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一、農地再分配制度：調地

包產到戶以來，中國的農地制度實際上是一種“共有私用”的產權制度。這種“共有私用”的產權結構在具體的運作過程中產生了一種典型的土地制度形態，即在農戶之間根據家庭人口變化周期性調整土地的“再分配制度”。這種再分配制度的典型特征是：它不是一種市場交易制度，而是一種行政性的“配給”制度。由于這種再分配制度采用的是行政性調整方式，因而帶有強制性特點。因此，這種調整行為往往不是交易雙方的自愿行為。在過去的二十多年里，“調地”成了中國農村土地制度頗具特色的、又非常流行的一個重要特征。許多村莊都存在著定期或者不定期的各種形式的土地調整行為。

調地形式主要有兩種：大調整和小調整。這兩種典型的調地方式在農民眼里是有根本區別的。所謂大調整，簡單地說就是“打亂重調”，即不管承包期是否到期，村委會根據社區內農戶家庭人口變化或其它原由，由村委會將所有農戶的承包地全部打亂重新分配。這樣的調地過程，雖然不是所有的地塊與原使用者的對應關系都發生變化，但是，所有的農戶均將受到土地不穩定的影響。

所謂小調整，也是村委會對農戶之間的人—地關系的一種行政性調整。恰恰與大調整相對，小調整是指個別農戶之間的“多退少補”，即一定時期后，人均土地多的農戶將無償出讓一部分承包地給人均土地少的農戶使用。

已有的研究指出，這樣的制度安排對農村的經濟發展主要有兩個不利的影響。首先，由于土地不斷地進行調整，農戶耕作的地塊就會時有變動，理性的農民就不會或者減少對土地的長期投入，例如，減少一些農田基本建設和農家肥的投入。農民會傾向于進行短期的、掠奪式的耕作，例如，多施化肥。這些行為會降低土地的生產潛力，從而影響農村經濟的增長（Wen，1995；Prostermanetal，1996）。其次，由于土地是農民最為重要的生活依靠，農民會擔心自己在下一輪土地調整中分不到地而不敢外出打工，從而影響農村非農經濟的發展和農民收入的增加（Yao，2000）。顯然，因土地調整而產生的這些不利影響造成了農民對土地使用權的預期不穩定。

針對這種情況，中國政府自上世紀80年代中期以后，就開始力圖抑制土地調整，使農民對土地有穩定的使用權預期。1984年中共中央的1號文件規定“承包期限為15年”。1993年，面臨不同地區承包期將陸續到期，中央政府又首次提出了“30年不變”的政策，1994年，農業部對此政策進行了具體的解釋，并提出了實施的意見。隨后，農民的土地承包期“30年不變”的規定于1998年寫入了新修改的《土地管理法》，這使這一基本政策具有了法律的強制約束力。這里的“不變”有兩重含義。第一重含義是指家庭承包責任制的制度不變，這種“共有私用”的產權結構不變；第二重含義則是指農戶使用的具體地塊也盡量保持不變，即土地調整不應頻繁進行。第二重意思在90年代變得非常明確，中央文件多處強調要“大穩定、小調整”，并推介貴州省實行的“新增人口不再分配土地，死亡人口不再收回土地”的所謂“生不增、死不減”的完全取消土地調整的政策。這些政策可以說是對土地調整之負面影響的明確反應。

雖然中央政府的政策方向非常明確，但是，土地調整現象卻沒有消失，而是像以前一樣，在地區間表現出極大的差異。許多調查材料表明，土地調整在許多地區不但沒有消失，反而變得非常頻繁，有許多地區的土地調整頻率高達一年一次。從農業部1998年對全國6省824戶的調查資料來看，曾經調整過土地的農戶為751戶，占樣本總數的91％，最多的調過8次，全國平均調地次數為2.31次。由此可見調地行為之普遍和流行的程度。同時，各地之間的差異也非常之大，河北和陜西的平均調地次數都在3次左右，浙江的農戶平均調地次數卻很低，僅為上述省份的1/3，而湖南、安徽和四川3省的農戶平均調地次數則分別為2.6次、2.5次和1．7次。

以上的分析形成了一個令人困惑的問題：既然無論從經濟增長的意義上還是從中央政府的政策上來說，土地調整都不是一個最佳的選擇，為何在各地實踐中，土地調整卻具有如此之強的生命力呢？換句話說，土地調整這種獨特的制度形態，除了政策之外，還受那些因素的影響呢？

本文力圖回答這個問題。在本文中，筆者將土地的大調整和小調整分開來討論。很明顯，這兩種調整形式對使用權穩定（TenureSecurity）的影響是非常不同的。如果將兩種調整形式混為一談，我們就很難看清楚不同因素對土地調整的影響程度。

二、農地再分配制度的決定因素分析

在現實經濟生活中，除了中央政府的政策之外，地方政府的一系列發展經濟的地方政策也會對土地調整產生直接的影響。例如，有些地區熱衷于發展以種植經濟作物為主的所謂“高效農業”，還有許多地方熱衷于修路建廠，這些都會導致直接的土地調整，尤其是大調整。筆者將在分析中用地區啞變量來控制這些影響。

有關農戶承包土地不斷再分配這一特殊制度的成因，學界有多種解釋，其中，最普遍而且公認的解釋是有關“產權殘缺”的分析。中國農村的土地所有權是集體的，與私有產權相比，沒有嚴格的排他功能。不容置疑，這是問題的癥結之一。而且，從管理上講，按現行法律解釋，行使所有權的主體是含糊的，村集體經濟組織或村民委員會，村內部的集體經濟組織或村民小組，還有鄉（鎮）一級的集體經濟組織，均有經營管理集體所有土地的權利。這在一定程度上常常將“農民集體所有”這一概念中的“農民”兩個字被忽略。但是，這一分析對于現實經濟生活中的具體的土地制度問題來說，是無解的。從這種產權結構上分析，只要“集體”的組成成員有所變動，土地也就要相應地進行變動。所以，在一個村莊內，人口變動可能是決定土地調整的最主要的因素。

除此外，學界還有幾種比較典型而突出的理論。例如，干部利益說。這種觀點認為，決定土地調整的主要因素是地方干部的利益驅動。因為土地調整可為村集體和地方干部帶來一些利益（Johnson，1995；陳錫文，1993等）。交易費用說。這種觀點認為，土地調整的頻率和幅度主要取決于其內涵的交易費用，這些費用主要包括地塊零碎造成的協調成本。地塊越零碎，調整起來難度就越大。（Kung，2000）。市場替代說。這種觀點認為，土地轉讓市場比較發達的地區，往往土地調整的發生頻率低一些，反之亦然（Brandtetal，2002；張紅宇，2002）。以上的分析都頗具洞察力，可惜的是，這些結論大都是由個案研究中得出，因而對土地調整的解釋都有其局限性。具體而言，在一個地區起作用的因素到另一個地方可能就沒作用了，或者即使在同一個地區，控制一些其它因素之后，這個因素的作用可能也會消失。另外一個問題是，到底哪些因素的作用是顯著的呢？例如，人口變動推動土地調整，而高昂的交易費用能夠抑制土地調整。這些因素同時起作用的結果將會如何？要回答這些問題，必須依靠在系統的抽樣資料基礎上的多元回歸分析。

本文中多元回歸分析所用到的抽樣調查資料來自于1999年夏由農業部組織實施的一項“土地問題調查”。此次調查主要包括三個方面：①農村自包產到戶以來的兩輪土地承包的基本情況，特別是落實第二輪承包的最新動態；②農戶對現有農地制度的看法與評價；③農民的收入與農戶經濟的基本情況。這是中國首次進行的比較系統和規范的農地問題抽樣調查，這次調查為進一步研究中國農地制度的一些深層次問題提供了可能。這次抽樣調查的樣本取自6個省12個縣，這6個省分別是河北、陜西、湖南、四川、安徽和浙江，省份的選取考慮了經濟發展水平這個因素。本次調查采用縣、鄉、村、小組和農戶隨機分層抽樣的方法，并對樣本村、村民小組和農戶進行問卷調查，最后收集的有效問卷為村問卷36份、農戶問卷824份。

根據以往的研究，本文總結出了下列因素。在此將各因素一一羅列出來，并對它們的測度變量（Proxies）進行討論，以形成本文的基本假設和多元分析計量模型。

1.人口變化。在現有的制度環境下，土地調整的原動力來自人口的變動。一般而言，人口相對變動率大，則調地的頻率就會高；但就具體的調地制度而言，小調整對人口變動更敏感，而人口變動不一定影響大調整的發生頻率。這是因為大調整的發生更多地取決于外生的政策變量。

由于本次調查的絕大部分變量均只有1998年的年度資料，因此，沒有關于家庭人口變化的直接資料。所幸的是，問卷調查了農戶在每次調地時的人口數，這為筆者測試一個農戶自包產到戶以來的十多年間家庭人口變動的幅度提供了基礎資料。筆者的做法是以每次調地時的人口數作為一個數列，計算其“標準差”，并用它來衡量一定時間跨度內該家庭的人口變化幅度。

2.非農產業收入在總收入中的比例。一般來說，非農產業的發展會在一定程度上影響到土地調整（KungandLiu，1997）。這主要表現在：有外出打工者的農戶由于自家勞動力不足而難以耕種土地，而那些人多地少的農戶又試圖多種土地。這種因為非農就業的差異導致的人地關系失衡大多只發生在一個村子的部分農戶中間。因此，這種不平衡應該主要表現在小調整而非大調整上面。

由于農戶的非農收入統計十分困難，特別是其中還包括很大一部分外出打工的收入。因此，本模型將采用數據庫中戶主自己估計的非農收入比例，這能比較準確地反映農戶家庭的經濟結構。

3.畝均負擔。在筆者過去的實地調查中，筆者發現農民負擔的輕重和土地調整間存在著一定的相關關系（趙陽，2001）。一般來說，負擔重的地區土地調整的頻次會高一些，有時調整土地是為了均衡負擔。因此，可以假定，農民負擔重，會引致調地頻率的增加。

4.地塊數。測量交易費用說最好的變量就是農戶的地塊數。因為地塊數越多，也就是土地細碎化程度越高，土地的質量差別也會越大，調地的協調成本就會越高。

該變量同樣是一個反映資源稟賦的變量，但隨著時間的推移是會發生變化的，因此，此處采用初次承包時的資料。

5.家庭中是否有村干部。干部利益說的檢驗相對比較困難，因為難以找到最佳的測量變量。筆者在此姑且假設干部傾向于調地，那么，有干部家庭的農戶經歷的調地頻次就會高一些。另外，還考慮了一些控制變量，例如，家長年齡、家庭的輔助勞力比率（家庭依賴系數）、家庭的平均受教育程度、人均土地和省級的啞變量。

通過以上因素的分析，本文提出的基本假設如下：

假設1。在現有的制度環境下，土地調整的原動力來自于人口的變化。一般而言，人口相對變動率大，則調地的頻數會增多；但就具體的調地制度而言，小調整對人口變動將更敏感，而人口變動并不一定影響大調整的發生頻率，因為大調整的發生更多的取決于外生的政策變量。

假設2。一般而言，非農產業的發展將抑制土地調整的發生；但對具體的調地制度安排和調整幅度的影響則需要具體分析。

假設3。一般來說，農民負擔越重，調地的壓力會越大。從上述分析可以知道，農民負擔的影響是在全村范圍內實現的。因此，可以假設：農民負擔將促使大調整的發生，但對小調整制度的影響則要考慮其它因素的綜合作用。

假設4。如果交易費用說成立，一個地區農戶的土地越細碎化（即地塊數的越多）將直接影響到土地調整的頻數和幅度。考慮到調地的具體機制，以及交易費用（主要是協調費用）與調地收益之間的復雜關系，一般而言，交易費用越大，小調整的發生頻次越低；而對大調整的影響則不一定有確定關系。

假設5。有干部家庭的農戶的調地頻次高于沒有干部的家庭。

三、模型與估計結果

考察土地再分配制度主要應集中于土地調整的兩個方面：調整的頻率和調整的幅度。土地調整的這兩個方面構成了一個地區土地調整的最主要的特征，單看其中的一個方面并不能清楚一個地區的土地調整這一具體現象。例如，在華北一些地區，土地調整的頻率極高，幾乎每年一次，但是，這并不能說明所有農戶的地塊都因每年的土地調整而頻繁變動。因為這些地區的調整大多都是小調整。相反，有些地區雖然調地頻率低，但卻都是大調整，農戶的地塊變動反而比較頻繁。另外，有些地區是大調整和小調整相間，在幾次小調整之后會出現一次大調整。

正如上一節討論的大調整與小調整是完全不同的兩種制度安排，為了弄清決定一個地區土地調整特點的主要因素，筆者分別構建了大調整和小調整的頻率模型。在這兩個模型中，土地調整的頻率（大調整/小調整）用自包產到戶以來土地調整的總次數來測量。同時，還要構建土地調整的幅度模型。調地幅度這個因變量比較復雜，由于農戶問卷中沒有直接測量調地幅度的問題，只能區分出大調整和小調整，而大小調整在一定程度上反映了調地的幅度大小，所以，筆者將小調整的累計次數除以總的調地次數（即小調整和大調整之和），得出一個小調整在調地次數中的比重，來近似地測量調地的幅度。

簡明地講，

MAG＝小調整次數/總調地次數×100％

這樣，MAG作為一個相對調地幅度的指針是恰當的。這個變量值越大，則實際上表明小調整在總的調整次數中的比重越大，大調整的比重就小，實際上調地幅度就會越小。

表1列出了樣本數據中大調整和小調整頻次以及相對調地幅度（MAG值）的分省情況，從中可以看出省級之間樣本特征的差異。

另外需要說明的是，在幅度模型中還特別又加入另一控制變量，即平均每次調地之間的時間間隔，實際上這是對調地頻率的控制。

筆者設計的計量經濟模型可以表述如下：

Yi＝α1+βiXi+γiX2+δiX3+λiX4+θiX5…+εi+……（1）

其中，Yi表示為因變量，即土地調整；X1表示為人口變化；X2表示為非農收入比例；X3表示為農民負擔；X4表示為交易費用；X5表示為村干部；εi表示為隨機狀動項。

（i＝1，2，3）

其中：i＝1和i＝2表示兩個調地頻率模型；i=3則表示調地幅度模型。

使用Tobit模型的主要原因是由因變量的資料分布特征決定的。雖然絕大多數樣本農戶發生了土地調整，但很多農戶并未同時發生大調整和小調整。這樣，在使用大調整頻次、小調整頻次和小調整比例作為因變量時，有相當數量的值為零，所以不宜用OLS直線回歸；而頻次大小只是數量差異，并沒有序列的含義，所以也不宜用Probit模型進行估計。因此，Tobit模型是更加恰當的。

筆者對所有放入模型的變量進行了統計描述，將結果總結在表2中。三個模型（兩個頻率模型和一個幅度模型）的計量估計結果見表3和表4。

非農就業機會這個變量在兩個頻率模型中都是顯著的，但作用方向卻恰好相反。筆者看到，非農產業的發展能夠顯著地減少大調整的頻率，卻增加了小調整的頻率。這是為什么呢？

我們知道，大調整是將全村或全組所有的土地打亂重分，是一種典型的集體行動。以往的研究發現，大調整多為政策性的調整，例如，在上一輪土地承包到期和新一輪土地承包開始的時候，或者因為修路、發展特色農業需要用地的時候，都可能發生大調整行為。

但是，由非農就業機會引起的人地關系的變化有兩個特點：一是這種變化發生在一部分農戶之間，而非全體農戶。也就是說，只有那些家里有人外出打工或者從商的農戶才會產生勞動力少而土地多的情況。二是這種變化是漸漸出現的，而非突如其來的，可能去年有幾戶產生這種情況，今年又有另外幾戶產生這種情況。這兩個特點使只有小調整，即部分的、個別的農戶之間的土地調整，才適合解決這種由非農產業發展引起的人地關系的不平衡。可見，非農就業機會的增加和小調整的增加方向是一致的。另外，土地市場不發達，市場機制也不完善。因此，當非農就業機會增加后，土地使用權的流轉需求增加了，而市場結構的缺陷使這種需求無法得到滿足。因此，小調整恰恰是土地市場不足的一個補充。

至于為何大調整的頻率會隨非農產業的發展而降低，Kung和Liu這兩位學者發現，在非農產業發達的地區，大調整發生的頻率明顯要比傳統農區低。他們對這一現象的解釋是：農民有了土地以外的非農收入來源之后，他們對土地調整的要求相對減輕。此外，大調整更多的是一種平均主義的利益訴求（Kung，1995）。而當一個地區的非農產業發達以后，農戶家庭來自土地的收入占全部收入的比重會大大降低。農戶間出現收入差距的主因來自非農產業（KungandLee，2001）。筆者認為，大調整背后的動因主要是村莊以外的政策因素的影響，同時，大調整這一制度安排內含的交易費用極大，因此，非農就業機會的增加并不會增加大調整發生的頻率。相反，非農就業機會的增加，還將導致機會成本的上升，土地再分配制度將變成一種“不上算”的制度安排。因此，非農產業的發展只會降低大調整發生的概率。

人口變化這個因素對小調整發生的頻率有明顯的正向作用，而對大調整沒有影響。如筆者剛剛所說，大調整主要是由政策因素和其它非正常經濟因素（比如農民負擔與財稅制度等）造成的，所以，與人口變化沒有顯著關系。但是小調整卻是主要由人口變化導致人地關系失衡引起的。同理，人口變化也明顯地提高了小調整次數在全部調地次數中的比重；同時，這也意味著人口變化在導致小調整頻數增加的同時，相對而言，并不會同步加大調地的幅度。

畝均負擔這個變量對土地調整的頻率也有著非常顯著的影響。通過兩個頻數模型可以看出：農民負擔對大調整的發生率有顯著的正的影響。也就是說，土地上的負擔越重，則大調整的頻率越高；而對小調整頻率沒有顯著影響。

筆者實地調查的結果表明：由于土地的凈收益很低，甚至為負收益，農民負擔十分沉重。當地農民認為，種地就是背負擔！有的農民不得不用外出打工的收入來貼補種地帶來的稅費負擔。因此，農戶往往只希望保留夠吃口糧的田畝即可。在與基層干部的交談中了解到，人地關系變化必然導致原來比較均衡的負擔分配現在變得“不公平”了，因此，本來不輕的稅費的收取工作就更加難做。所以，基層干部有調整土地的動力，目的是為了均衡負擔。這樣，大調整的概率大大增加。另一方面，由于農民均傾向于不要土地，或者說，主要是那些土地較少而人口相對較多的農戶不想增加土地，而人地關系相對比較均衡的農民則愿意維持現狀，因而，部分農民想通過“多退少補”（實際上是以“退”為主）的原則進行小調整的意愿無法實現。所以，越是負擔重的地方，越會增加大調整的發生率。而小調整只在個別農戶之間進行，因此，可以合乎邏輯地理解為農民負擔并不是小調整的顯著影響因素。本文的計量結果與筆者的實地觀察是一致的。

調地幅度的模型中也顯示農民負擔這個變量對相對調地幅度沒有顯著的影響。

土地的細碎化程度（地塊數）的影響：地塊數越多，小調整的頻次就越小，而對大調整的頻次沒有顯著影響。這說明，土地細碎化程度越高，土地調整的難度大大增加，也即交易費用將明顯加大，農民對小調整的制度偏好會減弱。如果土地相對整齊，調地就比較容易，小調整的頻次就會變高。例如，山東的土地整齊劃一，土地調整就比較頻繁，而且主要形式也是小調整。筆者在山東的實地研究也顯示了同樣的結論。龔和周（1999）通過個案分析發現，當土地資源特征和技術進步等因素大大降低了土地調整的交易費用之后，并沒有很強的理由妨礙農民頻繁進行土地的小調整。有理由相信，本文的研究是對龔和周（1999）的一個很好的補充，而且由于本文采用了抽樣資料和計量模型的檢驗，使結論更加可靠和令人信服。大調整主要是由政策等其它因素造成的。對于基層政府或村社組織來說，如果一旦決定要調整土地，地塊問題在一定程度上將被忽略。如果大調整的受益農戶較多，即便在同樣的交易費用下，大調整仍然更可能發生，但并不是一個明確的關系（因此，模型中的系數是正的，但沒有統計上的顯著性）。從調地幅度模型來看，地塊數變量使得小調整的比例明顯降低。這在一定程度上反映了：土地細碎化程度越高，人們更傾向于不進行小調整。這就意味著調地的幅度可能會加大。土地的細碎化和調地幅度的正向關系恰恰說明了交易費用對土地調整的抑制作用。這個關系表明，地塊數多、細碎化程度嚴重的地方，小調整的比例減小，而大調整的比重增高；相反，如果地塊數少，細碎化程度不嚴重的地區，小調整的比重增高。我們知道，在交易費用高昂、小調整調不動的地方，才實行主要是由政策推動的大調整，所以，大調整的比重才會比較高。

另外，值得說明的是，村干部假設（假設5）沒有得到驗證。這可能是由于本文的測量變量不夠理想所致。所以，有關干部利益說還有待今后進一步研究。

四、結論

第一，農村非農經濟的發展對土地再分配制度有顯著的影響。本文研究發現，非農經濟的發展對大調整和小調整呈現相反的效應。一方面，非農產業的發展對大調整這種于農民地權穩定性損害極大的制度有明顯抑制作用；另一方面，對小調整的發生頻次卻有正的影響。這一結論與以往的研究是一致的。同時，筆者還進一步發現了大調整與小調整事實上帶有互補的性質。從一定意義上來說，非農經濟的發展所造成的人地比例的失調誘致了小調整的發生，而交易費用極大的大調整卻得到了抑制。這一發現有重要的理論價值，有助于澄清以往研究中對不同的土地調整制度未加區分，從而只是籠統地強調“調地”制度的負面影響的現象。事實上，小調整與大調整截然不同。小調整具有明顯的“內生性”，不但對地方的經濟發展非常敏感，而且也反過來調節著農民的行為。

第二，過去的研究認為，人口變化導致土地的不斷調整和土地的細碎化，本文的研究顯示，大調整與人口變化的關系不明確，而只有小調整非常明顯地受到人口變化的影響。在這種情況下，土地調整的負面影響更多地是集中于地方政府推動的、損害農民使用權穩定預期的大調整制度。

第三，本文還首次對農民負擔與土地調整的影響關系進行了實證檢驗。一個有意義的發現是：農民負擔會加大土地大調整發生的頻率。這一發現的重要政策意義在于，由于調地對農民投入積極性等方面的影響，我們要避免土地調整的負面作用。而要降低調地的可能性，有效途徑之一就是要盡可能地減輕農民的負擔。