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摘要：檢察機關的人民監督員制度試點工作，經過多年的運作，彰顯了其應有的功能，對于提高檢察機關的辦案質量，強化檢察隊伍素質，促進社會的和諧穩定起到了積極的作用。但是，在制度設計、選任機制、監督效率等方面還存在著這樣或那樣的問題，有待于我們積極研究和探索，切實予以解決，確保試點工作的健康發展。

關鍵詞：檢察機關；人民監督員制度；存在問題；解決辦法

自人民監督員制度試點工作開始啟動以來，經過多年來的實際運作，彰顯了其應有的功能，對于提高檢察機關的辦案質量，強化檢察隊伍素質，促進社會的和諧穩定起到了積極的作用。但是在具體操作上，我們還應注重把握三個方面的問題：

首先是制度設計問題

高檢院自2003年試行人民監督員制度自以來，各級檢察機關都依據高檢察院《關于人民檢察院直接受理偵查案件實行人民監督員制度的規定(試行)》、《關于人民監督員監督“五種情形”的實施規則(試行)》等規定，制定和出臺了相關的規定和細則，對人民監督員制度試點工作進行了較為全面的規范，確保了各級檢察機關在試點過程中有據可依。但是，我們也應當看出，目前我們試點工作中所依據的有關規定均是出自人民檢察院內部，盡管很多專家、學者及理論研究人員從《憲法》、《人民檢察院組織法》、《檢察官法》等法律中引經據典地找出了設計人民監督員制度的有關法律依據，但是我們必須承認的是，我們現在試行的人民監督員制度還沒有得到法律的認可或國家權力機關的法律支持，如果僅憑高檢院的內部規定而運行的話，它只能作為司法機關的一項工作制度或創新舉措，與人民監督員制度應當具有的民主性質、制約功能、現實操作不相稱，與法治原則的要求是也有一定的距離。至今，人民監督員制度試點至今已歷時七個年頭，如果不積極加快推進其法律化的進程，勢必會影響人民監督員制度運作的效果。如何對人民監督員制度進行法律化?不外乎兩種方式：一是在現行相關法律中吸納人民監督員制度；二是另行單獨制定法律規定人民監督員制度。可是我們都知道，這兩種方式好是好，但在我國出臺或修改一部法律是要經歷漫長的論證過程的，就人民監督員制度而言，從試點工作一開始，就有專家學者提出，應將該制度納入相關法律，但試點工作已有近十年時間了，還沒有出現預期局面，致使該制度仍處于兩難境地。要緩解目前這種狀況，應做好以下幾方面的工作：

一是要加快推進人民監督員制度的立法進程。各級檢察機關要積極進行廣泛深入的調研，繼續加大人民監督員制度試點工作的宣傳力度，不斷擴大人民監督員制度在全社會的影響，用事實來回答社會對“誰來監督監督者”的質疑。同時，要為專家學者們更深入地調研論證提供大量翔實的基礎材料，以此提高調研論證的針對性和有效性，加快推進立法的進程。

二是要搶抓有利于人民監督員立法的各種機遇。要搶先做好各種準備工作，不斷強化與各級領導的請示、匯報，以贏得領導的高度重視，爭取各級的理解和支持，一旦有合適的時機，即可將人民監督員制度的立法問題納入其中，這也將會大大縮短人民監督員制度法律化的時間。

三是要不斷完善人民監督員制度的工作機制。人民監督員制度既然是一項好的制度，無論是否能盡快實現法律化，我們檢察機關也應始終保持對該制度堅定有力的支持，在具體操作實踐中，不斷創新和完善各項工作機制，使該項制度更加符合檢察工作的實際，更加有利于在構建社會主義和諧社會中發揮積極的作用。

其次是選任機制問題

實行人民監督員制度的目的是在現行檢察制度中增設一種監督機制，把辦理職務犯罪案件的關鍵環節有效地置于人民群眾監督之下，從而有效保護公民的基本權利的實現。而實現這一目標的關鍵環節是人民監督員選任問題。但從目前的司法實踐來看，此項工作中還存在著一些缺陷，具體分析如下：

從人民監督員的選任方式看，主要是由檢察機關自身來操作的。根據最高人民檢察院的規定，人民檢察院根據擬選任人民監督員的名額，在機關、團體、企業事業單位和基層組織中協商確定人民監督員的產生單位。人民監督員的產生單位在本單位范圍內經過民主推薦、征得本人同意、考察后確認人民監督員人選，由人民檢察院檢察長頒發人民監督員證書。顯而已見，這種由檢察機關握有主動權的選任過程，無法回避自己請人監督自己的嫌疑。

從人民監督員的選任條件看，檢察機關還沒有作出明確的相關規定。在具體運作實踐上，檢察院機關在選任人民監督員時，主要還是傾向于由人大代表，政協委員、機關干部等來擔當，有些地方甚至還規定了人大代表、政協委員的比例要占60%以上。根據高檢院《規定》第5條，擔任人民監督員只要具備下列四個條件即可：一是具有中華人民共和國國籍；二是擁護中華人民共和國憲法；三是年滿二十三歲；四是作風正派，堅持原則，有良好的政治素質和較高的政策、法律水平。因此，檢察機關選任人民監督員的現行做法，盡管有人認為有不妥之處，但由于上級規定的任職條件彈性太大，實踐中難以把握。

從人民監督員的選任程序看，有一定的隨意性。雖然高檢院的《規定》中明確了人民監督員的產生辦法，對人民監督員的產生程序，增加了公布條件，聽取人大、政協意見，公示等內容，但對如何具體選任、由誰管理、如何罷免等問題并無明確規定，因此，盡管各級檢察機關在選任人民監督時，是嚴格按程序進行的，但還是有些不知內情的人會認為這些人是檢察機關隨意挑選出現的，因而，在社會上產生了一些不必要的誤會。

要解決上述問題，應當從以下幾方面考慮：

一是界定好選任機構。可以考慮把人民監督員的選任權交由地方各級人大常委會，由人大行使人民監督員的管理權、經費負擔權等，從而既能使人民監督員的監督落到實處，又能擺脫公眾對檢察機關“自己請人監督自己”的誤會。

二是把握好選任條件。既要考慮能夠代表人民的意愿，又要具有一定廣泛性；既要能夠勝任監督職能，又要能表達人民群眾的訴求。

三是規范好選任程序。可以探討比照人民陪審員制度的選任程序來進行。

再次是監督效率問題

根據高檢院《規定》試行第二十一條：“檢察長應當對人民監督員的表決意見和有關業務部門的意見進行審查，必要時可以聽取人民監督員和有關檢察業務部門的意見。檢察長審查后同意人民監督員表決意見的，有關檢察業務部門應當執行；不同意人民監督員表決意見的，應當提請檢察委員會討論決定；根據案件需要，人民監督員可以應邀列席檢察委員會會議”。第二十二條又規定：“檢察委員會的決定與人民監督員表決意見不一致時，應當由人民監督員辦公室向人民監督員作出說明。參加監督的多數人民監督員對檢察委員會的決定有異議的，可以要求提請上一級人民檢察院復核。上一級人民檢察院應當及時復核并及時反饋結果”。從上述規定中，我們可以看出，人民監督員監督意見僅僅只具有程序性的效力。如果檢察長不同意人民監督員表決意見的，就必然啟動檢察委員會討論決定程序；參加監督的多數人民監督員對檢察委員會的決定有異議的，還可以啟動上一級人民檢察院復核程序。這種程序性效力顯然不足以制約檢察機關濫用司法權。對此，專家、學者以及許多業內人士提出要強化人民監督員監督的有效性，使監督意見具有剛性法律效果。在多年的試點工作實踐的基礎上，筆者認為，在目前的制度框架內，使人民監督員的意見產生剛性法律效果，會造成影響司法獨立性的非議，而如果維持目前人民監督員意見的建議性質，則不免使公眾認為人民監督員制度是一種擺設的嫌疑，令人難以信服，使得該項制度又陷入一個兩難境地。因此，在這兩難境地中，有待于我們進一步研究和探索，切實找出其解決之道，切實使人民監督員制度發揮其應有的功效。