導(dǎo)語：兼論農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)權(quán)農(nóng)民負(fù)擔(dān)農(nóng)村稅費改革 引言

自八十年代中后期、尤其是進入九十年代以來，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題就逐漸成為農(nóng)村社會經(jīng)濟生活中一個熱點、難點和焦點。中央政府也一再下發(fā)文件，要求切實做好減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作。雖然取得了一些成效，但是問題并未從根本上解決。2000年，中央決定首先在安徽省進行農(nóng)村稅費改革試點。2003年農(nóng)村稅費改革試點工作在全國全面推開。本文嘗試從產(chǎn)權(quán)理論的角度對農(nóng)村稅費改革和農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題作一思考和分析。本文的觀點如下：產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是分配制度的基礎(chǔ)，而當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度造成農(nóng)民“退出權(quán)”的缺失，使農(nóng)民不得不忍受基層組織和干部強加其頭上的各種負(fù)擔(dān)。國家可以不憑借產(chǎn)權(quán)的占用而是憑借其暴力特征獲得收入份額，當(dāng)國家濫用這種權(quán)力時就會侵害私人的產(chǎn)權(quán)，在當(dāng)前農(nóng)村就表現(xiàn)為農(nóng)民負(fù)擔(dān)的加重。國家運用這種權(quán)力也需要依托一定的組織進行，而合適的組織就是農(nóng)村的基層組織。所以，上述兩個原因也就造成了農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重。當(dāng)前進行的農(nóng)村稅費改革只是從分配制度上解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，必然不可能從根本上解決問題，也不能消除農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的壓力。本文第一部分回顧農(nóng)村稅費改革的過程及其主要內(nèi)容；第二部分從產(chǎn)權(quán)理論說明產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是分配制度的基礎(chǔ)；第三部分分析農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的結(jié)構(gòu)，指出在這產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下，農(nóng)民退出的成本很高，農(nóng)民在相當(dāng)程度上喪失了“退出權(quán)”，導(dǎo)致基層組織可以將自己的各種負(fù)擔(dān)加在農(nóng)民頭上，還可以將政府各部門的收費也一起收取，這就造成了目前農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的問題；第四部分是結(jié)論。

一

農(nóng)村稅費改革是作為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的治本之策提出來的。從1993年開始，約有50多個縣自發(fā)性地對農(nóng)村稅費征收制度進行了改革。主要有三種類型：一是以湖南武崗為代表，將提留統(tǒng)籌費改為“農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)稅”；二是以河北正定為代表，實行“公糧制”，將農(nóng)業(yè)稅與提留統(tǒng)籌費合并折實征收；三是以安徽太和為代表，實行“稅費大包干”，將各種稅費合并，按田畝統(tǒng)一征收。這些改革雖然對控制農(nóng)民負(fù)擔(dān)起到了一定的作用，但在計征辦法、征收形式、資金管理等方面也存在許多問題。

中央對農(nóng)村稅費改革的態(tài)度，1994年要求認(rèn)真研究，注意觀察；1996年提出可以在糧食主產(chǎn)區(qū)進行試驗；1998年要求逐步改革農(nóng)村稅費制度；1999年初，國務(wù)院成立農(nóng)村稅費改革工作小組并組建辦公室，著手研究制定改革方案；2000年中共中央、國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于進行農(nóng)村稅費改革試點工作的通知》，啟動了農(nóng)村稅費改革工作。改革首先在安徽全省展開。2003年農(nóng)村稅費改革試點工作在全國全面推開。

農(nóng)村稅費改革試點的主要內(nèi)容是：“三個取消、一個逐步取消、兩個調(diào)整、一項改革”。即取消統(tǒng)籌費，取消農(nóng)村教育集資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費和政府性基金、集資，取消屠宰稅；逐步取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動積累工和義務(wù)工；調(diào)整農(nóng)業(yè)稅政策，調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策、改革村提留使用辦法。

1、取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌費。取消現(xiàn)行按農(nóng)民上年人均純收入一定比例征收的鄉(xiāng)統(tǒng)籌費。取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌費后，原由鄉(xiāng)統(tǒng)籌費開支的鄉(xiāng)村兩級九年制義務(wù)教育、計劃生育、優(yōu)撫和民兵訓(xùn)練支出，由各級政府通過財政預(yù)算予以安排。修建鄉(xiāng)村道路所需資金，不再固定向農(nóng)民收取，村級道路建設(shè)資金由村民大會民主協(xié)商解決，鄉(xiāng)級道路建設(shè)資金由政府負(fù)責(zé)安排。農(nóng)村衛(wèi)生醫(yī)療事業(yè)逐步實行有償服務(wù)，政府適當(dāng)補助。

2、取消農(nóng)村教育集資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費和政府性基金、集資。取消在農(nóng)村進行的教育集資，取消所有面向農(nóng)民征收的行政性收費和政府性基金、集資。中小學(xué)危房改造資金，由財政預(yù)算安排。

3、取消屠宰稅。停止征收在生產(chǎn)環(huán)節(jié)和收購環(huán)節(jié)征收的屠宰稅，原來隨屠宰稅附征的其他收費項目也要一律停征。各地不得以任何各義變相收取屠宰稅。

4、逐步取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動積累工和義務(wù)工。具體步驟由當(dāng)?shù)攸h委、政府根據(jù)實際情況決定，可以一步到位，也可以分步取消，但要有一個明確的期限，一般不要超過三年。“兩工”取消后，村內(nèi)興辦水利、修路架橋等集體生產(chǎn)和公益事業(yè)，實行一事一議，由全體村民或村民代表大會討論決定。

5、調(diào)整農(nóng)業(yè)稅政策。(1)確定農(nóng)業(yè)稅計稅土地面積。農(nóng)業(yè)稅計稅土地面積，以農(nóng)民第二輪合同承包、用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地為基礎(chǔ)確定。計稅土地發(fā)生增減變化時，農(nóng)業(yè)稅應(yīng)當(dāng)同步進行調(diào)整。(2)調(diào)整農(nóng)業(yè)稅計稅常產(chǎn)。農(nóng)業(yè)稅計稅常產(chǎn)以1998年前5年間農(nóng)作物的平均產(chǎn)量為依據(jù)確定，并保持長期穩(wěn)定。(3)合理確定農(nóng)業(yè)稅稅率。農(nóng)業(yè)稅稅率實行地區(qū)差別比例稅率。全省農(nóng)業(yè)稅稅率最高不超過7％，貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)稅稅率從輕確定。

6、調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策。對一部分應(yīng)稅品目原來在兩道環(huán)節(jié)征稅的政策予以調(diào)整，實行一個應(yīng)稅品目只在一道環(huán)節(jié)征稅。對在非農(nóng)業(yè)稅計稅耕地上從事應(yīng)稅農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品生產(chǎn)的，繼續(xù)征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。對在農(nóng)業(yè)稅計稅土地上種植應(yīng)在生產(chǎn)環(huán)節(jié)納稅的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品，其應(yīng)納農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅稅額小于農(nóng)業(yè)稅稅額的，不征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，只征收農(nóng)業(yè)稅；大于農(nóng)業(yè)稅稅額的，只征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，不征收農(nóng)業(yè)稅。嚴(yán)禁兩稅重復(fù)征收。

7、改革村提留征收和使用辦法。村干部報酬、五保戶供養(yǎng)、辦公經(jīng)費等三項費用，除原由集體經(jīng)營收入開支的仍繼續(xù)保留外，由農(nóng)民上繳村提留開支的部分，改革后交納農(nóng)業(yè)稅的，采用新的農(nóng)業(yè)稅附加方式收取，交納農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的，采取農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅附加方式收取。農(nóng)業(yè)稅附加比例最高不超過改革后農(nóng)業(yè)稅的20％。農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅附加比例要根據(jù)村級三項費用的支出從嚴(yán)確定，并保持長期穩(wěn)定。在計稅土地上種植的應(yīng)稅農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品，已征收農(nóng)業(yè)稅附加的，不再征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅附加。收購環(huán)節(jié)征收的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，不征收附加。以農(nóng)業(yè)稅附加或農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅附加方式收取的村提留屬于集體資金，實行鄉(xiāng)管村用，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)營管理部門監(jiān)督管理。

在采取上述改革措施的同時，還進行相應(yīng)配套改革，重點是：加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，精簡機構(gòu)，轉(zhuǎn)變政府職能，壓縮財政供養(yǎng)人員；加快縣鄉(xiāng)財政體制改革，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，加大轉(zhuǎn)移支付力度，保障基層正常運轉(zhuǎn)；加快農(nóng)村教育體制改革，因地制宜地調(diào)整教育布局，合理配置教育資源，保障義務(wù)教育經(jīng)費，切實提高教育質(zhì)量。

從改革試點的實踐看，通過改革初步規(guī)范了農(nóng)民與國家、集體之間的分配關(guān)系，改革提高了農(nóng)民合理負(fù)擔(dān)的透明度，一定程度上遏制了農(nóng)村“三亂”，增強了基層干部依法行政和農(nóng)民依法納稅的意識；促進了基層政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)精簡，進一步規(guī)范了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織的工作職能和事權(quán)范圍，精簡了機構(gòu)和人員，也削減了經(jīng)費開支；密切了干群關(guān)系，一定程度上緩解了農(nóng)村干群矛盾。但是，農(nóng)村稅費改革只是試圖從分配制度上規(guī)范國家、集體、農(nóng)民的利益關(guān)系，并沒有觸動農(nóng)民負(fù)擔(dān)產(chǎn)生的基礎(chǔ)-產(chǎn)權(quán)問題，因而帶有一定的局限性。

二

人類的經(jīng)濟活動無非是在人們選擇的基礎(chǔ)上資源相互交換的過程，這種過程達到均衡時便產(chǎn)生了一種資源的配置狀態(tài)，進而表現(xiàn)出種種經(jīng)濟結(jié)果，如效率和公平。而當(dāng)人們一定時期以其所掌握的資源去交換一種特殊的資源—貨幣時，便形成了這一時期人們的收入。因此，收入可以這樣定義：它是一定時期人們用資源交換得到的貨幣流，或這一時期人們交換得到的資源的貨幣價值。

從產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)的觀點看，人們之間相互交換資源的這種過程其實是人們對于資源不同權(quán)利的交換過程，也即產(chǎn)權(quán)的交換。產(chǎn)權(quán)是獲得收入的基礎(chǔ)。正是產(chǎn)權(quán)的存在，決定了這種交換過程產(chǎn)生的收入的歸屬。不同的產(chǎn)權(quán)安排，其收入的分配也不同。如果資源的產(chǎn)權(quán)歸一人所有，那么資源產(chǎn)生的收入也全部歸其所有；而如果產(chǎn)權(quán)被分割為使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)和收益權(quán)并分屬不同的個人，則其產(chǎn)生的收入也將在這些不同個人之間進行分割，他們各自得到相應(yīng)的份額。關(guān)于資源的產(chǎn)權(quán)為什么被分割，巴澤爾（1997）給出的答案是：一項資源往往有許多屬性，這些屬性完全由一個人占有往往并不是最有效率的安排，所以一項資源的產(chǎn)權(quán)往往被分割給不同的個人。

當(dāng)然，國家獲得收入是個例外。盡管國家可以通過自身占有的資源與私人交換獲取收入，但國家更本質(zhì)的特征是一種合法擁有暴力的組織，因而可以超越產(chǎn)權(quán)的限制而從私人手中獲得一定的收入，包括稅收和各種費用。這既可以作為國家行使公共管理與服務(wù)職能的補償，當(dāng)其被濫用時，也會侵害私人的產(chǎn)權(quán)，損害長期的經(jīng)濟發(fā)展。還有一點需要強調(diào)的是，產(chǎn)權(quán)可以分為法律規(guī)定的產(chǎn)權(quán)和實際存在的產(chǎn)權(quán)。這二者有時是一致的，但有時卻存在著很大的區(qū)別。由于交易成本過高，法律規(guī)定的產(chǎn)權(quán)在現(xiàn)實中往往不能得到實施，而只能成為寫在紙上的產(chǎn)權(quán)。同樣，實際存在的產(chǎn)權(quán)有時并不能被法律所接受，而成為一種不公開的產(chǎn)權(quán)。我們應(yīng)該研究的是實際存在的產(chǎn)權(quán)，而不能僅限于法律所規(guī)定的產(chǎn)權(quán)。

三

“集體所有、分戶經(jīng)營”是對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀的概括。改革開放初期，由于農(nóng)產(chǎn)品的長期饋乏，政府不得不在農(nóng)民保證完成國家各類統(tǒng)派購任務(wù)和集體提留的條件下，向農(nóng)民讓渡部分農(nóng)地使用權(quán)，從不允許到允許包產(chǎn)到戶，進而允許包干到戶，最終形成農(nóng)村土地“集體所有、家庭經(jīng)營”的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。也就是說，農(nóng)村土地所有權(quán)歸集體經(jīng)濟組織所有，而農(nóng)民則享有土地的承包經(jīng)營權(quán)。這是中國農(nóng)民的偉大創(chuàng)造，也極大地調(diào)動了農(nóng)民的積極性。但是，農(nóng)民所享有的土地承包經(jīng)營權(quán)是與“成員權(quán)”聯(lián)系在一起的。也就是說，你是這個集體經(jīng)濟組織的成員，你才享有這個集體經(jīng)濟組織土地的承包經(jīng)營權(quán)。一旦你的成員資格喪失，你的土地承包經(jīng)營權(quán)也隨之喪失。而且，隨著集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員的增減變化，每個成員的土地承包經(jīng)營權(quán)也要相應(yīng)變化。這種權(quán)利結(jié)構(gòu)是土地承擔(dān)農(nóng)民社會保障功能的必然結(jié)果，它有利于農(nóng)民生活和農(nóng)村的穩(wěn)定。同時，這種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中集體產(chǎn)權(quán)確實存在著虛置。但是當(dāng)基層組織代表集體行使這種權(quán)利時，集體的產(chǎn)權(quán)就是實實在在的了，而且有利于基層組織對農(nóng)民的控制。由于基層組織可以決定農(nóng)民“成員權(quán)”的有無，控制著土地等集體資產(chǎn)和關(guān)系到農(nóng)民生產(chǎn)生活方方面面的資源，基層組織對農(nóng)民的控制明顯強化?！按迕窀黜椥袆拥恼?dāng)性—依據(jù)通常的分類，有政治（選舉）、財產(chǎn)（收益）和社會（福利）權(quán)利—傳統(tǒng)上是由‘村莊’這個社會單位界定（或否定）的……”。[1]“在鄉(xiāng)村，單獨游動的個體經(jīng)常存在著被侵權(quán)的危險，原因是，他離開了上面所說的社會建制的保護邊界，處于無人負(fù)責(zé)的境地，歧視性對待便接踵而來—他通常很難與其他有組織所依賴的個體在權(quán)利上被同等對待。”[2]這樣，基層組織對于農(nóng)民來講就處于壟斷地位。長期的城鄉(xiāng)分割與土地等生產(chǎn)資料集體所有限制了農(nóng)民的“退出”自由，更增加了基層組織對于其轄區(qū)內(nèi)農(nóng)民的行為權(quán)力。這種結(jié)構(gòu)后果就是形成農(nóng)民“退出”的障礙。因為它提高了農(nóng)民“退出”的成本。在土地承包經(jīng)營權(quán)承載著農(nóng)民的社會保障職能的條件下，如果選擇退出，農(nóng)民付出的代價是失去成員權(quán)，失去最基本的生產(chǎn)資料-土地，失去最基本的社會保障。因此，農(nóng)民只能忍受基層組織權(quán)力對自己利益的侵害，或者只能寄希望于中央和國務(wù)院采取措施來解決。除非這種侵害危及到了農(nóng)民的基本生存權(quán)利，或者農(nóng)民其它來源足以形成穩(wěn)定和可觀的收入和財富。只要不存在自由的“退出權(quán)”，基層組織的行為權(quán)力就得不到有效制約，農(nóng)民在與基層組織的交往中也只能處于劣勢。

制約權(quán)力被濫用的一種辦法是民主，人們可以通過“選舉權(quán)”來制約權(quán)力。第二種辦法是法治。將權(quán)力限制在必要的限度內(nèi)，其運用置于法律的監(jiān)督下。第三種是賦予其它組織的個人以“退出權(quán)”，當(dāng)他們受到政府權(quán)力侵害時，可以以退出的方式來表達他們的不滿。諾斯和托馬斯在《西方世界的興起》一書中反復(fù)向我們描述了在封建莊園制度下，封建主為了競爭得到勞動力，避免勞動力退出而不得不采取的一系列對奴隸進行妥協(xié)的措施，包括給奴隸一定的自由權(quán)。

同時，我們應(yīng)該注意到，民主權(quán)利的行使也要以退出權(quán)的存在為其前提。不允許退出的民主過程根本不可能是真正的民主，導(dǎo)致的結(jié)果只能是多數(shù)人對少數(shù)人權(quán)利的剝奪。而法治的前提是民主，法律的制定、修改和實施都要受到民主的監(jiān)督，這樣才能保證法治的公正性。因此，從本質(zhì)上講，其它組織和個人“退出權(quán)”的存在，是其避免受到政府權(quán)力濫用而產(chǎn)生的對自身利益侵害的基礎(chǔ)。

當(dāng)前中國農(nóng)村的實際是農(nóng)民生產(chǎn)生活的方方面面都要受到政府的管制，民主和法治進程還需要一個過程，作為保護農(nóng)民自身利益底線的“退出權(quán)”也由于一些制度安排而被剝奪了。

在計劃經(jīng)濟時代，政府權(quán)力滲透于社會生產(chǎn)生活的方方面面。在從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中，政府權(quán)力在逐步從一些其不應(yīng)存在的地方退出，也就是政府逐步放松管制的過程。但是在農(nóng)村，政府對農(nóng)民的管制仍然過多，突出的表現(xiàn)在政府收費項目過多。在1993年清理農(nóng)民負(fù)擔(dān)項目時，關(guān)于中央和國家機關(guān)有關(guān)文件中涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)的收費和少量集資項目共計85項，取消37項，而取消的項目中有些至今仍在執(zhí)行，這還不包括地方出臺的涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)的各種項目。[3]這么多的收費、集資項目本質(zhì)上都體現(xiàn)的是政府的權(quán)力對于農(nóng)民的管制。不要說一個農(nóng)民，就是專門從事政府收費管理的官員也很難說清楚這么多收費的含義、內(nèi)容等。因此，農(nóng)民方方面面都要交錢交物，基本的產(chǎn)權(quán)沒有得到政府有效地保護，反而時時處處受到了政府的侵犯。政府對農(nóng)民的最重要的管制是戶籍制度。戶籍制度造成的長期城鄉(xiāng)分割體制而形成的農(nóng)民與城市居民身份上的巨大差異。它同樣也提高了農(nóng)民的退出成本，因為選擇退出失去的將是群體的認(rèn)同感。同時，政府加在農(nóng)民頭上的各種負(fù)擔(dān)必須要有一個組織代其收取，否則面對千家萬戶的農(nóng)民征收費用過高。而在上面的分析中我們可以看出，農(nóng)村基層組織是再合適不過的選擇，基層組織憑借農(nóng)民“退出權(quán)”的喪失不但可以將自己的各種負(fù)擔(dān)加在農(nóng)民頭上，還可以將政府各部門的收費也一起收取。這就造成了目前農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的問題。

四

綜上所述，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的基礎(chǔ)在于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)特別是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。因此，解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題也要從此入手。要將農(nóng)村土地承擔(dān)的社會保障功能從中剝離，還農(nóng)村土地的生產(chǎn)功能，還農(nóng)民的“退出權(quán)”。同時要減小政府對農(nóng)村經(jīng)濟和社會生活的一些不必要管制，打破城鄉(xiāng)分割的體制。目前正在進行的農(nóng)村稅費改革，是從分配制度上試圖解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，勢必造成短期內(nèi)減輕，長期內(nèi)反彈的結(jié)果，根源在于它并沒有解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)產(chǎn)生的基礎(chǔ)問題。

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〔11〕孫立剛，2003：“權(quán)力、退出與農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題”，《調(diào)研世界》2003年第3期。

題目英文翻譯：thereviewofruraltaxandfeereform

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