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摘要：本文對權利和權力的關系進行了分析，對人民代表大會在依法治國中的地位作用作了闡述。認為我國是社會主義國家，我國的國體和政體決定了人民是我國的主人，我國的一切權力屬于人民，人民行使權力的方式是人民代表大會，人民代表大會在依法治國中居于主導地位，發揮著重要的作用。并指出了制約人民代表大會在依法治國中發揮主渠道作用的主要因素，針對問題提出了改進措施，認為提高公民意識、平等意識、權利意識、法律意識；加強人大建設、改善人員結構，加強黨的領導，善于將黨的意志變成國家意志，才能更好地發揮人民代表大會在依法治國中的主渠道作用。

關鍵詞：人大依法治國作用

依法治國是黨的十五大提出的治理國家的基本方針，是鄧小平理論的重要組成部分。九屆全國人大二次會議又把這一方略載入了國家根本大法，使之成為憲法*原則。標志著我國社會主義法制建設進入了一個新的歷史階段。人民代表大會（以下簡稱：人大*）在依法治國中，肩負著重要的歷史使命，充分認識人大在依法治國中的地位作用，對發展完善人民代表大會制度，推進依法治國具有重要的意義。

一、依法治國是保障公民權利實現的根本途徑

權利的保障，就是用法律來保障。權利是指公民的權利，權力是指國家的權力。如何用法律來保障權利以及如何對待權利和權力的問題，也就是如何對待個人權利與國家權力的關系問題。依法治國，公民權利就會高于并制約著國家權力，權力為權利服務。由于國家權力來自于公民權利的授予，從屬于并服務于公民的權利，所以，它以保障和實現公民權利為自己存在的合理基礎。依法治國，法自民出，就會依法治權，以權為民，公民依照法律法規去掌握國家權力，使之為實現自身權利及利益服務。以權治國，（個人權利治國，權大于法），國家權力就會高于并支配著個人權利，可隨意侵害甚至扼殺個人權利。以權治國，就會以權馭法，依權治民，法律不過是權力握有者統治人民，侵害和剝奪人民權利及其所體現利益的工具。因此，依法治國是保障公民權利實現的根本途徑。依法治國，就是權利主體的公民為保護自身合法利益，依靠憲法及其所產生的法律，用自身權利去制約權力的一個基本特征。權利主體的公民，用所給出的一種公共權力（國家權力）去制約另一種公共權力（行政司法權力），來達到以權利制約權力。依法治國，就是權利主體公民，用人民賦予的國家權力機關，控制國家權力，防止權力濫用，保障人權，保障公民權利和自由。這就決定了依法治國的主體只能是作為權利主體的全體公民，同時決定了依法治國的客體對象必然是國家權力。由于國家權力在分解使用中，都按層次、按類別、按要素具體化國家公職人員的權力，所以法制的重點客體對象也即掌握著一定權力的國家公職人員。

法制的施行，不僅需要建立作為法制標準的法律制度體系，嚴格規定公民權利的內容和國家權力的范圍及各自行使的規則，而且需要建立作為法制運行依托的體制架構體系，形成公民權利對國家權力的制約、社會權力對國家權力的制約和國家權力體系間制約的渠道和機制，使法制得以實現。

二、我國的政體決定了各級人大在依法治國中的作用

黨的十五大報告指出：“依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現社會主義民主的制度化、法律化”。我國是人民當家作主的社會主義國家。我國的“人民民主專政”的國體，決定了人民是國家的主人。我國憲法規定國家的“一切權力屬于人民”，同時規定人民享有廣泛的權利。在這里權利主體和權力是集于人民一身的。國體的這一規定，決定了我國依法治國的主體也必然是人民。由于我國目前尚處于社會主義初期階段，現階段人們的思想文化素質水平、生產力水平和物質條件的狀況決定了全體公民還不可能直接參加行使國家權力，只能通過采取“代議制”或者“代表制”的形式，由公民選出自己的代表去行使管理國家和社會事務的權力。

目前，在我國法定的權力監督制約體系中，各級人大及其常委會居于主導地位。其主要原因在于，作為國家政體的人大制度與現代法治的核心精神要求完全相契合，即人民代表大會制度，它在權力結構安排和權力運行體制設計上，充分提供了公民權利向人民權力轉化，并由人民權力對于人民所給出的管理國家事務的行政司法權力，實施有效監督制約的制度保證和體制條件。公民（被剝奪政治權利者除外）通過自己民主權利的行使，以直接或間接的方式依法選出自己的代表，組成全國和地方各級人民代表大會，行使立法權、對各方面工作的重大事項的決定權，并通過各級人民代表大會及其常設機關常務委員會依法選舉、任命各級行政、司法機關組成人員，通過他們實施對國家事務的管理，同時通過各級人大及其常務委員會對各級行政、司法機關及其組成人員依法實施有效的監督，使之始終按人民的意愿行事，維護人民的權利及其所體現的利益。各級人大及其常委會作為人民這一法治主體行使權力的國家機關，在實施依法治國方略過程中始終處于主導地位，換言之，各級人大及其常委會在依法治國中的主導地位正是來自于人民在依法治國中的主體地位。人大及其常委會既是人民實施依法治國的具體承擔者，又是人民實施依法治國的主要渠道，其在依法治國中的地位作用是其他國家機關不可替代的。

三、制約人大發揮作用的主要因素

由于歷史和現實的種種原因，人大及其常委會的法定職能實際上還遠未得到充分履行，相應的其依法治國主渠道作用也尚未得到充分發揮。原因主要有以下幾個方面：

其一，作為依法治國主體的人民群眾和作為依法治理重點對象的國家公職人員（各級國家機關官員）在總體上還缺乏現代法治所必要的主觀條件——公民意識。所謂公民意識，是指公民個人對自己在國家中的政治地位和法律地位的自我認識，主要包括以下幾個方面：一是人民當家作主的意識，這是公民意識的靈魂，是公民對于管理國家事務的參與意識和政治熱情的思想根源。由于舊中國留給我們的封建專制傳統比較多，民主法制傳統比較少，我國公民現實的或潛在的與傳統政治文化相適應的附庸意識、奴性意識還遠遠大于法治國家所需要的自主意識、主人意識。與這種奴性意識相伴生相依存的則是專制意識，它集中表現為一些官員身上的家長意識和個人專斷作風。在這種意識支配下，其人民公仆意識和自覺接受人民監督的意識就很難確立，在依法治國主客體的擺布上必然本末倒置，主仆易位，把依法治國運作成以法“治民”、“整民”，從而把依法治國引入歧途。二是平等意識，即公民在法律面前人人平等的意識，這是公民意識的基礎，更是法制的基礎。毋庸諱言，由于平等意識的薄弱，

在政治生活領域尤其在執法和司法領域源于身份不同、職務高低而出現的不平等現象還相當嚴重。三是權利意識，這是公民意識的核心。權利是法的內核，公民若缺乏權利意識，則產生不了對民主政治的渴望和對法的需求。隨著社會主義市場經濟的確立和發展，人們的權利意識雖然逐漸萌發起來，但其與法治社會的要求相比仍有不少差距。四是法律意識，或者叫法律信仰，它是形成公民社會進而形成法治國家的又一主體精神要件。在現實社會中，我國公民包括領導干部在內對法律還缺乏必要的信仰，相反權力崇拜、權力萬能的觀念還根深蒂固的存在。

其二，各級人大及其常委會組成人員的整體素質還不是很高。近年來，各級人大及其常委會的自身建設有了長足的進步，但總的來看整體素質還不是很高，在一定程度上制約著依法治國主渠道作用的發揮。主要在于，人大常委會組成人員中，大多數是從其它機關退下來的老同志，這些同志具有豐富的實際工作經驗，這是做好人大工作的很好的基礎條件。但也有其弱勢，一是由于是從其它單位的領導位置上退下來的，因此一些人往往把到人大工作看成是退居到二線，轟轟烈烈干工作的激情有所減弱。二是人大常委會人員的組成，考慮方方面面的因素多，考慮人大工作所必需的參政熱情、議政能力、專業知識和法律知識等所具備的綜合素質少，從而使常委會法定職權的行使受到影響。

其三，人大監督職能不到位的狀況仍較嚴重地存在。在人大制度中，監督權是人大諸多職權的核心。依法治國，歸根到底要體現在人民依照憲法法律，通過人大及其常委會對行政司法機關及其工作人員的監督制約上。然而，目前人大監督職能不到位，監督不力的狀況仍是一個比較突出的問題。這一問題之所以存在，除了目前政治體制改革相對滯后，人大職能完全不到位的客觀條件不成熟外，監督主體在思想觀念和精神狀態方面存在問題也是一個重要因素。我國自古崇尚的“中庸”*、“和為貴”的處世哲學，至今仍影響深遠，在很大程度上影響著人大監督職能的正常履行。另外，一些從事人大工作的同志往往怕監督力度大了傷了“一府兩院”*的人，從感情和個人私利出發，在監督工作中避重就輕，避重就虛。因為上述諸多因素的存在，一些更帶有實質性的強制性的監督形式，如質詢、特定問題調查、罷免等，還難以得到采用。近年來一些地方人大常委會嘗試采用了比上述強制性監督形式較為平和、彈性較大、可以靈活掌握的監督形式，如執法檢查、述職評議、執法責任制和錯案責任追究制、法律監督書、審議意見書等，使人大監督工作取得了新的進展。但在實施中較普遍的存在缺乏法律和制度規范，隨意性、盲目性較大的問題。而且在一些諸如執法檢查、執法責任制等形式的運用中如不能準確把握監督的特定指向（政府和“兩院”），往往會造成監督對象的錯位，使監督行為雷同于行政司法行為，使權力機關變成“第二政府”。

其四，黨組織與同級人大、政府的關系尚未完全理順。目前個別地方仍存在著黨政不分，以黨代政的現象，不僅在相當程度上影響著人大職能作用的發揮和人大權威的樹立，而且影響著依法治國的正常開展。要確保人大依法治國主渠道作用的發揮，就必須進一步改善和加強黨對依法治國的領導，理順黨政關系。鄧小平同志指出：“某些同志的以黨治國的觀念，就是國民黨惡劣傳統反映到我們黨內的具體表現”。“以黨治國的國民黨遺毒是麻痹黨、腐化黨、破壞黨，使黨脫離群眾的最好辦法”*。

四、加強人大建設的主要措施

一是加強宣傳，提高對人大的認識和意識。地方各級人大常委會通過對憲法、法律以及人大制度的深入宣傳，提高公民重憲政重法制以及重權利重義務的認識，在人民群眾中樹立依法治國所不可或缺的公民意識，從而提高公民和各級行政人員對人大制度的認識，增強人大意識。使其善于通過人大行使自己的民主權利，監督各級官員依法行政，保護自己的合法權利。同時，要通過普法和民主法制的宣傳教育，通過對被任命干部的法律培訓和考試，使各級干部牢固樹立憲政意識、公仆意識，使其明確認識依法治國首要的是以憲治國，樹立人民權利至上，人權與公民權利神圣不可侵犯的思想，使其認識到自己的職務和權力是人民給的，是人民選舉出來為人民管理國家事務的公仆，必須接受權力機關的制約和接受人民的民主監督。

二是科學安排人大及其常委會人員組成結構。改變這種狀況，首先要改變把其它機關工作時間較長、年齡偏大的領導人員安排到人大工作的單向流動的習慣做法，形成黨委、人大、政府干部雙向合理流動的局面，同時注意從基層選拔年富力強的干部進人大領導班子，并適當選調大專院校畢業生到人大機關工作，從而形成常委會組成人員和機關工作人員合理的年齡結構和知識結構。其次要著力抓好常委會組成人員的培訓學習，采用建立常委會中心組學習制度、舉辦專題講座、安排組成人員到大專院校參加輪訓或進修以及鼓勵自學等形式，不斷提高其政治思想理論、法律知識和專業知識水平，進而提高常委會的整體素質，以適應依法治國的需要。

三是堅持原則，依法監督。解決不敢監督的問題，一要通過對法治的基本精神和人大工作基本知識的學習，糾正在人大監督問題上的錯誤觀念，使從事人大工作的同志認識到，在屬于人大監督范圍的原則問題上決不能搞“中庸”、“和為貴”那一套。要敢于對違法的和違背人民利益的行為進行監督，旗幟鮮明地支持遵紀守法和符合人民利益的行為，要不怕得罪人，敢于碰硬。二要建立以選民評議代表、選民和代表評議常委會為主要形式的監督制約機制，對代表職務虛位*和常委會職權無為*進行監督糾正；三要對地方各級人大創造的一些新的監督形式進行總結、規范，使之不斷走向制度化、法制化。

四是切實加強黨對人大的領導。黨的十五大報告指出：“共產黨執政就是領導和支持人民掌握管理國家的權力，實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，保證人民依法享有廣泛的權利和自由，尊重和保障人權?！秉h的十六大報告指出：“共產黨執政就是要領導和支持人民當家作主，最廣泛地動員和組織人民群眾依法管理國家和社會事務，管理經濟和文化事業，維護和實現人民群眾的根本利益。”要深刻理解這些論述，堅持通過將黨的主張經過法定程序變成國家意志，再由國家權力機關、行政司法機關按法定程序有效運作的方式來實現和維護人民群眾的根本利益。其次，在實踐中，要認真貫徹“三個代表”重要思想，體現立黨為公，執政為民，以最廣大人民的根本利益為根本出發點和落腳點，使黨的十五大、十六大關于黨的執政的論述真正得以落實，從而在黨的領導下更好地發揮人大在依法治國中的主渠道作用。

【注釋】

*：注釋符號。

（1）、人大：人民代表大會。

（2）、憲法：國家的根本法，具有最高的法律效力，是其他立法工作的根據。

 （3）、一府兩院：是指：政府、檢察院、法院。

（4）、中庸：儒家的一種主張，待人接物采取不偏不倚，調和折衷的態度。

（5）、鄧小平指出：《鄧小平文選》第一卷第10--12頁。

（6）、虛位：在其位，但不干工作。

（7）、無為：無所作為。

【參考文獻】

（1）、《中華人民共和國憲法》。

（2）、《鄧小平文選》第一卷第10---12頁。

（3）、黨的十五大、十六大報告。

（4）、人民代表大會制度有關資料。