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一、我國農民收入問題的表現

對于我國農民收入方面存在的問題，可以從不同的角度予以分析。概括地說，可以歸納為以下4個方面：

（一）絕對水平較低2003年，全國的農民人均純收入只有2622元，折合為320美元，平均每天不足1美元。更值得注意的是，仍然有相當數量的農村人口，其收入水平比全國平均值還要低得多。按照人均635元的貧困線標準，2003年年底全國尚有2900萬絕對貧困人口。

如果按照人均825元（100美元）的標準，則全國有9000萬左右的人口低于此標準，而這個數量大于歐洲任一國家的人口總數。2003年公布的絕對貧困人口數字，同2002年相比，不僅沒有減少，反而增加了80萬人。其主要原因就在于仍然有相當數量的農村人口，雖然不屬于統計中的貧困人口，但是收入水平很低，僅僅略高于貧困線，只要氣候等生產條件稍有不利變化，就會陷入到貧困人口的行列中去。這部分貧困人口和準貧困人口的收入提高，將受到自然和經濟基礎條件的約束，難度非常大。近年來，減貧速度不斷減慢。

（二）增長速度緩慢我國農民人均收入增長緩慢，表現在兩個方面。一是同過去的情況比速度大大降低。改革開放的前6年，農民人均收入的年增長按可比口徑計算在14％～20％之間。而1997年以來平均只有4％。二是同全面建設小康社會的要求比差距很大。2000年我國農業勞動力人均GDP為4460元，大約相當于540美元，按農業人口折合為人均300美元左右。到2020年全面實現小康社會，人均GDP要達到3000美元。農村人均要實現這個目標，每年的增長率要達到12.2％。即使考慮到城鄉經濟發展水平的差距，將農村人均GDP的目標確定為社會平均水平的一半即1500美元，每年的增長率也要達到8.4％。同這個要求相比，實際發展速度要低得多。

（三）城鄉差距加大改革開放以來的25年中，城鄉收入差距擴大的年份有16年，而城鄉差距縮小的年份只有9年，縮小年份主要集中在1978—1983年和1995—1997年的兩個階段。

其中的主要原因，在前一個階段是勞動生產率和農產品價格的大幅度提高，而在后一個階段則主要是農產品價格的提高。城鄉收入比例在改革開放之初的1978年為2.56：1，1983年縮小到最低，為1.82：1；然后不斷擴大，到1994年達到了一個新高，為2.86：1；然后降低到1997年的2.47：1；從1998年開始，逐年顯著擴大，2003年擴大到3.23：1.2004年盡管諸多因素都很有利，農民增收速度可以超過5％，但是仍可能落后于城鎮居民，使城鄉差距繼續擴大。展望2005年和未來一個時期，城鄉居民收入關系將如何發展，差距發展到何種程度才會穩定乃至開始縮小，仍然不明朗。

以上僅僅是就統計數據而言，如果考慮到實際收入水平則差距更大。因為城鄉收入的計算包含著一些不可比因素，主要是城市在教育、衛生、交通、文化、社會保障等方面享受到的福利是農村居民所遠遠無法相比的。此外，除了收入流量之外，在存量方面的差別更為顯著，表現在城鄉居民享用的生活耐用品和儲蓄水平方面。

（四）地區差距加大不同地區之間農民的人均收入差距較大，并且這種差距沒有縮小的趨勢。總的說來，呈現出明顯的東高西低、從東南沿海向西部內陸地區遞減的趨勢。上海、北京和浙江的農民人均收入水平，是西部云南、貴州、甘肅和陜西等省的3～4倍。

由于城市居民在不同地區之間相對差異較小，因此，城鄉居民收入的差距，呈現出明顯的由東向西的遞增趨勢。即東部沿海地區城鄉居民收入差別較小，而西部地區城鄉差別更大一些（見圖1（略））。

二、造成我國農民收入問題的原因

造成我國農民收入問題的原因很多，涉及到許多方面。筆者不同意一些人將農民收入問題單純地、簡單化地歸結為體制問題或政策問題。我國長期以來形成的城鄉分割政策無疑是造成城鄉收入差別的重要原因，但是，體制問題并不是全部原因。否則，就無法解釋其他許多發展中國家也同樣存在的二元結構和城鄉不統籌問題。印度、墨西哥和非洲的許多國家，都是這方面的例子。

造成我國農民收入問題的原因，可以歸納為以下幾個方面：

（一）國民經濟發展水平這是一個基礎性原因。所有的發達國家城鄉差別都比較小，基本性原因就在于發達國家的總體發展水平較高。而幾乎所有的發展中國家都有較大的城鄉差別，無論社會和經濟制度如何。當然，這僅僅是一個基礎性原因，絕不是唯一原因。好的體制會有助于縮小差距。

（二）國民經濟結構國民經濟發展水平低，更具體一些是表現在國民經濟結構方面。我國農業在整個國民經濟結構中所占的比例是不均衡的。在GDP方面，我國農業所占的比重已經降低到15％以下，而農業就業在整個社會就業中所占的比重卻仍然高達50％。如果不考慮稅收等因素，粗略地說這大致意味著50％的人分享15％的財富。因此，農民人均收入水平較低就是必然的。改革開放以來我國農業的結構比例（農業就業比重與農業GDP比重之間的比例）與城鄉居民的收入差距形成了高度密切的關系。也就是說，農業就業比重越高，農業GDP比重越低，城鄉的收入差距就越大。由于恩格爾定律的作用，農業GDP比重隨著經濟的發展將不斷降低，這是世界各國和我國的經濟發展所證實的規律；如果與此同時農業就業不能發生同樣幅度的降低，則城鄉收入差距就必然會加大。這也正是圖2（略）所展示的發展過程。

這種國民經濟結構的偏差特點，不僅僅是我國所獨有的，而是具有普遍性的趨向（見表1（略））。無論是發達國家，還是發展中國家，農業在就業中所占的比例一般都高于在GDP中所占的比例。這也解釋了為什么即便是在發達國家中，政府也高度重視農民的收入問題。

當然，各國的城鄉收入差別程度還是不同的。

（三）農業內部結構這主要是指我國農戶的經營規模結構很不合理，平均每個農戶的經營面積只有0.5公頃左右，大致相當于歐盟的1/40，美國的1/400.即使與農業經營規模較小的日本和韓國相比也要小得多，大致相當于其1/3.

經營規模小的直接影響后果是不利于新技術的采用，因為許多新技術的采用是以一定的規模為前提的；并且，如果達不到一定規模農民也沒有學習和采用新技術的積極性。規模小往往也與產品質量低、價格低相關聯。更主要的是，規模小商品量就少，勞動生產率就低。

按照谷物當量系數將所有的農產品都折算為谷物當量，可以計算出以谷物當量為單位的勞動生產率。通過這種方法可以對不同國家和不同地區的農業勞動生產率進行比較（見表2（略））。從表2（略）中可以看出，美國等一些國家不僅農業勞動生產率較高，而且增長幅度也較大。我國的農業勞動生產率不僅絕對水平低，不到4噸，并且增長幅度也較小。我國不同省份之間差異也較大，大體上與農民收入的分布特點相同，也呈現出東高西低的特點（見圖3（略））。從圖3中可以看出二者之間明顯的相關關系。當然，也有少數省份例外，包括浙江、江蘇、廣東和福建，農業勞動生產率較低而收入較高，是因為非農業收入占的比重較大。另外，人均土地面積多的北方4省區（黑、吉、新、蒙）農業生產率較高，但是，農民的收入水平卻不高，主要是糧食生產比較利益較低的緣故。

（四）體制與政策原因政策方面的原因主要表現在農業支持政策、農業稅收政策、土地征用政策、農業勞動力轉移政策等方面。

就農業支持政策而言，可以按照WTO規則分為黃箱政策和綠箱政策。我國的黃箱政策支持主要是前些年對糧食流通補貼的支出，是用于國有糧食企業的補貼，并沒有使得農民得到多少實惠。在綠箱政策方面，占絕大比重的是基礎設施建設支出，而其中大部分是水利建設，包括大江大河的治理，主要并不是服務于農業的。盡管近年來國家高度重視“三農”問題，增加了對農業和農村投入的數額，但是投入不足的問題依然存在：一是總量仍然不足，例如我國的農業科研投入強度僅僅為0.29％，不僅遠遠低于發達國家的水平，也明顯低于發展中國家的平均水平；二是缺乏增加農業投入的保障機制，因為近年來農業投入的相當比重是依靠國債投資而不是預算內的投資。

在農業稅收政策方面，我國長期以來實行專門的農業稅費政策，農業稅率水平很高。在稅費改革時各地減少農民負擔約20％～30％，而改革后的新農業稅及其附加為常年農業產值的8.4％。按此推算，改革前的農民稅費負擔在10％以上。這對農民收入的增長是明顯不利的。

在土地征用方面，據估算，改革開放以來各地政府共征用了1億畝耕地，每畝的補償標準一般為8000—12000元。而政府土地出讓的價格往往數十倍于此。據估算，由此造成農民的損失高達2萬億元以上。在土地征用方面對農民利益的侵犯是極為明顯的。因為，如果土地作為農業用途可以給農民提供穩定的生活來源，則轉換為非農業用途時土地的使用價值至少要增加數倍乃至數十倍。從理論上講，農民只要獲得了其中的百分之幾就可以比原來生活得更好，而實際上很多地方的例子表明，對農民的補償不僅沒有使得農民生活在土地轉為非農業用途后獲得改善，反而惡化。

在農村勞動力流動政策方面影響更為突出，主要是各城市在對待外來農民工方面采取了一些不合理的限制或者歧視性措施。這些措施包括直接性的限制就業，各種不合理的收費，農民工社會保障缺乏，農民工子女的就學限制等方面。長期以來的等級性戶籍制度是所有不平等待遇的集中表現。按照這種等級性戶籍制度，從特大城市、大城市、中等城市、小城鎮到農村，形成了一個只能順序向下流動而很難反序向上流動的體制。農村人口處在這個等級梯次的最下端。農村勞動力和人口不能按照經濟發展的要求向外大量轉移，就使得農業部門就業在整個社會就業中所占的比例不能較快降低，使得勞動生產率難以較快提高。

（五）農民本身素質農民本身的素質不高也是影響農民收入的一個重要因素。據統計，我國農民的平均受教育水平僅僅為7年。受教育水平低，影響到農民了解、學習、采用和掌握新技術的能力、進行農業結構調整的能力和外出打工的能力。而這3個方面都是農民增加收入的主要途徑。

三、解決我國農民收入問題的思路

從以上分析可以看出，制約我國農民收入問題的原因是非常復雜的。解決我國農民的收入問題也是一個非常復雜的問題，是一項艱巨的、復雜的系統工程，是一個需要長期努力的過程。這既需要農民自身的努力，也需要各級政府的幫助。對于政府而言，需要采取各種不同的措施，包括長期措施和短期措施，治標措施和治本措施。

（一）加快城市化進程城市化是各國經濟發展的歷史規律，也是我國經濟發展的必然之路。這是促進我國農民增收最重要的外部條件。只有大規模地轉移農業勞動力才能大幅度地提高農業勞動生產率；只有通過城市化才能提供較多的二、三產業就業機會，尤其是就業發展潛力最大的第三產業只有在城市中才能發展和擴大。城市化也會提高非農業用地的使用效率。積極推進我國城市化進程，需要逐步深化一系列體制改革，尤其是戶籍制度改革和社會保障制度改革。城市化的重點應當是加快促進中小城市的發展，在中西部地區以縣以上城市為主，在東部地區也應當包括一些中心鄉鎮。

（二）促進農村勞動力向外流動農村勞動力外流到城市中就業是城市化過程的一個有機組成部分。在我國目前的情況下，農村勞動力外流與城市化有所區別，是因為戶籍制度和社會保障制度的城鄉差別限制，使得到城市務工的農村勞動力并沒有真正或者正式納入到城市中去。在戶籍制度和社會保障制度的全面改革之前，城市中的農民工現象將長期存在。取消對農村勞動力到城市中就業的各種歧視性限制，保護農民工的合法權益，加強對農民工的培訓，是促進農村勞動力向外轉移的重要措施。

（三）提高農村人口的基礎教育水平提高農村人口的受教育水平，既是提高農民增加收入能力的基礎性措施，也是建設小康社會的必然要求。加強農村基礎教育關鍵是國家要增加經費投入。目前依靠縣級財政辦教育的體制是不能滿足需要的，尤其是在縣級財政困難的中西部地區。中央和省級財政要加大投入，重點解決農村中小學生的課本費和學費減免問題、西部地區寄宿制所需要的建設投入、農村教師待遇過低問題、進城農民工子女就讀的民辦學校建設問題等。

（四）改革農業稅收政策和農業補貼政策農業稅的全面取消可望不久就會實現，這相當于增加了農民的純收入。直接補貼政策的實行也對增加農民收入起到了積極的作用。隨著國家財政收入的不斷增加，補貼的幅度會有所增加。不過，就總體而言，對于通過直接補貼普遍性地解決農民的收入問題不能寄予過高的希望。直接補貼是一種收入政策，而不是一種產業促進政策，也不是促進糧食生產的有效手段。從財政資金使用效率的角度，從社會公正的角度，國家的直接補貼應將重點放在對貧困人口和低收入人口方面，尤其是對于那些由于自然條件和家庭特殊困難而難以通過生產解決生計問題的農村人口。

（五）完善土地管理政策土地政策方面的關鍵是按照《農村土地承包法》，強化“承包經營權”的物權性質。應當由國家（或者至少省級政府）發放全國統一的帶有國徽的“土地承包經營權證書”，也可以簡稱為“地契”，以增強土地承包經營權的權威性。所有涉及到農村土地使用權、收益權和轉讓權的問題均以該證書或地契為基本依據。此外，從長遠看，也要考慮在適當的時候以適當的方式將農民的土地權力從30年轉變為永久化。這既是農村集體所有土地不經過國有化直接進入土地市場的要求，也是完善我國土地制度本身的要求。在此基礎上，完善征占農民土地的補償機制：無論是公益性還是盈利性用途，均需按所征占土地的市場價值對農民進行補償。建立全國統一的失地農民社保機制，將農轉非土地增值收益的一個比例納入社會保障基金，用于失地農民的社會保障。允許農民在土地按規定轉為盈利性非農用途時以土地承包使用權入股，參與利益分享。

（六）完善市場與農民組織政策在我國，小生產與大市場的矛盾將在相當長的一個時期內存在。農民在短期內的收入情況會直接受到市場的影響。在發揮市場機制在資源配置上的基礎性作用的同時，應當加強政府在市場服務方面的職能，包括提供市場信息服務等，以指導農民的正確生產決策。此外，鼓勵農民在自愿的基礎上以各種不同的方式組織起來，進行合作性質的購買、經營和銷售，應用先進技術，改進產品質量，更好地適應市場需要，增加市場談判能力和市場競爭力等，這也是增加農民收入的重要途徑。對各種合作經濟組織的支持，包括通過法律法規支持和保護，在管理和技術方面提供培訓，以及在稅收方面給予適當的優惠等。

（七）改革農村金融政策農村金融和信貸問題是影響農民生產和生活的一個重要因素。

為了從根本上解決農民貸款難的問題，必須深化農村金融體制改革。目前正在進行的改革，本質上是通過注入國家資金對現有體制進行維護和維持，并沒有改變體制和機制，不能從根本上解決問題。農村金融改革的最終方向和出路應當是市場化。這包括兩個方面：金融機構的多元化和存貸款利率的浮動化。按照我國加入WTO的承諾，外國金融機構在我國加入WTO3年后就可以對中國的企業開展人民幣業務，5年后就可以對居民開展人民幣業務。在我國的金融市場向外國資本開放的情況下，農村民營和合作金融組織的發展就不應當再是一個禁區。如何實現現有農村合作基金會的改造和改制、如何將現在廣泛存在的農民非正規民間金融行為正規化是必行之路。當然，加強審查、監管和培訓扶持等也是同樣重要的。

（八）促進農業生產發展政策農業生產仍然是農民收入的主渠道。加強農業生產能力是穩定和保障農民收入的基礎。要增強農業科技創新能力，加大對農業科技的國家投入，加強國家重點農業科研機構的建設，包括隊伍建設、資金投入等。要增強農業科技推廣能力，重點是加強縣級推廣部門的建設，使之成為向上連接各級科研機構，向下連接農業產業化龍頭企業、農村合作組織、專業農戶、示范農戶、村級農業技術員（村干部）等的紐帶。從長遠看，應借鑒國外經驗，建立全國統一管理的國家農業技術推廣體系，中央部門垂直管理，并負擔相應的經費支出。在短期內可以鼓勵有條件的省先實現省一級的統一管理。要增強土地可持續生產能力，包括土地整治、坡地改梯田、節水農業、中小型水利設施建設和維護等。

（九）建立農村社會保障政策主要包括醫療保險政策、失業（失地農民）保障和農民退休保障政策。在醫療保險方面，一方面要探索適合我國情況的可行制度，另一方面要加大中央和省級政府的補貼強度。在失業保障方面可以從失地農民的社會保障制度做起，因為土地是農民就業和社會保障的重要資源，農民擁有土地就有較好的保障。當農民因為農用地轉為非農用途失去土地時，土地會發生大幅度增值，土地的新價值完全可以保證農民的收入水平不降低，關鍵是補償機制和保障制度的安排。應當建立起全國統一的失地農民社會保障制度，為每一個失地農民都建立起一個社會保障帳號。失地補償金中應當首先劃出足夠的社會保障金，為失地農民提供基本的生活保障。在農民退休保障方面，可以結合獨生子女政策，從獨生子女養老補貼開始，逐步建立和完善適合我國特點的農民退休制度。公務員之家版權所有

（十）切實落實《農業法》，不斷增加農業總投入以上諸方面中，有些是體制性改革，不涉及到國家財政支出，而另一些則是需要國家增加財政支出的。因此，如何保障國家農業總投入的不斷增加是關鍵問題。近年來尤其是2004年，在中央高度重視“三農”問題的背景下，我國對農業的投入有較大幅度增加。但是，如何從法規框架和體制上對農業投入的長期增加提供明確的保障是仍然沒有解決的問題。目前，最重要的法律條款是《農業法》第二十四條，即“國家逐步提高農業的總體投入水平，國家財政每年對農業總投入的增長幅度應當高于國家財政經常性收入的增長幅度”。這條法規在落實執行和檢查上存在一些困難，其中最主要的是“農業總投入”的含義不明確。《農業法》第二條對農業的規定是“種植業、林業、畜牧業和漁業”。但是，在所有公開發表的統計資料中均沒有國家財政“農業總投入”這樣的統計數據。為了從根本上改變這種狀況，可以從兩個方面做出改進：（1）按照農業和農村經濟發展的實際情況，明確界定“農業總投入”的含義和范疇，并在財政支出項目上明確反映出來；（2）規定每年新增加的財政收入中，用于新增農業投入至少不低于某個比例。考慮到從長遠發展看需要的比例可能不同，可以先制定未來一個時期的比例，例如未來5年或者8年的最低比例。