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【關鍵詞】農村政策回顧評論

一、2004年農村政策思想的變化及其背景

2004年政府的農村工作有許多可圈可點之處。《中共中央、國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見》（2004年中共中央1號文件）反映出新一屆領導集體堅持“以人為本”，關注社會弱勢群體，塑造社會公正的新的施政理念。1號文件對前一時期的農村工作做了總結，更集中地體現了新領導集體發展農村經濟、增加農民收入的戰略思想和基本政策安排，其意義十分深遠。2004年出臺的大量有關農村工作的法律、法規和政策，反映了新的施政理念，一個新的政策平臺儼然形成。

1號文件進一步明確了農業和農村改革的市場化方向，并為政府實現對市場的宏觀調控、強化對農業的財政和金融支持確立了基本政策框架。1號文件強調了在農業生產要素流動和農產品市場流通中市場調節的基礎性作用，將有利于提高各種資源在農村經濟中的配置效率，增加農村經濟的活力。同時，1號文件提出的一系列政策措施加大了國家財政對農業的支持力度，有利于克服單純市場調節出現的“市場失靈”弊端，增強作為弱勢群體的農民和農民組織在市場競爭中的地位，對我國經濟的整體協調發展產生將積極意義。

1號文件抓住了我國農業和農村發展中的主要矛盾，并揭示了矛盾背后的深層次問題。全國農民收入連續多年增長緩慢，城鄉收入差距持續擴大是困擾我國經濟和社會發展的難題。這個難題是我國農業和農村內外環境發生深刻變化的現實反映，也是城鄉二元結構之下各種深層次問題的集中反映。增加農民收入，從根本上說要實現中國社會經濟的兩個轉變，一個是經濟結構轉變，農業占國民經濟的比重要縮小，效率要提高；另一個是大部分農村勞動力要轉移到城市經濟部門，更大規模地實現城市化，創造出工商業反哺農業的條件。這兩個轉變不順利，農民增收的問題就難解決。農民增收背后就是這兩個轉變的條件問題。1號文件正體現了新一屆領導集體促進這兩個轉變的全面的政策安排。中央政府決定在短時期內停止向農民征收糧食或糧食的貨幣等價物，破天荒地給幾千年來政府財政依賴農民的歷史劃上了一個句號，這給新的體現“以工促農，以城帶鄉”戰略思想的許多政策的出臺吹響了前奏曲。

2004年農村改革的另一個重要特點是地方政府積極響應中央的號召，在深化農村改革中努力創新，富于進取精神。不少省市提前做了減免農業稅的工作，使中央的政策目標有望早日實現。北京市不僅宣布取消了專門針對農民的一切稅費征收，還出臺了保障農民工在城市務工平等權利的地方法規。廣東等一些發達省份借助自己的經濟優勢，積極籌措資金，加大對農業的支持力度，新的政府反哺農業的政策初露端倪，在落實中央“以工促農、以城帶鄉”方針方面走到了前列。湖南、江西和云南等省積極探索鄉村治理的新路子，為建立鄉村和諧社會做了積極探索。

從2004年下半年開始，中央陸續出臺了一系列宏觀調控措施，特別是把住土地供給和信貸資金兩個關鍵的閘門，一方面對部分過熱的行業“釜底抽薪”，另一方面遏制了耕地的流失，加強了提高農業綜合生產能力的重要基礎，同時也為農業發展提供了更加寬松的金融環境。

2004年中國農村政策的變化有深刻的背景。

首先是中國的政治方針發生了變化，中央政府確立了“建立和諧社會”的總的治國理念。這與2003年中國政治的關鍵詞“以人為本”形成高度銜接。當高度復雜的、形式化的政治片語最終凝結成“和諧社會”這樣一個詞語之后，一切方顯得豁然開朗。對和諧社會的解讀，各個社會集團自然有所不同，但這個詞一旦成了政府的政治用語，其力量要大了許多。中央政府政治理念的變化反映在農村工作上便是一系列政策的變化，這些變化集中到一點，是政府開始緩和乃至行將結束對農民的經濟控制。

其次是中國經過20多年的改革開放，國家政治經濟社會正處在結構轉變的關鍵時期，并深刻影響著農村發展的前景。任何國家處于這樣一個時期，農民都或多或少處于弱勢地位。能否在這樣一個時期給予農民強有力的支持，不僅決定執政黨建立社會公正的執政理念能否落實，更關乎全社會的穩定發展和持續繁榮。把農民的利益放在重要地位，把農村發展放在經濟發展的首位，把農業的基礎地位穩固下來，是中國當前最大的政治。從這個意義上說，中央1號文件的和實施確立了中國長遠發展的政治基石。

最后，從近幾年農村和農業經濟的發展以及農民收入變化的狀況看，形勢的確不容樂觀，迫切要求中央農村政策發生改變。一段時期，我們在農村改革的市場化方向上出現過搖擺，對農民收入增長和農村發展帶來了不利影響。1997~2003年7年中，農民人均收入年增長為4%，低于城鎮居民收入增長7~8%的水平，致使城鄉收入差距在不斷擴大。1990年代中期前后，中國經過了5年糧食豐收的可喜局面，但1998年以后糧食產量持續減少，開始產生對糧食市場的壓力。從各方面情況看，要滿足國內糧食市場的基本平衡，國家必須付出更多的努力。從城鄉經濟關系看，土地、勞動和資本等資源在城鄉之間的流動仍然顯示出“二元結構”矛盾在加深的嚴峻現實。農村耕地流失嚴重，失地農民增加，征用土地的補償標準不合理，并引起了極大的社會矛盾。農民在城市兼業的環境沒有明顯改善，農村勞動力向城市轉移的速度放慢。農村金融在農村合作基金會清理之后并沒有獲得很好發展，農業生產和農村經濟很難得到信貸支持，農村資金向城市流動的趨勢沒有轉變。

上面這些因素突顯了中央政府深化農村改革的迫切愿望。令人高興的是，近幾年國家經濟形勢總體上有好轉，特別是國家財政收入連年大幅度增加，給中央財政調整支出結構，真正貫徹“多予、少取、放活”的農村工作的基本方針提供了重要條件。

二、2004年農村主要政策

2004年中央政府的各項關鍵改革政策緊鑼密鼓推出，讓人頗有目不暇接之感。這些政策可以分為下述幾個方面：一是調整國家和農民的關系，擴大對農民基本權利保護的力度；二是調整農民和社會各方面的關系，提升農民的社會地位；三是調整農村社會的內部關系，減緩農村社會緊張。現將這幾方面的政策變化分述如下。

1、調整國家和農民的關系，改革糧食流通政策，擴大對農民基本權利保護的力度

（1）減免農業稅，擴大政府對農業經濟和農村社會的支持力度

2004年，中央在前幾年農村稅費改革的基礎上，進一步深化改革，減輕農民的稅費負擔，為最終實現城鄉稅制的統一創造條件。中央決定，2004年農業稅稅率總體上降低1個百分點，同時取消除煙葉外的農業特產稅，并在5年內全部取消農業稅。從2004年此項政策的實際執行看，減免農業稅的步伐已經大大加快，有望在2005年之內在全國范圍內徹底取消農業稅。截止2005年1月底，除山東、云南、河北、新疆、甘肅幾個省區之外，其他25個省市區都已經宣布取消了農業稅。中央政府決定，對地方政府減免農業稅之后發生的地方財政收入減少按不同情況給予補助。2004年通過減免農業稅、農業特產稅等給農民減輕負擔達294億元。

2004年，國家從糧食風險基金中拿出100多億元，直接補貼給種糧農民，補助總額達到120億元。同時，國家對部分地區的農民購買農業機械和良種也給予補助。為了抑制化肥價格上升對農民利益的影響，國家還補貼化肥企業12億元以上。這些補貼累計達到140億元以上。

2004年中央財政支農各方面資金達到1500億元以上，比2003年增加300億元，增幅為近年之最。農業部掌管的資金集中投入到種養業良種體系建設、農業科技創新與應用體系建設、動植物保護體系建設、農產品質量安全體系建設、農業信息和農產品市場體系建設、農業資源與生態保護體系建設以及農業社會化與服務管理體系建設等七大方面，已經顯示出非常積極的效果。國債資金安排用于農村節水灌溉、人畜飲水、鄉村道路、農村沼氣、農村水電和草場圍欄等的“六小工程”受到農民的極大歡迎。

（2）全面放開糧食購銷市場，加強市場對農村經濟的調節力度

2004年中央1號文件對深化糧食流通體制改革做了原則性的規定。2004年國務院頒布的《糧食流通管理條例》是糧食流通體制改革的一個標志性文件。這項法規明確廢止了1998年國務院的《糧食收購條例》和《糧食購銷違法行為處罰辦法》，系統地提出了建立市場化的糧食流通體制的新主張。這項法規明確指出：國家鼓勵多種所有制市場主體從事糧食經營活動，促進公平競爭。依法從事的糧食經營活動受國家法律保護。嚴禁以非法手段阻礙糧食自由流通。國有糧食購銷企業應當轉變經營機制，提高市場競爭能力，在糧食流通中發揮主渠道作用，帶頭執行國家糧食政策。法規特別提出，今后糧食價格主要由市場供求形成。法規還明確規范了國家在糧食流通中所發揮的作用，并對國有糧食企業的職能提出了要求。

從2004年開始，國家對糧食企業庫存的利息補貼將逐步減少，轉向對種糧農民的直接補貼。這項改革增大了國有糧食企業的經營壓力，迫使其積極參與市場競爭，提高效益。

（3）實行征地制度改革，保護失地農民的利益

2004年，中國政府的農村土地政策的基本框架沒有大的變化，但在局部上作出了較多調整。土地政策的顯著特點是強調中國政府要執行世界上“最嚴格”的耕地保護政策，控制亂占和濫用土地，保障失地農民的利益。

2004年中央政府出臺的與土地有關的最重要的政策，體現在10月21日頒發的《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發［2004］28號文件）中。這個決定之前，國務院先后了兩個通知，意在穩定和恢復農業播種面積。這兩個通知分別是3月20日的《國務院關于堅決制止占用基本農田進行植樹等行為的緊急通知》和4月30日的《國務院關于盡快恢復撂荒耕地生產的通知》。28號文件責成有關部門根據文件精神制定具體的落實意見。按照這一要求，國土資源部很快出臺了兩項決定，分別是11月9日發出的《關于加強農村宅基地管理的意見》和隨后的《關于完善征地補償安置制度的指導意見》。

2004年的一系列文件加大了對違反土地法律行為和行政瀆職的處罰力度，體現了實行“世界上最嚴格的土地管理政策”的精神。28號文件指出：要加大土地管理執法力度，嚴肅查處非法批地、占地等違法案件。建立國土資源與監察等部門聯合辦案和案件移送制度，既查處土地違法行為，又查處違法責任人。典型案件，要公開處理。對非法批準占用土地、征收土地和非法低價出讓國有土地使用權的國家機關工作人員，依照《監察部國土資源部關于違反土地管理規定行為行政處分暫行辦法》給予行政處分；構成犯罪的，依照《中華人民共和國刑法》、《中華人民共和國土地管理法》、《最高人民法院關于審理破壞土地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》和最高人民檢察院關于瀆職犯罪案件立案標準的規定，追究刑事責任。對非法批準征收、使用土地，給當事人造成損失的，還必須依法承擔賠償責任。協議出讓土地除必須嚴格執行規定程序外，出讓價格不得低于最低價標準。違反規定出讓土地造成國有土地資產流失的，要依法追究責任；情節嚴重的，依照《中華人民共和國刑法》的規定，以非法低價出讓國有土地使用權罪追究刑事責任。

2004年曾實行耕地占用審批凍結，28號文件出臺之后，耕地占用審批解凍，但審批程序的規定更為具體、嚴格。28號文件重申了“占補平衡”的規定和占用基本農田必須由國務院審批的規定。此外，28號文件還要求各地嚴格村鎮建設規劃，在農村住房建設中節約土地。禁止擅自通過“村改居”等方式將農民集體所有土地轉為國有土地。禁止農村集體經濟組織非法出讓、出租集體土地用于非農業建設。改革和完善宅基地審批制度，加強農村宅基地管理，禁止城鎮居民在農村購置宅基地。以往的法規已經有這些方面的內容，28號文件予以重申，顯然是針對日益嚴峻的土地濫用形勢做出的。

28號文件強調，在國家征用土地和農地轉移用途中，把農民利益放在重要地位。針對征地過程中對農戶的補償費用過低的問題，28號文件指出：縣級以上地方人民政府要采取切實措施，使被征地農民生活水平不因征地而降低。要保證依法足額和及時支付土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費。依照現行法律規定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使被征地農民保持原有生活水平的，不足以支付因征地而導致無地農民社會保障費用的，省、自治區、直轄市人民政府應當批準增加安置補助費。土地補償費和安置補助費的總和達到法定上限（原有法律規定，各項補償費用累計最高不超過土地征收前3年平均年產值的30倍），尚不足以使被征地農民保持原有生活水平的，當地人民政府可以用國有土地有償使用收入予以補貼。針對失地農民就業難和社會保障難的問題，28號文件要求縣級以上地方人民政府應當制定具體辦法，使被征地農民的長遠生計有保障。對有穩定收益的項目，農民可以經依法批準的建設用地土地使用權入股。在城市規劃區內，當地人民政府應當將因征地而導致無地的農民，納入城鎮就業體系，并建立社會保障制度；在城市規劃區外，征收農民集體所有土地時，當地人民政府要在本行政區域內為被征地農民留有必要的耕作土地或安排相應的工作崗位；對不具備基本生產生活條件的無地農民，應當異地移民安置。勞動和社會保障部門要會同有關部門盡快提出建立被征地農民的就業培訓和社會保障制度的指導性意見。針對土地征用過程中發生糾紛難處理的問題，28號文件提出了具體的土地征用程序，并要加快建立和完善征地補償安置爭議的協調和裁決機制，維護被征地農民和用地者的合法權益。28號文件還對土地補償費的分配提出了具體意見，有利于更多地保護農民的利益。

目前有關部門正在起草指導征地改革的政策性文件，同時全國人大常委會也開始啟動修改《土地管理法》的工作。

2、調整農民和社會各方面的關系，提升農民的社會地位

（1）改善農民工勞動條件，逐步創造城鄉統一的勞動力市場

近年進城農民兼業者在城市所受到的不公正待遇引起中央的高度重視。2003年國務院辦公廳曾連續下發文件，對城市政府向農民兼業者的收費、兼業者的生產條件和生活待遇、兼業者的工資待遇和技術培訓、兼業者子女在城市的教育等等方面作出了規范。2004年11月10日，國務院總理主持召開國務院常務會議，研究改善農民進城就業環境問題。2004年12月27日，國務院辦公廳下發《關于進一步做好改善農民進城就業環境工作的通知》，《通知》要求，要進一步解決建設等領域拖欠農民工工資問題，加快清理和取消針對農民進城就業的歧視性規定、不合理限制和亂收費，加大勞動保障監察執法力度，改善就業服務，加強農民工職業技能培訓，整頓勞動力市場秩序，大力推進農民工工傷保險工作。

2004年11月國務院了《勞動保障監察條例》，具體規定了對侵犯勞動者合法權益行為的處罰。《條例》對用人單位違反女職工和未成年工特殊保護規定，不依法簽訂勞動合同，違法延長勞動者工作時間，拖欠和克扣勞動者工資，瞞報工資總額或者職工人數欠繳社會保險費，以及不履行配合勞動保障監察義務的情形，職業中介機構、職業技能鑒定機構和職業技能培訓機構違反規定的情形，都規定了相應的法律責任。2004年年后半年，國家教育部等部門了《關于進一步做好進城務工就業農民子女義務教育工作的意見》，要求各地方政府積極接納農民兼業者子女在城市學校入學，并實行與城市學生一樣的收費標準。幾千萬個少年兒童可能從這項政策中得到實惠。

2004年11月，建設部還了《建設領域農民工工資支付管理暫行辦法》，辦法規定，農民工工資嚴禁發放給包工頭或其他不具備用工主體資格的組織和個人，企業可直接或委托銀行發放。企業違反國家工資支付規定的或克扣農民工工資的將記入信用檔案，建設行政主管部門可依法對其市場準入、招標資格和新開工項目施工許可等進行限制，并予以處罰。另外，國家目前正在審定的建筑法修訂征求意見稿中建議，建筑企業惡意拖欠農民工工資，嚴重者最高可處罰金30萬元。

截至2004年11月26日，全國共清理拖欠農民工工資318億元，其中2003年當年拖欠的農民工工資已清理162億元，完成了預期目標。全國2003年年底以前拖欠農民工工資總額171億元，已累計償付156億元，償付比例為92%。

（2）推動政府扶貧工作，促進社會平等

2004年中央1號文件提出了進一步完善扶貧開發機制的新的指導思想。國家在2004年增加了扶貧資金投入。為提高扶貧資金的使用效益，中央要求進一步采取更有針對性的扶貧措施，切實做到扶貧到村到戶。對喪失勞動能力的特困人口，要實行社會救濟，適當提高救濟標準。對缺乏基本生存條件地區的貧困人口，要積極穩妥地進行生態移民和易地扶貧。對低收入貧困人口，要著力幫助改善生產生活條件，發展特色產業，開辟增收渠道，減少和防止返貧。

在2004年召開的世界扶貧大會上，國務院總理宣布，中國將用10年時間盡快解決少數貧困人口的溫飽問題。這意味著現有2900萬農村貧困人口將在2014年實現脫貧。國務院扶貧辦主任劉堅闡述了中國在今后一個時期將要實行的四大扶貧措施：一是建立“以人為本”的扶貧機制。為此，中國將籌建一個貧困人口動態監測網絡。二是在農村扶貧中“整村推進”，著重提高貧困人口的綜合素質，增加經濟收入。三是進一步增大扶貧投入，鼓勵更多的金融組織在貧困地區開展信貸服務。四是發展和擴大與國際組織在扶貧開發領域的交流與合作。

國務院有關負責人還表示，今后要將產業化扶貧作為扶貧開發的主要途徑之一，到貧困地區建立原材料生產基地，為貧困農戶提供產前、產中、產后系列化服務，形成貿工農一體化、產供銷一條龍的產業化經營。從2005年開始，國務院扶貧辦將在全國認定一批扶貧龍頭企業，給予重點支持。

中央政府加大了對貧困地區教育的投入。2004年，中央財政投入農村義務教育各類專項資金達100億元，比上年增加72%，其中大部分用于支援中西部地區農業的發展。目前，西部地區教師工資的80%是由財政轉移支付解決的。中央還在中西部地區開展免除農村貧困家庭子女的學雜費、課本費工作，并對學校寄宿學生給予生活補助。2004年啟動農村寄宿制學校建設，中央財政為此要陸續投入100億元。以后在955個縣（西部和貧困地區）建設7730所寄宿制學校，解決203萬名學生的寄宿問題。

（3）農村金融改革

2004年中央1號文件對農村金融改革提出了指導性意見，但當年金融改革的主要工作是信用社改革。農村信用社改革試點成為農村金融體制改革的“重頭戲”。

中央提出，要加大農村信用社改革的力度，緩解農村資金外流。中央決定，要總結農村信用社改革試點經驗，創造條件，在全國逐步推開。在8個信用社改革試點省的基礎上，2004年《國務院辦公廳關于進一步深化農村信用社改革試點意見》又增加了21個省市作為農村信用社改革的試點地區。除了過去規定的對試點地區的農村信用社實際資不抵債數額的50%，由央行專項票據安排長期借款之外，2004年國家還提出了新的政策，對1994~1997年期間虧損的農村信用社保值貼補息給予補貼。從2004年1月1日起至2006年底，對參與試點的中西部農村信用社一律暫免征收企業所得稅；其他試點地區的農村信用社，一律減半征收企業所得稅。試點地區農村信用社的營業稅按3%的稅率征收。上述政策對試點地區的信用社發展顯然是有利的，對地方經濟也是有好處的。試點省市的數量能夠迅速擴大，與這些政策的吸引力很有關系。政策出臺以后，有的省市主動要求進入試點省市行列。農村金融改革的環境并不寬松，發展多種形式的農村金融組織尚有一個較為艱難的過程。

為了使資本充足率至少達到零，除中央銀行對資不抵債額50%的支持以外，其余50%的消化要靠地方政府自己。但從一些試點地區的實際操作看，地方政府一般通過“增資擴股”來解決這個問題。用政府行政命令動員干部職工向信用社投資便成為比較普遍的現象。還有些地方用貸款、實物資產、債權和有價證券作價入股。銀監會發現后一種現象以后已經下發文件予以制止。

2004年中央還決定加快建立政策性農業保險制度，擬選擇部分產品和部分地區率先試點，要求有條件的地方對參加種養業保險的農戶給予一定的保費補貼。

3、調整農村社會的內部關系，努力建立農村和諧社會

（1）加強對村民自治工作的指導，擴大鄉村民主

為鞏固農村稅費改革成果，中央提出一系列深化農村機構改革的任務，要求各地政府進一步精簡鄉鎮機構和財政供養人員，積極穩妥地調整鄉鎮建制。有條件的可實行并村，提倡干部交叉任職。優化農村學校布局和教師隊伍。進一步清理和規范涉農行政事業性收費。按照這些要求，各地繼續加大了村合并和鄉鎮合并的力度，村鎮數量進一步減少。

村民自治工作在2004年獲得進一步發展。為了鞏固村民自治工作的成果，克服業已存在的各種矛盾，中央于2004年6月了《關于健全和完善村務公開和民主管理的意見》，要求各地在實行農村民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督方面進一步做好工作。這一文件對做好這些方面的工作提出了一系列詳盡的規定。湖南、海南和山東等地開始探索新的路子解決村級“兩委”之間的矛盾，推動“兩委合一”。江西省安排了農村村落社區建設試點，探索農村志愿者在社區服務中的可能性。云南省紅河哈尼族彝族自治州于2004年在縣域范圍里開展鄉鎮長直接選舉試驗，在全國是第一次。

（2）推動農村社會保障事業的發展，提高農民生活水平

2004年中央政府關于農村社會保障事業的發展沒有出臺新的政策，但一些經濟實力強大的省市在農村社會保障方面邁開了較大的步伐。截至2004年底，山東省全省已有32%的適齡農民參加養老保險，當年收繳保費8.9億元，基金滾存結余達到55億元，累計發放養老金5億多元，領取者達40多萬人。農村社會養老保險參保人數超過千萬，位居全國第一，當年收繳保費、基金滾存結余和養老金領取人數也均進入全國前三名。青島市多數區市出臺了按農民人均收入比例繳費、財政給予補貼的政策，將養老保險覆蓋到全體適齡農民。農民連續繳費15年達到領取年齡即可享受養老待遇。山東省的做法表明，國家經濟總體實力和農民收入達到一定水平以后，農村由家庭為主的養老保障可以轉變為社會化的養老保障。一些發達國家實際上也有過這樣一個轉變。

廣東等省正在探索社會統籌與個人帳戶相結合的農村基本養老保險制度，這個制度在基本養老保險基金的籌集上采用傳統型的基本養老保險費用的籌集模式，即由國家、單位和個人共同負擔；基本養老保險基金實行社會互濟；在基本養老金的計發上采用結構式的計發辦法，強調個人賬戶養老金的激勵因素和勞動貢獻差別。該制度既吸收了傳統型的養老保險制度的優點，又借鑒了個人賬戶模式的長處。該制度完全是中國實踐中產生的制度，可能將對世界養老保險發展史產生深遠的影響。

2004年，一些省市在農民最低生活保障方面也有了新進展。最低生活保障將可能成為中國農村扶貧的主要手段。

2004年，我國以新型合作醫療制度為主的農村醫療保險事業也獲得了較大發展。2002年《中共中央、國務院關于進一步加強農村衛生工作的決定》以后，2003年衛生部、財政部、農業部制定并了《關于建立新型農村合作醫療制度的意見》，對新型合作醫療的實施做了安排，提出了農民每人每年至少交納10元，集體和地方政府補助一定資金，建立農村合作醫療基金的要求。中央還決定，從2003年起，中央財政每年通過專項轉移支付對中西部地區除市區以外的參加新型農村合作醫療的農民按人均10元安排補助資金。這項意見還對基金的管理和使用做了規定。針對2003年新型合作醫療試點工作的情況，2004年衛生部會同其他10個部、委、辦制定并了《關于進一步做好新型農村合作醫療試點工作指導意見》，對有關工作提出了更具體的規范性意見。新的文件為了鼓勵農民積極參與合作醫療，要求各地在堅持大病統籌為主的原則下，根據實際情況，確定新型農村合作醫療的補助方式。文件提出建立以大額醫療費用統籌補助為主、兼顧小額費用補助的方式，在建立大病統籌基金的同時，可建立家庭賬戶。可用個人繳費的一部分建立家庭賬戶，由個人用于支付門診醫療費用；個人繳費的其余部分和各級財政補助資金建立大病統籌基金，用于參加新型農村合作醫療農民的大額或住院醫療費用的報銷。

2004年，國家還出臺了對農民罹患愛滋病實行救助的政策，農民患者可以得到免費檢查治療。

（3）調整計劃生育政策，提高農村人口質量

我國人口和計劃生育政策也發生了重大轉變。2004年3月，人口與計劃生育委員會與財政部、國務院扶貧辦聯合下發了《關于在西部地區開展“少生快富”扶貧工程試點工作的意見》，決定從2004年起，在15個省市開展對部分農村計劃生育家庭的獎勵扶助試點工作，在試點地區，確定獎勵扶助對象309,949人，獎勵扶助專項資金支出達2.12億元。按照這項政策，農村只有一個子女或者兩個女孩的年滿60周歲的計劃生育夫婦，每人每年將獲得不低于600元的獎勵扶助金，直至亡故。這是我國人口和計劃生育工作思路、工作方法轉變的一個質的飛躍。這項政策對于調整我國農村社會關系，改變農村人口性別比例失調狀況，提高農村人口質量，將發揮深遠影響。

獎勵扶助資金由中央和地方財政確定負擔比例，安排專項資金并分別納入當年財政預算。西部試點省份按基本標準中央財政負擔80%，地方財政負擔20%；中部試點地區按基本標準中央財政和地方財政分別負擔50%。按照這一標準，2004年獎勵扶助專項資金預算總額為2.12億元，需中央財政負擔1.61億元，地方財政負擔0.51億元。

三、關于2004年農村政策的若干評論

從2004年開始，我國農村政策的確發生了極大變化。當前中共中央和國務院2005年的1號文件又了。連續兩個1號文件包含了非常豐富的內容，一個比較富于進取精神的、全面的農村政策新體系浮出水面。兩個1號文件實際上提出了中央政府實施工業反哺農業，城市帶動鄉村的全新的經濟與社會發展思路，體現了新一屆政府的科學發展觀。特別是2005年的1號文件明確表示，政府將下決心調整國民收入分配結構，在穩定現有各項農業投入的基礎上，把新增財政支出和固定資產投資切實向農業、農村、農民傾斜，逐步建立穩定的農業投入增長機制。這意味著中國政府從此將結束把農業作為政府收入來源、由農業向工業提供資本積累的工業化初期的發展道路，而將農業和農村領域作為政府支持的對象，實現工業反哺農業，城市帶動鄉村。為了實現這個目標，文件在總結國內外農業成長經驗的基礎上提出了許多有利于政策落實的規范性意見，對各有關部門提出了具體要求，體現了動員全國力量支援農業的決心和魄力。這在中國農業政策史上是空前的，這些政策的落實將極大鼓舞億萬農民煥發生產積極性，推動我國農業真正躍上新的臺階。

兩個1號文件將對我國農村社會進步和國民經濟整體發展產生深遠影響。在社會經濟結構轉型時期，農村問題始終是制約全局的關鍵問題。一個國家的經濟發展如果建立在從農業獲取全社會資本積累的基礎上，特別是國家財政對農業有極大的依賴性，使農民成為經濟成長的負擔者，那么，這個國家將滋生嚴重的社會矛盾，并終將危及社會安定，破壞國家政治發展的可持續性。由農業向社會的凈貢獻轉向社會向農業提供凈支持，對轉型時期的社會具有生死攸關的意義。2005年的1號文件是在我國社會經濟發生一系列變化的背景下出臺的，這標志著我國已經有能力邁過社會重大轉型這個門檻，預示著中國進入了一個社會經濟和諧發展的新時期。

兩個1號文件能夠出臺，充分反映了新一屆中國政府全新的施政方針和治國理念。近幾年來，中央政府把國家安全、社會和諧、人民富裕作為主要施政目標，把對社會弱勢階層的扶助作為實現施政目標的重要政策內容，重大政策連連出臺，給中國政治發展帶來了新氣象、新活力。這證明，在外部條件已經具備的情形下，領導人的遠見卓識和行動魄力是一個國家完成重大歷史轉變的關鍵所在。

實現工業反哺農業、城市支持鄉村這個歷史轉變，是中國億萬農民作出巨大犧牲和貢獻以后才能夠出現的。新中國建立50多年來，農村不僅向工業建設和城市發展提供了巨大的勞動積累和資本積累，還提供了大量用于城市擴張的土地。在一些關鍵時期，中國農民忍辱負重，含辛茹苦，任勞任怨，用自己的脊梁支撐著前行中的民族軀體。我們犯的任何政治錯誤所帶來的社會痛苦，農民首先成為承受者。從這個意義上說，是中國農民自己的創造，方使我們積累了巨大的社會財富，由此為結束農業哺育工業創造了條件。我們必須感謝中國農民，必須給他們以回報，必須引領他們與城市居民一起邁入中國發展的主流。

正像新的2005年1號文件所指出的那樣，中國農業依然是國民經濟發展的薄弱環節，投入不足、基礎脆弱的狀況并沒有改變，糧食增產、農民增收的長效機制并沒有建立，制約農業和農村發展的深層次矛盾并沒有消除，農村經濟社會發展明顯滯后的局面并沒有根本改觀，農村改革和發展仍然處在艱難的爬坡和攻堅階段，保持農村發展好勢頭的任務非常艱巨。今后，中國進一步深化農村改革的方向是什么，難點又是什么，很值得我們深入思考。

我們認為，提高中國農業的市場競爭力，加快農村勞動力向城市大規模轉移、實現農村土地制度的進一步調整，推進農村社會保障事業的發展，將是今后我們農村工作面臨的難點；如何通過對農村社會基礎結構的改造，強化農村社會對國家政策的有效承接能力，也始終是我們需要破解的難題。這些困難交織在一起，需要一種更清晰的思路和更有效的政策來把握和處理。

農村發展歸根到底是要完成國民經濟的結構轉變，使農業實現高度的商品化和專業化，并使直接的種植業在國民經濟總量中占一個較小的比例；同時，要使農村勞動力大量轉移到城市，實現較高的農業勞動效率。如果這兩個轉變不能完成，農村改革和農村發展的任務就不能說完成。實現這兩個轉變，在大的方向上也可以叫做“城鄉統籌發展”，但從這兩年的政策運作的趨勢看，我們對實現后一個轉變還缺乏有力措施，并從結果上看也影響到前一個轉變。“城鄉統籌發展”是正確的方向，但如何實現“城鄉統籌發展”卻并不容易。

提高國家反哺農業的關鍵是大量勞動力向城市轉移。多年以來，中央農村政策的主要目標還是離不開提高農民收入、穩步提高糧食生產和促進農村社會穩定。在這三大目標中，提高農民收入是關鍵。如果糧食生產不能使農民依靠農業過上體面的生活，農民很難增加對農業的投入。農業生產不能成為賺錢產業，農村和諧社會的建立也是一句空話。根據一些國家的經驗，政府反哺農業可能成為提高農民收入的重要途徑，否則，即使是大農場主也很難維持正常經營。但是，即使將2004年給農民的各項補貼增加10倍，每個農戶平均也只能得到五、六百元。所以說，在目前條件下，提出反哺農業的政治意義大于經濟意義。大量農村勞動力向城市轉移，農民人數減少，農業規模增大，不僅使農戶獲得國家補貼的數量可以增加，還可以提高農戶承接國家其他支援農業項目的能力。

決定勞動力轉移速度的關鍵是城市勞資關系的調整和農村土地制度的改革。城市化政策的猶疑不定，說到底是擔憂城市對農村人口輸入的承接能力。其實，從總體上看，我國城市已經大量承接了農村人口，只不過他們處于邊緣化的生活狀態，沒有融入城市生活的主流。解決這個問題需要資金，但資金可以從調整國民收入分配結構中獲得。只是這個分配結構的調整不是體現在2004年農村政策中的小調整，而應是更大的調整。調整包括兩個方面，一是城市勞資關系的調整，迫使資本一方實行每周40小時工作制，造成勞動市場供求關系的改變，產生工資上漲的壓力，增加農民工的收入；二是實行土地交易（包括國家征用）的市場化，提高農民放棄土地的收入，實現“以農村土地換取城市生活保障”，使相當一部分失去土地的農民買得起城市較低標準的住房。實行這兩方面的政策意味著國民收入結構的深刻調整，可能帶來對國民經濟的“消極”后果，例如會增加中國產品的工資成本等等。但這方面政策的更積極的后果是擴大了國內的市場，從而加快國民經濟的增長速度。依據這個分析，我們認為，今后農村政策的調整方向是更積極的城市化政策，并通過土地制度改革加速這個目標的實現。

對農村社會基礎結構實行改革，與其他改革之間存在相互影響的互動關系。這方面的改革主要包括大力推動鄉鎮機構改革，采取更富于進取性的農村民主化政策，推動以農民合作組織為主體的農民組織的發育。顯然，這方面的改革在近兩年尚未得到充分重視，有關政策缺乏創新意識。總書記曾經指示要用某種方式解決“兩委”關系問題，1998年中央文件也做了原則性規定，但基層落實并不令人滿意。兩個1號文件對這方面的工作沒有足夠的強調。提出這方面改革要求是基于對我國農村政策有效性的考慮。多年以來，中央政策的實際落實效果始終是農村工作的一個問題，農民對政策落實效果的抱怨并不是空穴來風。中央政策的落實要靠基層干部的工作主動性和創造性，而基層政府直接是利益關系中的當事人。農民面對強大的有組織的基層政府，除非基層政府能主動落實中央的政策，否則農民所享受到的中央的政策的好處會打不少折扣。實行農業稅減免政策以后，大大減少了基層政府“搭車收費”的可能性，但變相收費、私設罰款和截留中央補助資金的事情還屢有發生。至于在土地政策上違反中央政策的做法更是司空見慣。農民辦事難，特別是打官司難的現象，在農村普遍存在。農民在市場交易中受到不法商人的掠奪，常常有政府方面的保護傘。基層官員在施政中的短期行為，導致大量對農業生產的不負責任的瞎指揮，繼續給農民造成損失，而政府不給農民任何補償。所有這些看起來無涉大政策的“小事情”，在農業稅減免之后，將成為農民抱怨的主要方面。這些問題長期得不到解決，足以抵消中央政策給農民帶來的好處，嚴重影響中央在農村建立和諧社會的目標的實現。公務員之家版權所有

綜上所述，我們認為，今后在繼續加大財政支農力度的同時，要出臺加快我國農村城市化進程的政策，引導農民有序地進入城市；要加快農村土地制度改革，實行“以土地換取城市社會保障”的政策；要調整城市勞資關系，更大幅度地改善農民在城市的工作條件，提高城市對農民的吸引力；要隨著國家經濟實力的增強，以更快的步伐推進農村社會保障事業的發展；要改進農村社會的治理結構，穩步提高農民的組織化程度，形成農民在農村公共事務中的自主地位，使農民成為中央實施各項利農政策的有效承接者和響應者。