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目前，在我國“三農”問題中關于鄉鎮政權的存與廢之爭，成為學界的一個熱門話題。贊成廢除鄉鎮政權、實行鄉鎮自治觀點的學者認為：鄉鎮政權中存在“使加之于農民頭上的經濟負擔或剝奪非常嚴重”，“鄉鎮干部腐敗現象突出”，“對農民任意施加非法暴力強制”等問題(于建嶸，中國社會科學院農村發展研究所研究員)；取消鄉鎮政府完全符合市場經濟“官退民進”、“小政府大社會”的要求，符合中國古代“皇權不下縣”的傳統和當前的中國國情(胡星斗，北京理工大學經濟學院教授)；“鄉鎮政府是計劃經濟的產物，由于財政與其內部權力結構的原因，鄉鎮沒有能力構建一級完全政府”，“鄉鎮政府能力與其內在沖動的矛盾，導致了鄉鎮政府職能的異化，成為當前農村許多問題的始作俑者”，“鄉鎮政府沒有存在的理由，應撤掉鄉鎮政府”(周紹金，寧縣雙河鎮鎮長)；著名農村問題研究學者溫鐵軍研究員更是提出將鄉政府改為鄉公所、鎮改為自治政府，鄉鎮并列自治，其自治權與村民自治的權利相等等主張。反對撤消鄉鎮建制者認為：目前，我國鄉鎮建制的作用無可替代。中國“三農”問題專家賀學峰教授指出，“中國是一個后發外生型現代化國家”，“在有著眾多人口，而且無論是經濟還是社會文化乃至政治上日漸邊緣化的廣大農村，出現各種特殊問題的可能性都會有，其變數太大，這些問題處理不好不僅會影響到農村的發展和穩定，而且還將會嚴重影響整個中國的現代化進程”，“農村本身在市場化中的相對處境越來越差，農村社會出現不穩定事件及各種意料不到事件的可能性越來越大”，一個能“將農村情況自下而上地及時匯報上去，自上而下及時將上級政策傳達下去或將資源分配下去”的鄉鎮建制的作用無可替代。中國人民大學法學院王逸之副教授則對撤消鄉鎮一級政府機構的合法性提出質疑。另外，還有學者對撤消鄉鎮建制所帶來的數以百萬計的鄉鎮“下崗”干部的安置問題以及目前我國農民素質能否勝任鄉鎮自治的要求表示擔心。筆者認為，鄉鎮政府在農村社會事務管理、公共品提供等方面目前還發揮著難以替代的作用，冒然取消鄉鎮政權未免有些偏激，但鄉鎮政府又確實存在職能膨脹、機構臃腫等問題，因而，改革鄉鎮政府機構具有較大的現實意義。鄉鎮政府機構改革應走一條漸進式的改革之路，鄉鎮政權機構改革應從轉變鄉鎮政府職能入手，而轉變鄉鎮政府職能又應從剝離鄉鎮政府經濟職能開始。

一、鄉鎮政府在實施其經濟職能過程中所暴露出來的問題

我國農村現行的行政管理體制是計劃經濟的產物，鄉鎮政府基本沿襲了時期的行政管理體系。新中國成立后，為了能使國家計劃有效地落實到農業生產的基層組織，同時也為了能更有效地動員農村政治、經濟資源支援我國的現代化建設(實際上是工業化建設)，政府行政體系改革中賦予催耕、催種、催交和面對面管理的經濟職能。改革開放之初，為動員社會力量發展經濟，同時也為解決農村過剩勞動力的就業問題，促進農村地方經濟資源的發掘、轉化，在我國廣大農村催生出了大量的鄉鎮企業，鄉鎮企業的產生又大大加強了鄉鎮政府參與具體經濟活動的職能。隨著改革開放的深入、財政體制的改革、干部選拔標準的變化以及鄉鎮政府集團利益的形成，進一步刺激了鄉鎮政府干預地方經濟的內在沖動，從而使鄉鎮政府的經濟職能得到進一步的擴大。然而，在鄉鎮政府實施其經濟職能的過程中，卻暴露出許多問題，存在著諸多弊端。

1、鄉鎮政府不具備參與具體經濟活動的能力

(1)鄉鎮政府缺乏駕馭經濟的能力。不容否認，我國大多數鄉鎮政府官員的經濟管理素質不高，把握宏觀經濟走向的能力偏低，加之信息不充分，經營決策水平有限，很容易造成決策上的失誤。而這種決策失誤輔之以鄉鎮政府的社會、經濟管理職能所賦予的行政權力將會對當地經濟產生更廣泛而嚴重的負面影響。鄉鎮政府可憑借社會、經濟管理職能賦予它的權力資源對當地經濟發展做出不切實際的行政干預，從而使這種在失誤基礎上做出的決策在偏離正確道路的方向上越走越遠。目前，頻頻見諸媒體的發生在我國農村的許多“長官農業”、“官逼民富”等現象就是典型的例證。

(2)鄉鎮政府缺乏參與具體經濟活動的經濟資源。目前，我國鄉鎮政府普遍存在著嚴重的財政危機。一方面，鄉鎮財政收入普遍較低，經濟不發達地區尤為嚴重，另一方面，隨著鄉鎮政府職能的擴張，鄉鎮政府機構人員普遍超編，財政負擔嚴重，從而致使鄉鎮財政赤字嚴重、債臺高筑。據保守估計，我國各鄉鎮債務負擔高達2000多億元。如此糟糕的財政狀況注定了大多數鄉鎮只能停留在“吃飯財政”的水平，有的甚至難以支持一級政府的運轉，更談不上調動經濟資源參與具體的經濟活動。在這種情況下，鄉鎮政府只有通過巧立名目，亂收費、濫攤派、侵占農民利益以獲得經濟資源，這已經成為當前引起農民對鄉鎮政府的不滿、干群關系緊張的主要原因。

2、鄉鎮政府參與具體經濟活動還會產生諸多弊端

鄉鎮政府參與具體經濟活動的效用偏好往往與農民的利益偏好存在較大的不一致性，鄉鎮政府往往傾向于能在短期內為其帶來較大政績的工程(哪怕是表面上的)、能為鄉鎮利益集團甚至是鄉鎮領導個人帶來豐厚利益的項目等。在這種自利動機的支配下，鄉鎮政府在實施經濟職能的過程中很可能會違背廣大農民的意愿，造成許多不良后果。

(1)鄉鎮政府經濟職能的發揮對微觀主體(這里主要指鄉鎮企業、農業集體經濟組織和農產等)產生“擠出效應”。市場經濟要求微觀經濟主體充分發揮主觀能動性，自主經營、自我發展，而鄉鎮政府在實施其經濟職能的過程巾，往往會利用其行政權威對微觀主體的經營行為橫加干涉，甚至直接代民決策。有的地方的鄉鎮政府借農業結構調整之名，大搞萬畝某某工程，萬頭某某項目。有的地方借口促進當地經濟發展，鄉鎮經濟開發區遍地開花，各開發區為爭取招商引資項目互相低水平惡性競爭，競相壓低用地價格，競相出臺優惠政策，導致各地圈地盛行，大量土地拋荒，嚴重侵犯農民利益，同時也使國家整體利益受損。一些地方憑借政府的行政權力，強行調整農民的承包土地，造成土地承包權不穩定，使農戶喪失對土地投資收益的信心，投資熱情銳減。鄉鎮企業也因其產權邊界不清，政企不分，自主經營權受限，剩余索取權不明等原因而難以得到發展。

(2)鄉鎮政府經濟職能的擴張必然引起鄉鎮機構臃腫，機關工作人員膨脹，從而加重農民的經濟負擔。長期以來，我國農民承受著沉重的經濟負擔。計劃經濟時期，大量的農業生產剩余以工農業產品價格剪刀差的形式轉移到工業部門，支援我國的工業化建設。而現在，農民們又遭遇鄉鎮政府轉嫁財政入不敷出的巨大缺口而強加給自己的亂收費負擔，農民收入在較低水平徘徊，農業部門積累與投資嚴重萎縮，農村經濟長期得不到發展。據統計，我國目前有4.5萬個鄉鎮政府，需農民出錢養活的鄉鎮干部(含教師)達1316萬人之多，平均每68個農民就得養活一個鄉鎮干部。1980年至1998年，我國農村農民人均負擔性支出由0.24元增加到98元，以年均39%的速度增長，而同期農民人均純收入由191元增加到2162元，年平均增長速度為14%，負擔的增長速度超過收入增長速度25個百分點。

(3)鄉鎮政府涉足經濟領域，為政府官員提供腐敗的溫床。一方面，鄉鎮政府官員為迎合上級的要求大搞形式主義，各地形形色色的長官農業、口號農業、形象農業、政績農業、官賞農業等遍地開花，這些虛幻的成果成為一些官員們向上升的砝碼，而其產生的惡果最終還得由農民承擔。另一方面，鄉鎮政府參與具體的經濟活動，為一些官員提供了大量的“尋租”機會，為其實施權錢交易創造了條件。更嚴重的是，鄉鎮政府在參與具體的經濟活動中，已異化為一個獨立的經濟利益主體，這一獨立的經濟利益主體在上級政府賦予的行政權力的輔佐下，經常會針對農民采取一些超經濟強制措施以保護并擴大其既得經濟利益，使得干群關系緊張，政府形象受損。

總之，由于鄉鎮政府自身能力的限制和其所扮演的特殊角色，決定了它不適宜參與具體的經濟活動，剝離鄉鎮政府的經濟職能符合政府行政管理的一般原則，符合市場經濟的基本要求。

二、剝離鄉鎮政府的經濟職能的可行性分析

我國的經濟體制由計劃經濟向市場經濟轉型，原先在計劃經濟下賦予鄉鎮政府的催耕、催種、催交等落實中央經濟計劃的經濟職能已失去其存在的基礎。而且，我國已基本實現工業化，農業部門沒有必要，也沒有能力繼續為工業部門發展提供積累，原先鄉鎮政府動員農業資源支援工業化建設的職能也隨之消失。市場經濟要求各級政府轉變職能，淡化經濟職能，從具體的經濟事務中退出，充分發揮微觀經濟主體的主觀能動性，對宏觀經濟的調控職能要逐步向中央政府集中，作為最基層的鄉鎮一級政府更沒有必要保留其經濟職能。

隨著我國社會主義市場經濟體制的建立和完善，市場經濟知識的廣泛傳播，市場經濟意識已在我國廣大的農村地區扎根，造就了一批初具市場經濟意識的、能適應市場經濟要求的，能自主經營、自負盈虧、自我發展的微觀主體——農村經濟合作組織、農業龍頭企業和為農業提供服務的農業中介組織等。鄉鎮企業也逐步進行產權制度的改革，力圖擺脫鄉鎮政府的行政干預，實現政企分開，走上市場化之路。農戶的市場經濟意識也得到了加強。另外，自1987年我國開始試行農村基層民主化建設、村民自治工作以來，村民的民主、自治意識大大加強，同時也誕生了更能體現農村集體經濟利益的代表——村民委員會。所有這些微觀經濟主體都有能力根據自己的利益偏好，按照市場經濟的要求，自主決策，追求自身利益最大化。鄉鎮政府經濟職能的退出只會有利于這些微觀主體的健康發展。

目前，我國農村許多領域的改革已進一步展開。隨著農業特產稅的廢除，農業稅的削減(有的“三農”問題專家甚至呼吁徹底取消農業稅)，鄉鎮政府的征稅職能逐漸消失，隨著鄉村教育經費上交縣級財政統籌，鄉鎮財政為本鄉鎮籌集教育經費的職能也隨之消失，隨著我國國民經濟調控方式由微觀直接調控向宏觀間接調控轉變，調控經濟的職能向更高層次的政府集中，鄉鎮政府的經濟管理職能也已名存實亡。

總之，在社會主義市場經濟條件下，鄉鎮政府的職能不是自己擁有財產，而是保護公民的財產；不是擁有自己的利益，而是保障公民的利益；不是自己擁有企業、管理企業，而是為企業創造良好的市場環境，使企業在良好的環境下健康發展。鄉鎮政府退出經濟職能，將工作重點轉移到鄉村社會事務管理、社會公益事業及公共管理等工作上來才是正確的選擇。

三、剝離鄉鎮政府經濟職能需進行的相關配套改革

鄉鎮政府介入地方經濟活動由來已久，已成為地方政府官員乃至普通百姓的一種根深蒂固、順理成章的習慣思維，并在鄉鎮政府組織內部形成了相應的臃腫機構，我們只有進行一系列的相關配套改革，才能平穩地剝離鄉鎮政府的經濟職能。

首先，必須合理界定鄉鎮政府職能，并在此基礎上重構鄉鎮政府機構。筆者認為，現階段，我國仍應保留鄉鎮政府的社會事務管理的職能和提供公共品的職能，將鄉鎮政府管理具體經濟活動的職能剝離出來，把工作重點轉移到政策引導、社會管理、法規監督、環境保護等工作上來。在剝離的經濟職能中，宏觀經濟調控、地方經濟發展規劃等職能由上級政府機構實施，微觀生產經營活動放手讓微觀經濟主體自主經營。在此基礎上，按照“結構合理，職責清晰，辦事高效，運轉協調”的行政管理體制改革要求，取舍相應的職能部門。

為徹底剝離鄉鎮政府的經濟職能，一個至關重要的步驟是撤消鄉鎮一級財政，改由縣財政統籌。由于鄉鎮一級財政的存在，鄉鎮政府自然而然的就會產生參與經濟活動的沖動，干預微觀經濟主體的經濟行為。在上級下達的財政收入指標的沉重壓力下，哪怕是在中央明令禁止亂收費的情況下，鄉鎮政府也會虛擬出更多的稅源來完成計劃征收任務，變相地向農民亂收費。為了增加財政收入，緩解財政支出壓力，鄉鎮政府會容忍、掩護、鼓勵甚至參與本地企業從事制假販假、壟斷市場等行為，大摘地方保護主義，嚴重擾亂市場秩序。可以說，只要存在鄉鎮一級財政，就不可能真正剝離鄉鎮一級政府的經濟職能。同時，改革對鄉鎮干部的考核、選拔機制，調整考核指標體系，特別不能以一些經濟指標作為考核鄉鎮干部政績的主要指標和提拔依據。堅決取消各種不必要的達標升級活動，為基層減壓、松綁。

其次，要通過立法保護和政策扶持等途徑大力培育新型農業合作組織、農業龍頭企業、農業服務中介組織；改革現行農村土地征用制度，保護農戶的合法權益；對鄉鎮企業進行改制，明晰產權關系，使其與鄉鎮政府的關系由原來的行政隸屬關系轉為產權關系。要讓農村的各類微觀經濟主體真正實現自主經營、自負盈虧、自我完善、自我發展，按市場規則的要求獨立行使經濟職能，以有效地填補因鄉鎮政府退出具體經濟活動而留出的空白。同時，還應加快農村民主化建設進程，強化村民自治，允許農民、農業企業成立農民協會、行業協會等自律性社會組織，使他們發展成為民主參與、民主監督、自我管理、自我服務的組織載體，以提高農民的組織化程度和對話能力。

第三，剝離鄉鎮政府的經濟職能，必然帶來鄉鎮政府機構的調整和人員的分流問題，必須采取各種行之有效的辦法妥善解決這一問題，維護農村改革、發展、穩定的大局。在分流人員的安置問題上，可與鄉鎮企業改制相結合，愿意到鄉鎮企業就業的分流人員，可優先購買鄉鎮企業中的鄉鎮政府產權，并以部分產權作為安置補償；不愿意到鄉鎮企業就業的，可用出讓鄉鎮企業中的鄉鎮政府產權所得(不足部分以財政轉移支付等形式)，為分流人員提供經濟補償，并出臺優惠政策(如提供貼息貸款、提供信用擔保、減免稅等)，為分流人員自主創業提供政策支持。

參考文獻：

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