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[關鍵詞]農村稅費改革政治發展鄉村治理社會資本

農村稅費改革自2000年國務院在安徽以省為單位試點開始，2002年將試點擴大到20個省份，2003年在全國范圍推開，2005年全國大部分地區完全取消了農業稅，基本結束了中國的以農養工、以農養政的時代，開創了以工哺農的時代。它歷時5年多，引起了人們的廣泛關注，學界和政界也進行了大量的研究：許多研究將它被視為建國以來中國農村繼、家庭承包之后的第三次重大改革。不過，總體上看，迄今的研究主要集中在迫切需要解決的現實問題，如減輕農民負擔和緩解農村干群矛盾及其政策設計上，而很少從政治發展的高度來考察農村稅費改革的成效和前景。本文將根據稅費改革的實踐來研究稅費改革和政治發展的關系。

“政治發展是政治關系的變革和調整”。政治發展的過程就是政治權力和政治權利的變革和調整的過程。政治發展的動力是社會生產力和經濟關系的發展，因為它會促使在特定經濟關系和社會關系基礎上形成的利益關系之間的矛盾運動，導致政治權力和政治權利的變革和調整。現代政治發展過程一般采取“政治革命和政治改革”兩種形態，其中政治改革是統治階級中的政治領導集團根據社會矛盾狀況及其對政治權力的要求，有計劃有步驟地進行的旨在改進政治體系、調節政治關系以鞏固和完善其政治統治的政治過程[1]。政治發展表現在三個方面：一是政治文化的世俗化，這主要是指人們的政治態度、政治觀念的變化，即某種政治文化成為普遍化的、大眾化的政治文化；二是政治結構的分化，在分化當中，政治“角色發生變化，變得更加專門或自主化，出現了新型的專門角色，出現了或創造了新的專門化的結構和次體系”；三是政治決策能力和貫徹政策能力的提高，即政治體系擴大其政策作為的能力的提高[2]。

稅制是一項重要的資源配置制度，體現了不同主體之間的利益分配關系。農村稅費的征繳及其利益分配成為鄉村社會權力關系和權力結構的基礎。農村稅費改革本身并不是單純的“費改稅”或減輕農民經濟負擔問題，它的實質內容是國家、集體和農民利益關系的調整，是農村政治權力和政治權利的變革和調整，這種變革和調整的過程就是政治發展的過程。

一、農村稅費改革順應了農村政治關系的變化

稅費改革之前，農村基本的稅費關系可以用農民的話來概括，這就是“交完國家的、留足集體的、剩下的是自己的”。農民的收獲在國家、集體與農民之間分配，這種分配的基礎是農村現存的產權制度。一方面是國家基于產權的保護即社會公共管理而獲取“稅收”；另一方面是鄉村集體組織基于土地產權的擁有而獲取的“費收”，其實質是“地租”。農民在向國家交稅的同時也向村集體交“租”（費）。從征納方式上，農民向國家繳納的稅也常常是通過村集體代收的。村集體收齊農民上交的稅后，統一上交國家，村集體也因此成為涉稅單位。如果僅從農民上交的角度看，可以說農民交給國家的稅不過是交給集體的租的一部分，或者說是集體從所收的租中提出一部分上交國家，由此，國家、集體與農民的關系一方面表現為國家與農民、國家與集體的稅賦關系；另一方面也表現為農民與集體的租賦關系。顯然，從形式上看，國家、集體與農民的稅費關系是簡單而清晰的。這種稅費征納關系也構成現實中的鄉鎮與村委會及農民的關系。鄉鎮政府作為國家在農村基層的代表，負責征收國家的稅收，村委會作為集體的代表者而向農民收取集體的“提留”，并協助鄉鎮政府代收國家的稅賦。由此形成了鄉鎮與村委會的權力關系及鄉村的基本治理格局。從理論上說，鄉鎮政府作為國家在農村基層的代表，鄉鎮干部作為國家的人，不應該有自己的特殊利益，與國家利益發生沖突；村委會作為集體的代表者，村干部應該維護村集體和農民的利益，不應損害村民的利益。

但事實上，隨著改革開放以來中央的放權讓利，各級地方政府和各個部門的利益在制度上被承認了下來，地方和部門的利益意識增強了。鄉鎮政府和七站八所總是利用國家所給的權力撈取自己的利益。因此，現實生活中的稅費關系是非常混亂的，農民除上交國家的“稅”和村集體的“租”（村提留）之外，還承擔著縣市、鄉鎮及其各部門形形色色的費，以及各種各樣的集資攤派和罰款。國家、集體與農民簡單的租稅關系變得異常復雜。尤其在改革開放以后，我國正處于政治體制從集中的動員體制向民主的合作體制的轉型階段,即分權的壓力型體制階段，其特點是各級行政組織從上至下規定各種指標任務，并根據這些規定的指標任務來考核選拔干部，對下級組織的約束主要來自上級組織，而上級由于掌握不了足夠的信息，往往只關心下級任務和指標的完成結果，卻不管下級采取何種方法和途徑[3]。在自上而下的壓力下和自身利益的驅動下，鄉鎮政府及各站所很容易向“國家型經紀人”蛻變，并利用自己的優勢地位加強對村委會的控制——在村民自治前主要通過對村干部的任命和提拔，在村民自治后主要通過制定村干部的報酬標準，使村委會成為鄉鎮政府的一條腿；在市場經濟的沖擊下，村干部也容易喪失為榮譽而充當村莊保護人的動機，變為贏利型經紀人。又由于人數眾多、有較多的共同利益的農民作為大集團或“潛在集團”不會受到激勵為獲取集體物品（對農民來說，其集體物品就是制定有利于自己的租賦政策）而采取行動[4]，因此，作為國家利益代表的鄉鎮干部和作為村集體人的村干部往往結成一個具有特殊利益的小集團，共同損害農民利益。其具體表現就是，盡管中央三令五申減輕農民負擔，但各種形式各種名目的收費、攤派、罰款政策仍然不斷出臺，農民負擔日益沉重，以至于在1999年前后達到高潮：僅有據可查的經常性收費項目就有20多項，其中比較大的收費項目有農業稅、農業特產稅、屠宰稅、三提五統、共同生產費等[5]。據國家統計局統計，1997年農民的稅費負擔達到歷史最高點，人均為108元，占當年農民人均純收入的5.2%[6]。但從實地調查的情況來看，許多地方的農民負擔在1997年以后仍在上漲。如湖北沙洋1997年的農業稅、農業特產稅、屠宰稅、耕地占用稅分別為1504、605、324、24萬元，1999年分別達到了1650、917、464、46萬元，3年內4項合計上漲了25%。由于1997年以后，農民收入增長速度持續下降：1997、1998、1999、2000年增長分別為4.6、4.3、3.8、2.1%[7]，沉重的負擔引起了農民的強烈不滿，農民與鄉村干部的矛盾激化。根據集體行動的邏輯，較小的集團常常能戰勝大集團，農民這個大集團在同鄉村干部這個小集團的博弈中，往往失敗，少數農民便以自殺或暴力抗爭，其結果是涉農惡性事件時有發生，大大的降低了鄉村組織的合法性；大多數農民只能以拖欠或棄田來逃避稅費，其結果是鄉村兩級的收入減少，鄉村債務增大，到2001年底，全國鄉村債務已高達6000億元左右。凈債務3259億元，其中鄉級債務1776億元，每個鄉鎮負債400萬元；村級債務1483億元，平均每個村負債20萬元[8]。

由于農村基層政權特別是鄉村兩級組織無法獲得農民在道義或政治上的全力支持，也難以獲得財政或經濟上的足夠支持，便開始出現動搖或衰弱的跡象，就像湖北荊門農民所描述的：村級名存實亡，鄉鎮搖搖晃晃，縣市好景不長；或者如當地的干部所說：村也村（撐）不住，鎮也鎮不住、縣也陷（縣）下去了、市也就是那么回事（市）了。其表現是鄉村治理出現混亂——農民所需要的公共產品嚴重供應不足：農村義務教育投入嚴重不足、拖欠教師工資的現象非常普遍、農村初中輟學率反彈、農村學生上大學的比例遠低于城市；農村公共衛生體制解體，血吸蟲等曾經被控制的傳染病又在農村流行，許多農民因病返貧或致死；鄉村公路和農業灌溉設施長年得不到維修等等。鄉村治理的失序又反過來影響了農民收入的提高，農村的巨大消費市場無法啟動，造成內需不足，制約了中國工業化的進程乃至中華民族的復興；并且使本已存在的城鄉收入差別逐年加大，影響社會穩定。國家統計局副局長邱曉華認為，2001年城鄉之間真實的差距大約在6：1之間。這不僅遠遠超出世界多數國家的城鄉收入之比1.5:1，而且創造了新中國成立后的最高紀錄[9]。

這說明，隨著農村社會生產力和經濟關系的發展，建立在家庭承包責任制之上的稅費關系已不能協調國家、集體、農民三者的利益關系，國家進行農村稅費改革是順應了農村政治關系的變化。

二、農村稅費改革初步規范了農村的分配關系，為農村政治發展創造了條件

農村稅費改革最大的成效是規范了稅征行為，堵住了鄉村兩級面向農民的亂收費的口子，切實減輕了農民負擔，為農村政治發展創造了寬松的經濟條件。政治發展必須有經濟作基礎。我國能夠較平穩地完成由計劃經濟向市場經濟的轉型而沒有發生蘇東地區那樣的動蕩，是因為我國的改革是從農村開始的，農村家庭承包責任制和農產品收購價格的大幅度上漲，使占全國人口80%的農民得到了實惠，基本上解決了長期困擾中國人民的溫飽問題。

農村稅費改革從減輕農民負擔開始，其最終目的是完全取消了農業稅并補貼農業，從根本上結束農民負擔的時代。安徽省2000年試點，全省農民總的稅費負擔37.61億元，比改革前同口徑稅費負擔49.25億元減少11.64億元，減負達23.6％。加上取消屠宰稅和農村教育集資，全省農民總稅費負擔減少16.9億元，減幅達31%[10]。2002年已實行改革的20個省市區農民的稅費負擔人均為86.6元，比去年同期減少16.6元，減少16.1%。2004年，全國取消了農業特產稅，湖南、湖北等省將農業稅的稅率由7%降到4%，并對產糧區農民進行補貼——到位的補貼畝平在40元左右。2005年，全國已有22個省市區完全取消了農業稅，中央也加大了糧價、良種和農機補貼的力度。農民負擔大幅度的降低和與此同時的補貼政策，將有助于全國大多數農民特別是糧食主產區的農民全面實現小康水平，縮小正在擴大的城鄉差別，促進中國政治文明的發展。

第二，農村稅費改革減輕了農業稅征收難度和農村基層干部的工作量，緩解了干群矛盾，改善了黨群關系，為農村政治發展提供了一個穩定的社會環境。亨廷頓認為，政治穩定是發展中國家政治發展的提前[11]。稅改前，農民負擔不僅沉重，而且名目繁多——鄉鎮的各個部門都可以找農民收取費用，所有的稅費都由鄉鎮經村組攤到農戶，鄉村干部在收費時往往難以合理地說清收費的項目和依據，因此，收取稅費要花費鄉村干部大量的時間和精力，并容易導致干群矛盾。農民負擔減輕特別是取消后，鄉村干部就有了更多的時間和精力來謀求鄉村的發展。正如徐勇所說，“農村稅費改革在減輕農民負擔的同時，也將為村民委員會減輕沉重的行政壓力。地方政府不能再以政府指令的方式要求村民委員會必須完成收取稅費的任務，村民委員會可以從沉重的行政事務中解脫出來，將主要精力和時間用于本村的公共事務，使其更好地發揮維護保障農民合法權益的職能。[12]”鄉村干部將主要精力由向農民“要錢、要糧、要命”轉向為農民服務就會緩解干群矛盾，保持農村穩定。

第三，鄉鎮和村組規模的擴大、鄉村干部數量的減少、政府職能的轉變，為改善鄉村治理創造了良好的外部環境。農村稅費改革后，為了適應鄉村財力減少的客觀情況，各地都進行了旨在壓縮開支的配套改革。這些改革在一定程度上改善了鄉村治理的環境。如管理區的撤銷，減少了鄉村的管理層次；七站八所的合理撤并，防止了政出多門對村民自治的干擾；鄉鎮和村組規模的擴大，增加了農民選舉鄉村干部的范圍；鄉村干部的精簡，減少了干部間的相互推諉；涉及農民負擔的各種達標升級活動的取消，有利于鄉村兩級集中自己的財力物力為農民提供所需要的公共物品。

第四，中央、省、市對農村轉移支付力度的加大，初步改變了財權與事權不統一的財政體制。

2000年，中央財政向安徽提供了11億元的專項轉移支付。2001年這個數字又增加到17億元，比安徽最初上報的7億元整整多出10億。2002年中央財政預算對農村稅費改革試點新增專項轉移支付資金165億元，再加上2001年對安徽全省以及其他省份給予的專項轉移支付，共245.1億元。這個數字已超過所有試點地區改革前農業稅總額[13]。各省也在試點中更多地保護了鄉鎮的利益，如果不考慮鄉鎮干部精簡時所支付的一次性成本和歷欠的債務，鄉鎮政府在按要求精簡機構和人員后是有足夠的財力來確保正常運轉的。如湖北省沙洋縣改革前（2001）由農民提供形成的鄉鎮財力為6830.13萬元，其中農業稅2463.1萬元，農業特產稅878.59萬元，屠宰稅533.44萬元，教育集資271萬元，五項統籌2684萬元；改革后（2002）由農民提供及國家轉移支付形成的鄉鎮財力為8879.57萬元，其中農業稅6415.64萬元，農業特產稅78.33萬元，轉移支付2385.6萬元；改革后比改革前增加2049.44萬元，增幅36%。與此同時，中央還決定，將農村義務教育投入由以鄉鎮為主改為以縣級為主，并加大對農村醫療衛生和鄉村道路的財政投入。這在一定程度上緩解了農村基層政權所面臨的自上而下的壓力，有利于鄉鎮政權進行民主化的改革。

三、農村稅費改革將農村發展中的深層次矛盾逼到層面上來了，提出了未來政治發展應解決的問題

首先，農村稅費改革提前引爆了鄉村債務危機，使三農問題受到了前所未有的關注。

如前所述，早在農村稅費改革前，鄉村兩級就存在嚴重的債務危機，但由于當時的稅收政策不規范，鄉村可以通過多收費向農民轉嫁危機，也可通過高息借貸對外掩蓋危機，還可通過寅吃卯糧來向后轉移危機，沒有爆發。農村稅費改革使得以上種種方法難以施行，鄉村只能依靠自己的合法收入來還債。但大多數債務嚴重的鄉村集體經濟都不發達，可支配的收入主要是農民所繳農業稅收和中央所撥轉移支付。即使中央加大轉移支付的力度，使這兩項之和每年達到800億元，并且全部用來還債，也需要4年多。鄉村債務，特別是村級債務，大多是村集體欠農戶的。如，湖北鐘祥市506個村，截止2002年底，村級債務總額41139萬元，其中村集體欠農民債務達23522萬元，占負債總額的57％[14]。農戶在村集體無能力還債時往往以債抵稅，成為稅改后農業稅征收困難的主要原因。而且，稅改后還出現了一些逼債的暴力事件，成為農村政治不穩定的誘因[15]。取消農業稅后，鄉村債務危機更加嚴重。鄉村債務危機的爆發，引起了政界和學界的充分重視，有利于三農研究的深入，并導致農村進一步的改革。

其次，村級組織運轉困難和提供公共品的能力進一步削弱，

將探索新的農村管理體制提到了議事日程。農村稅費改革中減收最嚴重的是村級。村委會可用資金明顯減少，多數村運轉困難，更不用說為村民提供公共產品了。改革前，村集體的收入有村三提和共同生產費，村三提是按農民上年人均純收入的2—3%征收的，村三提中的公積金名義上只能用于村內集體生產公益事業，但實際上經常被用于彌補管理費的不足；共同生產費按要求應該以小組為單位據實征收，不得挪作他用，但實際上大多數村所收的共同生產費都超過了當年的實際共同生產費用，多收的部分有的也被村用來墊付上繳款或還債。農村稅費改革后，取消了固定收取公積金和共同生產費的做法，村內集體生產公益事業按一事一議的方式籌資，農業生產費用“誰受益誰負擔”，徹底堵住了變相向農民攤派村級債務的口子。村三提中的公益金和管理費來源于兩附加和轉移支付，其中兩附加不到稅改前村三提的一半，轉移支付更少。如沙洋縣2001年的村三提有3108萬元，2002年的兩附加只有1328萬元，轉移支付只有432萬元。而且由于鄉鎮在返還附加和村級轉移支付時往往先扣除各村應上繳的農業正稅的虧空；債務、天災、征稅手段落后等原因也常常導致農業正稅虧空較大，村級應得的附加和轉移支付很難足額到位。因此，村干部的工資常常不能兌現，從而對鄉村治理產生了負面影響。用“一事一議”提供諸如水利、道路等村級公共物品更難操作[16]。許多地方干脆取消了“一事一議”，致使水利和道路無法維修。筆者在湖北湖南等地調查時，已發現相當多的稻作區在改革后因灌溉問題而出現大幅度減產，因減產而造成的損失遠遠大于少繳的稅費。

第三，人員分流難，迫使人們反思當前的財政體制和干部制度。完全取消農業稅，就逼迫主要靠農民負擔和以收稅為主要職責的縣鄉村三級干部分流。任何改革都必須支付成本，人員分流也需要大量的安置費。消息靈通人士透露，國務院1998年機構改革，削減16000名公務員，財政動用了50多個億資金，平均每人補貼31.25萬元；目前全國縣鄉村三級管理組織正式或非正式聘用的人員近6000萬人[17]。即使按有關規定精簡30%，也要分流1800萬人，每人按2萬元安置費計算，也要3600億的資金。如前所述，在全國農村無力支付的巨額債務和改革后縣鄉村可用財力普遍短缺的情況下，縣鄉村是無法支付這筆資金的。

四、因勢利導推進農村綜合配套改革，促進中國政治發展公務員之家版權所有

首先，應探索適合我國國情的農村管理體制。目前我國的農村行政體制存在的主要問題有三：一是過于整齊劃一，沒有考慮各地農村的非均衡發展的特點—不論經濟發展的程度如何、村莊的性質如何，都設相同的機構；二是管理層次過多，僅地方政府就有省、市、縣、鄉四級，鄉鎮下面的村也相當于一級政府；三是縣鄉干部任用方面實際上存在著自上而下的任命制。因此，在縣鄉村體制改革時，一要因地制宜，應充分考慮各地的經濟發展水平和村莊的社會構成。如工業基礎薄弱、鄉鎮財政收入以農業稅為主、宗族宗教等傳統組織資源喪失而又沒有建立現代合作制度的廣大農村實行“強縣、弱鄉、實村”[18]，宗族宗教等組織發達、容易通過自發的合作提供公共產品的農村可以弱化村級組織和加強鄉鎮政權；二是減少政府層級，目前可將縣由市管改為省直管；三是在各級人大代表、黨代表和黨政一把手的選舉中引入競爭機制。

其次，改革政府扶助農民的方法。農村稅費改革以來，政府支農主要局限于增加農民收入方面：一是降低直至取消農業稅收。國務院的5年內全部取消農業稅的計劃可在3年內提前完成。二是對產糧農民進行直補。糧食直補相對于1998年以來實行的糧食保護價政策是個重大進步。1998年國家財政補貼的資金大多被糧食部門消耗，農民沒有得到多少實惠[19]。這兩項政策雖然確實增加了農民的收入，使農民得到了不少實惠，但是農民人數眾多、人均耕地面積不足2畝的國情決定僅僅在減負和直補上作文章，并不能從根本上改變中國大多數農民溫飽有余小康不足的局面。因此，政府不應將過多的精力局限于通過減負和直補來增加農民收入，還應在增收之外想辦法。農民目前面臨的主要困難有：一是生產成本高。以湖北荊門為例，一般種稻麥或稻油兩季，畝平生產成本在400元左右，最高達600元。包括排灌的水電費50元，最高的過150元；肥200元，最高達250元；農藥50元，最高達100元；種子70元；脫粒和運輸30元。二是抗災能力弱。近幾年來，因農村水利大多維修不力、農業科技人員服務不到位，農民的抵抗水、旱、蟲災能力有所降低，收入不穩定。三是治病難和讀書難。相當部分農民無錢治病和供子女讀高中上大學。不少農戶因病或因子女上大學而返貧。四是文化娛樂活動貧乏，老人特別孤獨、寂寞。因此，政府應運用財政資金來加強水利等農業基礎設施建設、農業科技開發、建立醫療衛生等農村社會保障體系和開展豐富多彩的滿足農民興趣的文娛活動。

第三，培育農村中的社會資本，解決農村公共品供應不足的問題。農村公共品特別是農業灌溉、鄉村道路、衛生防疫等都介于嚴格的公益物品（publicgoods）與私益物品（personalgoods）之間，奧斯特羅姆稱之為公共池塘資源（commonpoolresources）。她認為，要解決農村公共品供應不足和無效的問題，不能單純依靠政府集中控制或個人獨立行動，只能依靠農民建立的自主組織和自主治理制度的設計和運作[20]。而自主組織有效運作的關鍵在于社會資本、物質資本和人力資本的有效結合。目前農村公共品的供應不足或無效，主要不在于物質資本和人力資本的不足，而在于社會資本的缺乏。帕特南在考察意大利1970年以來20多年的地區政府的治理績效的差異后，指出，由信任、互惠規范和參與網絡構成的社會資本是影響地區政府治理績效的重大因素。并且，政府在培育社會資本方面也能發揮作用。因為“改變正規制度能夠改變政治實踐”[21]，“明智的政策能夠鼓勵社會資本的形成，而且社會資本也會提高政府行為的效力[22]”。因此，政府在向農村進行財政投入輸入物質資本的同時，還應該制定明智的政策，培育農村的社會資本。當前可從兩方面入手：一是鼓勵農民建立一些自娛自助的自主組織，如老人協會、婦女協會、用水協會；二是賦予現存的正式組織如村委會和民間組織如宗族、宗教、香會的自我管理的權力，并允許它們在不違背國家正式法律制度的情況下制定一些分級制裁的規則，對違反它們內部管理規則的人進行懲罰，確保“占用者設計自己制度的權利不受外部政府威權的挑戰[23]”。