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當前的鄉村治理中，村級債務已成為最大難題。頗具諷刺意味的是，造成村級債務這一難題的原因，正是為了解決鄉村治理中的難題。村級債務是1990年代以來的新現象。1990年代初期，針對鄉村組織普遍存在軟弱渙散的問題，自上而下期待發展鄉村集體經濟，增強集體經濟實力，從而增加鄉村組織的凝聚力和戰斗力。這個時候，以興辦村辦企業、調整產業結構為名，鄉村兩級大量借貸，形成了當前村級債務的第一個“基礎”；自1992年以來，在“再苦不能苦孩子、再窮不能窮教育”的口號聲中，“普九”達標不分地區不切實際地在全國鋪開，特別是1996年前后“普九”驗收的強大壓力，迫使鄉村兩級大規模向農民集資和向社會借貸，買了很多不該買的設備，建了許多不該建的房子，從而讓鄉村債務雪上加霜。第三次對鄉村特別是村級構成重大影響的債務增加，是在農民負擔太高，向農民征收稅費越來越難的情況下，村級組織高息借貸上繳，利息越來越高，債務越來越多，最終形成了現在嚴重的村級債務。

我們在2001年向J市近50名鄉鎮黨委書記發放問卷，讓他們回答“你認為當前農村存在的最大問題是什么”時，幾乎所有鄉鎮黨委書記都回答最大的問題是村級債務或鄉村債務。

一、現狀與過程

1、村級債務的數量與構成

那么，J市農村村級債務究竟如何？我們從J市下屬三縣各鄉鎮獲得的村級債務不完全統計數字匯總如下： 表一：村級債務的數量（不完全統計）單位：萬元、元、個

債務總額

鄉鎮平均

村均債務

農民人均

最高鄉鎮

無債村數

S縣

28,960

2,227.7

74.0

573.4

5,000

17

G縣

13,635

1,048.9

34．0

340.9

2,143

無

Z縣

33,422

2,228.1

71.9

402.7

7,000

2

合計

76,017

1,854.1

59.5

412.4

7,000

19

說以上村級債務統計數字不完全，一是我們未能得到有些鄉鎮村級債務的具體數據，二是鄉鎮上報村級債務傾向低報。以S縣為例，縣經管局內部統計的村級債務是3.8億元，G縣人民政府2001年7月提供的全縣村級債務為1.75億元，分別比我們不完全統計數高出27.8%和28.3%。即是說，村級債務的實際情況較上表反映出來的情況更為嚴重。

根據我們調查獲得的官方公開數據，分別統計J市、S縣和A鎮村級債務的情況如下表：

表二：村級債務的構成略。

說明：上表的數據分別來自J市經管局1999年6月、S縣經管局2000年4月、A鎮經管站2000年12月的統計。因為統計項目不完全相同，上表中有些數據為筆者合并所得。至2000年底，A鎮村級債務總額為S縣倒數第三，村均村級債務和人均村級債務為S縣倒數第二，是S縣村級債務最少的鄉鎮之一。

構成村級債務的貸款，是向銀行和農村信用社的貸款。當村級債務不高，村級具有資金償還能力時，銀行愿意向村集體放貸。隨著村一級負債的增多，放貸的風險越來越大，銀行越來越不愿向村集體放貸。從A鎮的情況來看，銀行在1996年前后收緊對村一級的放貸。這個時候，農村合作基金會作為由農村經營管理局下設的具有金融性質的機構在農村大規模發展起來。農村合作基金會名義上是股份制金融組織，國家允許基金會以高于銀行存款利息吸收存款，然后以高于銀行的利率向外借款。村一級在向銀行借貸困難的情況下，轉而以較高利率向農村合作基金會借款。因為鎮合作基金會由鎮經管站代管，事實上與經管站是兩塊牌子，一套班子，而鎮經管站又由鎮政府管轄，鎮政府為了讓村一級及時將各種款項上繳上來，也鼓勵甚至施加壓力讓基金會向村一級借款，基金會高息吸蓄之后，也需要將存款借出去，有時還利用自己管理村財的優勢，強行向村一級高息放貸。至1998年，鄉鎮一級農村合作基金會因為放貸太多，債權不良，無法及時收回借款，而發生金融風險，至1999年7月被整頓取消。

在1998年前后，基金會也不愿且無力向村集體借款，村一級便以更高的利息向民間借貸，這就是構成當前村級債務主要方面的借款產生的原因。剛開始的民間借貸，第二年甚至年底就可以還上，月息一般在2分。有些村民向村集體放貸償到了甜頭，當一些村集體以超過2分的月息借貸時，一些村干部以將錢借給村集體獲得利息收入作為生財之道，村民則找關系將錢借給村集體。隨著村一級債務的迅速增加，村集體的還款能力越來越弱，很多將現金借給村集體的農戶無法收回自己有時是急需的用錢。月息2分的誘惑力被村集體還款能力不足的風險所抵消。村一級必須向上繳各種稅費，村集體便以3分的月息甚至4分的月息向農戶借款。C鎮一個村甚至以5分的月息借貸了2萬元現金。

從表二村級債務的構成看，村集體欠農戶借款所占比重最大，這些借款的大部分就是1990年代中期以來向農戶高息借款的本息。表上反映出來的村集體欠基金會的借款不是很多，與J市清理整頓基金會的辦法有關。具體講，J市將本來是村集體欠基金會的借款，因為村民在基金會存款形成對基金會的債權，而化轉為村集體欠村民的借款。表二中的各種應付款，主要是調整產業結構或舉辦村辦企業中的應付款。

2、村級債務的產生與發展

村級債務普遍出現的時間，大致在1990年代中期稍前，J市村級債務在1993年前后已有一定的普遍性，但大多數只在數萬元，超過10萬元就是觸目的數字。舉例來說，C鎮1993年全鎮村級債務171.4萬元，債權71.8萬元，債權中，相當部分為鎮直機關向村級的借款。以C鎮26個村來計算，村平債務為6.6萬元，村平債權為2.76萬元，村平凈債務3.84萬元，僅相當于當年全鎮村平共同生產費7.83萬元的49%，可見不高。到1997年，全鎮村級債務已達1,201萬元，村平46.2萬元；1998年村級債務為1,701.6萬元，村平65.5萬元；1999年增至2,149.3萬元，村平82.65萬元；2001年達到3,242.8萬元，村平124.7萬元。

從S縣來看，1994年全縣統計的村級債務僅6,484萬元，1996年為9,786萬元，1997年猛增至16,757萬元，1999年增至22,880萬元，2001年內部統計數字，村級債務已達3.8億元。若按S縣372個村平均，1994年村均債務為17.4萬元，1996年為26.3萬元，1997年為45.0萬元，1999年為61.5萬元，2001年為102.2萬元。

從J市來講，1995年村均債務僅10萬元左右，至1998年，村均債務便已超過40萬元，翻了兩番多。而在1998—2000年大約三年時間，村一級債務繼續以每年30%以上的速度再翻一番。2000年，不止S縣，也不止J市，而是全國忽然發現村級債務相當嚴重，大家開始驚呼村將不村的時候，村級債務已經積重難返了。

2000年S縣下決心治理村級債務，三令五申不能再增加一分村級債務。但在2001年夏秋之交，我們仍然發現不止一個村以高于4分的利息向村民借貸以上繳稅費。有一個村向村民借款三個月，實際借款4,000元，但在借條上寫借了5,000元現金，三個月后還5,000元錢。還有一個村以0.80元/斤的價格與農戶結算超收的稻谷，而后以0.50元/斤的市場價格賣出，以上繳稅費。農戶是很愿意以0.80元/斤的結算價格超售稻谷的，雖然拿不到現金，卻可以抵第二年的稅費。這些辦法既變通了縣政府強調不準高息借款的措辭，又應付過去鄉鎮政府強大的稅費上繳壓力。因為村干部根本無法向農民收取足夠的稅費，尤其是在村集體欠農戶大量借款，農戶以村集體借款抵上繳任務時，村集體在上級催收壓力下唯一可以想出來的辦法就是寅吃卯糧。

回過頭來，村集體為什么自1990年代以來不斷向外借款，以至產生如此嚴重的村級債務？

先看一看是什么原因形成了村級負債。我們根據調查獲得的資料，將村級債務產生的原因列表如下：略。

也就是說，當前村級債務的構成中，舉辦企業和調整產業結構形成的村級債務，約占原始村級債務的1/4，應付以“普九”驗收為主的各種達標檢查形成的村級債務，約占1/4。另有2/4的原始債務為村集體墊付農戶上繳款。需要注意的是由原始債務引起的借款利息，S縣2000年統計的借款利息占全部債務的19.9%，這還是在2000年縣政府清理村級債務，扣除近2，000萬元高息后的比重。此外，農民高息借款給村集體時，習慣于每年存本取息，村級債務的實際利息支出就會較最后統計數高出很多。C鎮2001年曾對村級債務的形成進行細致清理，發現高息一般可以占到現有村級債務的47%，可見村級原始債務的嚴重后果。而農戶欠款也就是村集體的債權中，很多農戶早已搬出村莊，或人已去世，欠村集體的債已無法收回。一些高額負債村，如負債超過300萬元的D鎮高陽村，為了彌補高額負債，竟在1999年以畝平450元向農民分配稅費任務，畝平450元甚至比有些農戶畝平毛收入還高，農戶當然是交不起也不會交了。村里也不準備農戶上繳這么高的提留稅費，但他們從帳面上提高了村集體的債權，使300萬元的村級債務看起來不那么讓人害怕。

3、村級債權與農民負擔

來看看村級債權的情況。據A鎮2000年村組兩級債權債務統計，村組兩級債權主要是農戶欠款。全鎮832.8萬元債權，應收款僅71.4萬元，占8.6%，農戶欠款761萬元，占了全部村組債權的91.4%，占了當年A鎮村組1,115.4萬元債務的68.2%。從S縣看，據2000年4月的統計，全縣村組債權為1.83億元，其中農戶欠款1.36億元，占74.3%，占全部統計債務3.1億元的44.2%。農戶欠款以前并不是構成村級債務的主要方面。大致在1997年以前，農戶欠村組兩級稅費款是很少的，而當前的農戶欠款其實就是農戶欠交的稅費款。在1990年代之初，農民負擔迅速上升，農民負擔過重的呼聲不絕于耳，但農民的皇糧國稅意識仍然很強，除極少數農戶因為經濟過于困難不能及時上繳稅費，只有很少所謂“釘子戶”因為各種具體原因，諸如存在與村組的債權債務糾紛，對村組干部處理問題不公不滿意等而拒交提留。1997年之前農戶欠款很少的另一個原因是當時實行糧食“戶賣村結”，村組根據上級下達的稅費任務及村組加碼的數額，直接從農戶應得賣糧款中扣除。有些部門如耕牛保險、畜禽防疫部門通過村組干部向農戶搭車收費，村干部得到的高額回扣可以占到搭車收費款的20%。因為農民對日益沉重的負擔不滿，不愿賣糧，催糧日漸成為鄉村干部的主要工作和難度最大的工作。

J市是糧產區，1990年代中期正是國際上關心“誰來養活中國”的時期，對糧食的重視便是糧價一提再提。農民負擔也在迅速增加，只是曾達0.80元/斤的稻谷價格抵消了農民對沉重負擔的感受。自1996年以來，糧食價格一路下滑，一度只有0.30元/斤，農民負擔卻不僅未減，而且繼續上升，并在1998年左右達到最高峰，農民的經濟收入越來越少，真正交不起稅費提留的農戶越來越多，開始是5%，第二年10%，第三年20%，第四年便開始有一半的農戶不再上繳提留。農戶欠款便越來越多。

根據我們對A鎮24個村（缺A鎮另外5個村的資料）2000年合同兌現情況的統計，24個村中，有13個村的兌現率不足80%，有21個村交清全年負擔稅費農戶的比例低于總戶數的70%，其中有14個村有接近或超過50%的農戶未交清當年稅費。有4個村竟有70%以上農戶未交清當年稅費。

如前已述，A鎮是S縣村級債務最少的鄉鎮之一，其它鄉鎮的情況不說可知。到了2000年，S縣便有相當部分村級組織事實上處于癱瘓狀態。2001年S縣糧食普遍增產且糧價未降低，向農民收取稅費提留的難度稍稍降低，其中有幾個老大難鄉鎮2001年完成的稅費提留任務好于2000年。據S縣有關部門反映，收取稅費情況與鄉村兩級收取稅費手段是否強硬直接相關。鄉鎮稅費收取手段強硬，收取情況就好。若手段強硬出了問題，收取稅費情況反而更糟。比如紀山鎮歷年收取稅費任務完成得都相當好，在全縣排前幾位。但2001年因為金牛村村干部到一農戶收取稅費時發生爭執，村干部將戶主打傷，戶主到市里告狀，市領導批示查處村干部，并由村里補償農民住院治療費用。此事讓金牛村和全鎮農民看到了拒交稅費的希望，周邊村莊農民到告狀農戶家取經者絡繹于途，全鎮收取稅費難度驟然加大，至2000年11月中旬，全鎮收取稅費不足50%，排到全縣后進之列。而村級負債最多鄉鎮之一的拾橋鎮的情況較紀山鎮更糟。2001年預計向農戶征收600萬元稅費提留，至2001年10月中旬，僅有100萬元入庫，鎮村組三級干部已有近一年時間沒有發工資了。拾橋鎮的情況也許是全縣最糟糕的，卻不是唯一的。公務員之家版權所有

J市的農民負擔是相當重的。仍以A鎮為例，A鎮是S縣乃至J市農民負擔最輕的鄉鎮之一，根據A鎮1999年資金清收表的數據，1999年鎮向村一級下達的稅費提留（含共同生產費）總計15,991,791元，以全鎮84,771畝耕地，32,606人計算，畝平負擔為188.6元（其中共同生產費畝平30元），人平490.5元。這只是鎮下達到村的負擔，村下達到組，組下達到戶，都要層層加碼，一般在畝平30元，人平60元以上。2001年D鎮季橋村有些村民小組的畝平負擔達到280元。向農民收了這么多錢，其結果卻是鄉鎮一級普遍負債，村一級也普遍負債，債權債務相抵，依然負債。