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一.引論：歷史的回顧

我國的土地制度，在新中國建立前的漫長的封建社會時期，隨著各個朝代的更替，呈現周期性變化。每個王朝新建之初，統治者一般都采取鼓勵自耕農發展的政策：隨著社會經濟的發展，土地兼并日益嚴重，土地被集中于大小封建地主的手中，此時社會矛盾會逐步激化，統治者就會進行一系列的土地制度調整。在此過程中，形成了較為完整和有效的永佃制和押租制。

新中國建立后，進行了，廢除了地主階級封建剝削的土地所有制，實行農民的土地私有制，借以解放農村生產力，發展農業生產。將所有征收和沒收的土地及其他生產資料統一、公平合理地分配給無地少地及缺乏其他生產資料的貧苦農民所有。之后1952年的大規模的初級農業合作社運動在承認土地私有權的前提下，將使用權由個人使用變為集體共同使用。而到了1955年，開始推行的高級社和化運動，把農民土地私有、集體統一經營使用的土地制度改革為集體統一所有、統一經營的土地制度，也就是“三級所有、隊為基礎”的制度。在當時生產力水平還很低的條件下，這種制度缺乏多樣性和靈活性，無法調動廣大農民的積極性。

自1978年秋起，土地家庭聯產承包責任制經歷了農民自發到國家逐步承認的過程，最終在1984年基本完成在全國范圍內的推行。家庭聯產承包制雖然沒有改變土地的所有權性質，但在土地的使用權方面卻發生了實質性的變化。農產通過承包方式獲得了獨立經營集體土地的權力，他們雖然沒有土地所有權，但擁有土地產出的大部分勞動產品的所有權；在農業生產領域中，農戶成為獨立的和完整的經濟核算單位，他們獲得了對自己勞動力的支配權，激發了農民的生產積極性，農業產量迅速上升，農民收入大幅度提高，1997年農村居民家庭人均純收入為2090元，比1978年增加14倍，數百萬農產在80年代擺脫了貧困。

土地承包經營使農用土地實現了“兩權分離”，土地的所有權和承包經營權可以分別歸屬于集體和農民兩個不同的主體，使原來“一切土地權利歸集體”的“單一產權”體制，轉變為集體擁有土地所有權，農戶享有土地承包經營權的“二元產權”體制。這種體制使農民對土地有了的強烈歸屬感，激起了農民長久利用、集約利用土地的積極性。由于可以明確預知和享受自己承包土地上的勞動產品，農民付出的勞動就與勞動報酬直接對應起來，充分體現了“多勞多得”的按勞分配原則，使農民在土地上生產的熱情空前提高。

回顧歷史，我們可以清楚地看到，無論什么時期，土地制度的調整都會對整個農業生產帶來巨大的影響，土地制度究竟是阻礙還是推動農業的發展，關鍵在于它是否適應農業生產力水平和農業這一產業的特點。

二.當前土地制度面臨的窘境

土地承包經營使農用土地制度在原有的基礎上得到有效的改革和平穩的調整，土地制度是繼承和發展性的。將承包經營權細化給農產，初步實現了土地權利、義務的統一，既維護土地集體所有制的基本框架，又使制度有了新的內容和發展。同時，采取承包的生產經營方式也和農民習慣的農耕勞作方式有效銜接，得到農民和社會各界擁護，新舊體制的轉換平穩進行，制度改革所支付的社會成本很低，改革帶來的效益非常顯著，改善了農民的經濟狀況和生活水平，促進了農村經濟的發展和社會的穩定。

然而，由于客觀歷史條件的限制，土地承包經營引起的農用土地制度改革是在缺乏成熟理論準備與系統的政策設計的情況下進行的，家庭聯產承包責任制只著重對農業生產經營方式進行了調整，不可能深入地涉及農用土地產權制度的改革問題，因此與城鎮的國有土地使用制度改革相比，農用土地產權制度的改革是不規范、不系統、不徹底的。隨著社會主義市場經濟的發展，這種制度的弊端逐漸顯現了出來，并嚴重影響著農村生產力的發展和城鄉經濟結構的調整。具體表現在：近幾年來，我國糧食總產值不斷下降；農民收入自97年開始持續4年增幅下降；在我國土地資源極其緊張的狀況下，農民棄耕、薄耕和拋荒現象嚴重；農民的從事農業生產的積極性下降，強壯勞動力外出打工，只留下所謂的“三八六零”部隊進行耕作，勞動效率低下。

這些問題的日益嚴重，標志著現有的家庭聯產承包的土地產權形式已經走到了一個瓶頸，在其調動農產積極性的作用得到充分發揮之后，它所蘊含的深層矛盾也逐漸顯現出來了。

1.土地產權極為模糊、產權界定嚴重不清

我國農村的土地歸農民集體所有，這在《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農業法》等重要法律中，都有明確的規定，但是“集體”的定義則極為含糊。《土地管理法》中規定，“集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有，由村農業生產合作社等農業集體經濟組織或者村民委員會經營管理，已經屬于鄉（鎮）農民集體經濟組織所有的，可以屬于鄉（鎮）農民集體所有，村農民集體所有的土地已經分別屬于村內兩個以上農業集體經濟組織所有的，可以屬于各該農業集體經濟組織的農業集體所有。”但究竟誰是集體的真正代表？有多種提法不說，概念也極不明確，造成對權利主體的認定帶來很大困難。誰都有權利變成誰都無法有效行使權利，往往行政上的組織如村委會等運用其行政權力來干預和行使所有權。

2.農民的土地承包權不穩定，大大挫傷了農民承包土地和進行投入的積極性

為了顯示機會均等，遵循人地均分原則，每隔一段時間就對集體成員承包的土地作一次強制性的調整，從而使作為土地所有者的集體無論是人員數量上還是構成上都具有相當大的不穩定性。雖然中央說土地承包15年不變，更規定延包土地可30年不變，但在農村，普遍3—5年調整一次，甚全有的村年年有調整。據調查，從1978以來，農民承包的土地已經平均調整3.01次，至少有超過60％的村莊和農戶經歷過土地調整。如此頻繁的變動使承包者的預期大大降低，并且即使允許轉包土地，也受到“只允許農戶將無力耕種的土地在經集體同意并不能擅自改變承包合同的前提下自找對象、協商承包”的限制：同時國家對種植面積、種植品種等都加以限制，給農產與集體之間的土地承包關系帶來較強的干擾。這樣的土地制度顯然不能為農產提供長期而穩定的預期，勢必導致農產土地利用行為上的短期化，特別是在土地改良的問題上，農戶對土地投資缺乏激勵，相反會選擇過度利用土地導致土地肥力下降，因為這種掠奪式經營方式的成本由于時滯因素將由下一任承包者而不是自己承擔。轉3.現行土地制度的法律基礎薄弱

前面已經提到過，現行法律中涉及土地制度的條款都相對籠統，在具體實施過程中存在種種問題。特別是當農戶在土地承包經營過程中遇到侵權行為時，沒有有效的法律武器，失去了法律保障，再加上農民往往較為分散且文化水平不高，使農戶處于談判上的弱勢地位，無法依法爭取到自己的合法權利。

4.土地流轉制度存在缺陷

由于承包權作為農民的使用權是不完整的，農民沒有被賦予轉包、租賃、抵押、轉讓其他土地權利，使土地使用權流轉的市場中介和金融支持無法形成。盡管按農戶均分的小塊土地，適應了現有農村生產力的需要，但因土地在產權上是凝固的，難以滿足適度規模經營中歸并土地的要求，生產力無法重新配置，使農業經濟結構的調整處于要么重新調整土地承包關系，要么放棄規模經營的尷尬局面，土地的資源配置效率低下。

三.理論探索：國有還是私有？一種新嘗試

由于模糊的集體所有制帶來的弊端，理論界早就開始探討更為合理的土地所有制，國有還是私有成為學者們爭論的焦點。

贊成土地國有化的主要理由有：實行農村土地國有化，有利于國土綜合整治，有利于土地管理；障礙小，成本低；有城市土地國家所有、企業經營的成功經驗等。

而贊成私有化的則認為：私有化的產權體系以及保護私有權益的法律體系有助于建立起完全競爭的市場體系。

我認為，土地私有并不是解決目前問題的良方。從保加利亞、捷克、匈牙利和斯洛伐克等國家農業私有產權改革的經驗來看，私有化在改革初期造成很大的混亂。私有產權給予個人關于財產自由使用、讓渡和獲取收益的權利，無疑會給微觀主體帶來激勵。但由于私有化后，完善的市場服務體系沒有建立起來，農民難以得到信貸和適合家庭農場耕種的機器，同時國家取消了對農業的多方面支持和補貼，致使投入品價格攀升、農業利潤下降。在我國，私有化同樣會帶來這些問題。更何況我國還有自身的特殊情況：

首先，從歷史上來看，我國從未實現過真正意義上的農民土地私有制。所謂“普天之下，莫非王土”，所有的土地都處于以封建君主和官僚為核心的中央集權體系的控制之下，即使是自耕農自由買賣土地也受到很多限制。因此農民并沒有很強的土地私有的要求，他們要求的是土地經營自主權。

其次，在缺乏分工、自給自足的自然經濟中，由于技術水平不高，交易效率低，個人激勵是生產力的決定因素，土地私有將最有利于農業生產發展，而目前我國農業已基本脫離自然經濟狀態。

從我國的國情來看，我國實行的是社會主義制度，進行土地私有將會引起劇烈的社會震蕩，冒較高的政治風險，進而不可避免地增加土地制度創新過程中的阻力，減少制度創新的績效。

因此，私有化是不能適應我國農業土地現狀的。但是，單純的國有化將農民完全剝離土地，更會打擊農民的積極性。那么，是否可以在我國嘗試構建“三權分離式”的新型農用土地產權體系呢？

（一）國家土地所有權：國家土地所有權為農用土地產權體系中最高層次的產權形態。

（二）承包土地使用權：承包土地使用權是集體土地所有權下的一個完整、獨立的土地產權形態。

（三）土地耕作經營權：土地耕作經營權是在承包土地使用權上附設的一種他項權利。承包土地使用權人可將其土地耕作經營權單獨以轉包、分包、出租等方式流轉經營，經營期可根據經營的需要由承包或租賃雙方自行商定。

國家擁有農用土地的終極所有權，仿照城市土地所有權的模式，從宏觀上起到調控和綜合治理的作用。作為所有權者，國家收取合理的租金代替公糧以推動農業的市場化進程，以迎合WTO競爭環境的到來。

由于從物權的角度對承包土地使用權給予了準確界定，賦予農民的土地就可從土地產權的角度給予可靠保障，其權利義務一經政府土地部門登記，承包經濟關系的各種調整就不會從根本上影響農民與土地關系，今后就可以做到無論承包關系怎么變化，土地權利義務不變：不管生產任務怎么調整，農民都擁有長期而穩定的土地使用權。

在這種體系中明確區分了承包土地使用權和土地耕作經營權。農民可把承包土地使用權當作一種財產權留在手中，保障自己最基本的土地權益，同時可將土地耕作經營權按經營的需要轉包、出租給其他的農業生產者，獲取土地經營收益。承包土地使用權和土地耕作經營權分開，解決了既要把土地穩定在農戶，又要擴大土地經營規模的難題，土地在耕作經營層次充分流轉，可滿足不同規模的集約化、產業化以及市場化的經營要求，由于土地耕作經營權可迅速向種田能手集中，增加農地經營的面積規模，從根本上提高農業勞動生產率，促進農村生產力更快的發展。

土地耕作經營權可自主流轉，使農民有了更多的“離土”機會與擇業自由，而承包土地使用權暫不允許轉讓，土地最終仍留在承包農民手里，流轉的將只是短期的耕作經營權，防止了因土地長期轉讓而造成土地兼并，大量無地農民流入城市，造成社會不安定的危險傾向。由于每個農民都能平等地享有集體土地的所有權益，農戶又有了一份可資經營的土地，農村剩余勞動力在從事非農產業或向城市轉移時，土地就能發揮可靠的社會保障作用。

尤其重要的一點是，這三種權利都必須在法律中作出明確、清晰的規定，確保權利義務得以實現。

四.以農產家庭為基本對象是這一體系具體實施的基本要求

我國農村仍然保留著較為傳統的風俗和文化心理，千百年來始終以家族血緣為紐帶。在社會價值觀念中，家庭具有極強的凝聚力。在家庭經濟的發展過程中，由于家庭成員的有限性和收益的連帶性，使家庭成員在生產經營過程中能實施較為有效的自我監督和相互監督，從而是使監督成本降到最低。這也正是家庭聯產承包制能發揮如此巨大作用的關鍵所在。因此，農戶家庭是目前我國農村土地微觀產權主體的最佳組織形式。

有人也許會考慮到家庭經營不利于農業的規模化，但是普羅斯特曼等人在1996提出117個國家的數據表明每公頃谷物產量最高的14個國家中有11個是小規模農場占主導地位的國家。如世界銀行對肯尼亞的研究表明，規模在0.5公頃以下的農場的單產是8公頃以上農場的19倍，在印度則是2公頃以下的土地收入高于10公頃以上一倍多，而這規模正是我國農戶家庭短期內可以實現的。

因此，作為“三權分離”式農地產權體系最關鍵一環的承包土地使用權應該由法律界定給農戶家庭。為避免產權關系的不穩定性和農戶的短期行為，時間期限應較目前的承包期延長，并嚴禁任何隨意的沒有法律依據的更改。