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近兩年來，我國農業發展的外部條件和內部機制方面均發生一些重要的變化。適應這些變化，黨中央國務院己經出臺了一系列重大的政策，基本形成了一套符合市場經濟要求的政策體系。今后一個時期中，工作的重點應當是如何深化和完善現有的一些政策，并加強貫徹和落實。

一、完善土地產權與土地征占政策

土地問題，涉及到糧食安全、農民利益、社會穩定和宏觀經濟發展問題。為了更好地實現．保護農田、保護農民土地權益、避免失地農民造成社會問題、保證宏觀經濟發展的合理占地需求，建議采取以下措施：

（一）落實“農村土地承包法”，強化“承包經營權”的物權性質：發放全國統一的權威性“地契”。具體建議是：由國家（或者至少省級政府）發放全國統一的帶有國徽的“土地承包經營權證書”，注明農民承包土地的座落和承包期限等。為了增加農民的認知，也可以簡稱為“地契”，以增強土地承包經營權的權威性。所有涉及到農村土地使用權、收益權和轉讓權的問題，均以該證書或地契為基本依據。另外，從長遠看，也要考慮在適當的時候，以適當的方式，將農民的土地權力從30年轉變為永久化。

（二）完善征占農民土地的補償機制：無論是公益性還是盈利性用途，均需按所征占土地的市場價值對農民進行補償。這可以在不突破現有法規的框架下進行：集體所有的土地轉變為國家所有的土地，但是，最終收益權應當屬于農民。對于盈利性用途，政府代表農民進行土地拍賣，整個過程應當是規范透明的．并將一所得收益歸于農民。具體操作上可以采取商業合作關系上的二次結算辦法。對于公益性用途的土地征占，無法直接形成土地的市場價

格，也應當參照類似情況的市場價格。

（三）土地轉為非農業用途增值的分享機制：建立專門適用于農用地轉為非農業用地的土地增值稅。地方政府通過這種方式，獲取地區經濟發展所帶來的土地增值收益，并納入地方財政預算內收入。這種辦法比土地轉讓金制度更為透明、規范、合理、征收可以在二次結算時進行。具體的稅率高低、地區差別和使用分配等，可以進一步研究：

（四）建立全國統一的失地農民社保機制：將農轉非土地增值收益的一個比例納入社會保障基金，用于失地農民的社會保障。為每一個失地農民建立專門的社會保障戶頭，在前述的二次結算時，將土地收益直接轉入該戶頭。具體做法，一些地方已經有了一些經驗，可以總結、完善和推廣。

（五）允許農民在土地按規定轉為盈利性非農用途時，以土地承包使用權入股，參與利益分享。這是一些地方已經試行的經驗，可以考慮推廣。在個別仍然實行集體統一經營土地的地方、也可以將土地價值市場化和貨幣化之后，按上述思路進行增值利益的分享和社會保障安排。

二、完善農業直接補貼政策及農業稅費減免政策

直接補貼政策尤其是脫鉤支付方式的直接補貼，是各國農業補貼政策的發展方向。完善我國的直接補貼制度，應當明確以下認識：（1）補貼方向：我國現行的直接補貼政策，無論是從政治意義上看，還是從經濟意義上看，都應當予以保留堅持，并加以完善。（2）補貼目標：以收入為主，兼顧促進農業生產即廣義的糧食安全（食物安全），而不僅僅是狹義的糧食（谷物）安全。許多發達國家都對農民實行直接補貼政策，基本上都是為了實現收入目標，而不是作為促進產業發展的手段。（3）補貼方法：考慮到我國農戶數量巨大、規模狹小、每個農戶種植種類多等特點，不掛鉤的補貼是唯一簡便易行的辦法。

具體建議是：（l）按照國家財政收入的增加情況，逐年增加用于直接補貼的總量；（2)將每個農戶農業稅的計稅總產量（計稅面積與一計稅單產之積）作為補貼的計算基礎。稅費改革工作為此創造了極為有利的條件，現在每個農戶的計稅總產量都是清楚透明的。（3）每年按照國家可用于直接補貼的總額和全國計稅總產量，計算出當年單位補貼額。每個農戶的計稅總產與當年的單位補貼額之積，就是該農戶獲得的補貼總額：每個農戶開一個帳戶，各個省或縣可直接將補貼轉入農戶的帳戶。（4）以上方法，既適用于農業稅全部取消的地方，也適用于農業稅沒有完全取消的地方。在沒有完全取消農業稅的地方，也可以直接抵扣當年的農業稅。

關于農業稅減免政策，在本質上和作用效果上與直接補貼政策是完全一樣的。在國家財力已經許可的情況下，加快減免取消的步伐。由于農業稅減免在本質上是收入政策，主要作用效果是增加收入，因此，建議保持地區之間速度的平衡，尤其是要加快農民總體收入水平低的西部地區的減免步伐。

三、保護我國農民糧食生產積極性的政策

今年提出的對三種稻谷實行最低收購價格政策，對于調動和保護農民的稻谷生產積極性，無疑具有重要的作用。從我國的實際情況出發，實行最低收購價格政策，應當是以保證農民的長期生產積極性和生產能力為目標的。最低收購價格水平一經確定，則應當在長期內保持不變，或者隨著通貨膨脹加以調整，以給農民一個穩定的價格預期，不斷地改善生產條件，增強生產能力。在出現了市場價格大幅度下跌的情況下，要堅決地落實和兌現最低收購價格。這是因為，無論從哪些方面分析，就長期發展趨勢看，我國的糧食生產和農業生產都處于短缺的壓力之下。由于糧食生產和農業生產有較強的波動性，有些年份再度出現過剩是可能的。但是，這種過剩現象只能是短期現象。不能因為短期波動而影響了長期生產能力的加強和發展。而最低收購價格政策如果設計得當，會起到積極的作用。

在具體的操作層面上，應當吸取以往的經驗和教訓，設計得更嚴密一些：（1）按最低收購價格收購的，只能是中央直屬庫。這樣，便于控制和處理有關補貼問題。（2）充分保證做到真正的敞開收購，不管對象。只要市場是競爭的，最終的受益者就是農民。（3）為便于管理，對于收購數量，上不封頂，但是卻可以規定每一筆收購的數量規模下限，如10噸。單個的農民可能難以達到這個數量，但是可以聯合出售，或者可以委托中間商出售。這時的最低收購價格相當于批發價格。只要糧食市場是開放競爭的，最低收購價格的好處最終就還是為農民所得。中間只會有運銷差價，而即便農民自己銷售，也有運銷費用問題。（4）為避免收獲季節發生集中收購現象，可規定最低保護收購的適用時間，將收獲季節的2--3個月排除在外。由干有最低收購價格預期，收獲季節的價格并不會發生較大下降，最多只會略低于最低收購價格，大致相當于儲藏2-3個月的費用。

目前己經確定實行最低收購價格的是三種稻谷。建議目前暫不擴大產品品種，而集中財力確保對稻谷生產的價格保護。主要原因是:(1)稻谷是最需要保護和加強的糧食產品。2003年我國的糧食總生產水平接近1990年，而稻谷2003年的生產水平比1982年的水平（1.62億噸）還低200萬噸。我國大米需求的剛性較強，而由于水土條件的要求，稻田面積擴大的可能性極小，稻田被占用的趨勢最強。就進口而言，世界大米貿易的數量遠遠小于小麥和玉米（小麥1.2億多噸，玉米8000多萬噸，大米只有2000多萬噸），因此，不可能大量進口。（2)在稻谷方面進行試點，探索和總結經驗后，確定一套較為完整和成熟的方法后，再推廣到其他品種，以減少政策成本。

四、加強我國糧食和農業生產能力的政策從各個方面的因素分析看，我國的糧食安全問題是長期性問題。解決長期性糧食安全的根本性措施是加強國內長遠性和基礎性能力建設。建議重點加強以下方面的能力建設。

第一，增強農業科技創新能力。重點措施包括：（1）加強中國農業科學院和中國農業大學等重點農業科研機構的建設，包括隊伍建設、資金投入等。（2）完善重大農業科技項目的管理體制。建議考慮設立國家農業專家委員會，研究重大農業科技發展戰略，每年確立兒個重大農業科研項目，并進行項目委托等。（3)完善重大科研項目的合作和協作機制，推廣超級稻研究的經驗，由牽頭單位自主決定協作，而不是由科研管理部門或項目委托部門硬性“捏合”。

第二，增強農業科技推廣能力。重點加強縣級推廣部門的建設，使之成為向上連接各級科研機構，向下連接農業產業化龍頭企業、農村合作組織、專業農戶、示范農戶、村級農業技術員（村干部）等的紐帶。在稅費改革等一系列農村改革之后，村干部的管理性職能將弱化，可強化村干部在農業技術推廣方面的信息員職能。從長遠看，借鑒國外經驗，建立全國統一管理的國家農業技術推廣體制，中央部門垂直管理，并負擔相應的經費支出，是發展方向。如果以縣級為主，建立精干的隊伍，所需經費總量并不是很大（按照30萬人的編制，每人每年工資與業務費3萬元，僅僅為90億元）。如果在短期內難以實行全國統一的體制，也可以鼓勵有條件的省，實行省一級統一管理。

第三，增強土地可持續生產能力。重點是：（1）西南和西北山區的坡地改梯田（每畝費用在西南山區大體上相當于5年退耕還林的支出，在西北山區相當于3年退耕還林的支出）；（2、北方地區的節水農業；（3）中小型水利設施建設和維護；（4）土地整治；等〕通過這些措施，提高我國有限土地資源的長遠生產能力，并保護環境和生態，實行農業的可持續發展。

第四，增強農民的發展能力。包括加強農村地區尤其是貧窮落后地區的基礎教育，真正提高農村人口的受教育水平，以及加強對農民的各種培訓。從長期看，這是農業發展最基本的能力建設其中，基礎教育更具有長遠性意義：有了良好的基礎教育，職業教育、農業技術推廣、農民工培訓等等，就可以事半功倍；否則，就會事倍功半。建議中央財政加大農村教育支出，用于加快農村中小學教育，包括;(1)擴大免費提供課本的范圍；（2）擴大免收學費的范圍；（3）擴大對西部地區初中寄宿制支持；等。此外，應當鼓勵和要求地方政府采取措施，改善打工子弟就學條一件，包括進入當地公辦學校，或者扶持打工子弟學校改善辦學條件。

五、完善我國農業投入的體制保障政策

近年來尤其是今年，在黨中央國務院高度重視“三農”問題的背景下，我國對農業的投入有較大幅度增加。但是，現在的問題在于沒有從法規框架和體制上對農業投入的長期增加提供明確的保障。目前，最重要的法律條款是《農業法》第二十四條，即“國家逐步提高農業的總體投入水平，國家財政每年對農業總投入的增長幅度應當高于國家財政經常性收入的增長幅度”。這條法規在落實執行和檢查上存在一些困難，其中最主要的是“農業總投入”的含義不明確。《農業法》第二條對農業的規定是“種植業、林業、畜牧業和漁業”。但是，財政方面一般是提農林水氣。在所有公開發表的統計資料中均沒有國家財政“農業總投入”這樣的統計數據。因此，難以確定該條款的執行情況。公務員之家版權所有

建議采取更為務實、可靠、易于檢查的指標：（1)按照農業和農村經濟發展的實際情況，明確界定“農業總投入”的含義和范疇，并在財政支出項目上明確反映出來；（2）規定每年新增加的財政收入中，用于新增農業投入的，至少不低于某個比例。考慮到從長遠發展看，需要的比例可能不同，可以先制定未來一個時期中的比例，例如未來s年或者8年的最低比例。

實際上，發達國家如美國和歐盟，用于農業的投入（如補貼）金額，都是按照法律形式，一定數年不變的（一般為5--6年）。考慮到我國具體情況，提前兒年確定具體數額可能不便，但是，確定新增加財政收入中用于一農業部分的比例，卻是可以做得到的。