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一、現狀特點

社會主義民主的本質和核心是人民當家作主，而基層民主，是人民群眾直接參與國家或基層組織民主管理的重要形式，是人民民主權利的直接體現。實現充分的社會主義民主，是以中國共產黨領導的全體人民的共同理想和愿望，也是一項偉大的社會實踐。我國農村幅員遼闊，人口眾多，農村基層民主建設搞好了，我國社會主義民主就有了廣泛、堅實的基礎，民主監督的作用和效力得到較好的發揮。新中國成立以后，特別是黨的十一屆三中全會以來，我國廣大農村基層民主政治掀開了嶄新的一頁，取得了舉世矚目的成就，主要體現在以下四個方面：

一是不斷完善的人民代表大會制度，保障了人民當家作主的政治地位。三中全會以來，我國人民代表大會這一根本的政治制度得到了不斷完善，恢復了縣、鄉人民代表大會，強化了人民代表大會的職權，改革了選舉制度，把直接選舉擴大到縣級，并實行差額選舉，從全國廣大農村基層的選舉產生的200多萬名人大代表都是由選民直接民主選舉產生的。多年來，我國選民積極參加選舉，平均參選率都在90%以上。與此同時，縣、鄉人民代表大會閉會期間的工作也逐步得到加強，充分保障了人民群眾當家作主的權力實現。

二是用法律形式對村民的自治制度作了規定和保障，加強了基層民主建設。為了保證廣大農村群眾對民主的普遍和直接參與，國家頒布實施了《村民委員會組織法》，明確規定在農村實行村民委員會制度。到目前為止，全國農村通過無記名投票選舉產生了100多萬個村民委員會。村委會是村民自我管理、自我教育、自我服務的群眾性自治組織，通過民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，實現了較充分的基層民主自治。

三是深入開展全民普法教育，社會主義民主與法制觀念逐漸深入人心。通過“一五”、“二五”、“三五”和正在進行的“四五”普法教育，我國廣大農村群眾的法律意識有了很大程度的提高，要求平等地參與民主管理、民主決策的意識得到了普遍增強。

四是縣鄉人大代表大會的地位有了較大提高。隨著依法治理工作的深入開展，有力地推動了法律法規在農村的貫徹實施，同時也使法律法規實施的監督主體——縣、鄉人民代表大會的地位有了進一步提高，作用有了明顯的增強。

但目前，我國農村基層民主，無論是民主的廣度還是深度都只能算是在“初級階段”。由于我國民主監督的方式是由國家性質所決定，因此在廣大農村的這種民主監督更多是一種“民對官”的監督，即人民群眾對各級“官員”廣泛的民主監督。它有以下幾個特點：一是在監督形式上，可以是公開的，也可以是不公開的；二是不具有強制性，民主監督對被監督對象不具有強制權；三是民主監督是人民群眾的一種權利。因此，農村民主監督的權利實現的廣度和深度，很大程度上取決于人民群眾的主人翁意識、民主意識、法律意識和文化水平，取決于國家整個民主政治制度和法律制度的健全和發展，取決于國家對民主監督的重視和對行使民主監督主體的支持和保護程度。

民主是一種管理體制，是相對專制而言。社會所有的成員參與統治的理想民主似乎是永遠不可能的。但相對于一個小型社會而言，比如一個村，或一個鄉，決定一項有關全體的重大事項，搞直接民主，人人參與，這是可能的。就如我國現行法律明確規定了縣級以下人大代表實行直接選舉，這充分說明了民主廣泛程度，但從另一個方面來講，其廣泛性還差得遠。九八歲末四川省遂寧市中區的一個偏遠鄉進行了由全鄉選民直接選舉鄉長的創舉，就是對選舉制進一步完善的一種嘗試；還有我國當前一些農村正在進行的“海選”村里當家人的做法，也充分說明了我國農村基層群眾正期待著一種更為廣泛、直接的民主，特別是對選舉行政長官的權利的分享。

二、存在問題

民主的廣度、深度和范圍，是評價民主的重要“尺度”。看民主到底有多大的廣泛性，這個“尺度”可以用數字計算出來，就是實際參與決策的人數除以該社會正式成員總數所得的百分比。在許多事務的管理、決策上，目前我們這個百分比都還偏低。在當前農村中，決策公共事務時，村民仍是較少持久、熱烈地思考、討論。這就是一個“深度”的問題。當然成員直接當家也好，間接當家也好，都算是當了家。就像目前我國農村村民自治，選出自己的代言人或組織管理者，就算是當家了。可問題偏偏就在于委托這些村民代表當家時，有時代表可能不是主觀故意，而是因智力水平太低，其作出的決定違背了人民的意志，或者當權者出于某種私利，一些事務不公開，一些事情不讓人民當家作主，這都是民主“范圍”問題。由民主的這三個“尺度”可知，我國農村基層民主建設和民主監督亟待不斷完善、進步。有人認為，這樣搞民主，反而流于形式，這種看法有失偏頗。其實，就是因為民主形式的深度不夠，民主權利才會被棄置。但要達到一定“深度”，首先必須要有一個條件，即全體社會成員的平均智力水平要達到一定高度。眾所周知，近幾年我國農村掃盲工作取得巨大成效，眾多文盲脫了盲，但其效果有多大，水分有多少，還值得懷疑。沒有一定的文化水平的社會成員如何去深入思索一些關于切身利益的問題呢？除此之外，民主深度還需要法制條件、物質條件和心理條件來充分保障。

具體地講，當前我國農村基層民主建設和民主監督主要存在這么幾個問題：一是普遍的民主意識還不很強。這表現在農村換屆選舉中選民直投率還不太高，在一些農村擁有選舉權的村民，由于外出務工或交通不便，不積極或不參加投票，更多的是主觀上認為選舉無所謂，影響了選舉的直投率。二是選舉中宗族勢力的干擾還不同程度存在，尤其是在村委村換屆選舉中，一些農村中有宗族勢力操縱基層政權的苗頭和趨勢。三是一些鄉鎮在選舉中，圖省事、省時，對農村選舉的宣傳工作不到位，選民登記不細致，人大代表搞內部“欽定”，選舉不按程序辦事，選舉結果不當場公布等。四是鄉鎮政府沒有處理好與村委員之間關系。根據村委會組法的規定，鄉鎮人民政府與村委會的關系是指導、支持和幫助的關系。但現實中確有那么一些鄉鎮把村委員擺在自己領導之下，作為“行政村”，命令，村民要想自治其實很難。五是有些村委會規模過大，情況復雜，村民自治不易。村民委員會組織法規定村民委員會是按照“便于群眾自治”的原則設立，村委會一般設在自然村。但我國的一些農村中，仍有許多村委會是由多個自然村合并，這樣若是幾個自然村有歷史矛盾，“勢力”均衡，就不利于村民選擇自己信任的人選進入村委會，對他們的工作進行檢查監督；也不利于干部與村民保持較經常的聯系，及時解決一些問題。六是村委會不是通過村民會議決定一些重大事項，而是過多地行使了行政決定權力，把村委會變成了一級政權機構。

三、對策建議

民主是一種國家形態，實行哪一種民主形式，是由國情和歷史決定的。在我國這樣幅員十分遼闊，擁有12億多人口的大國，由于封建專制歷史影響漫長，經濟文化尚不發達，及由此基礎上產生的國民特點，決定了社會主義初級階段只能實行人民代表大會制度這種代議制民主。擴大基層民主，在基層實行直接民主管理，實行村民自治，使之和人民代表大會制度互為補充，是我國社會主義民主政治的兩大形式。同時，通過農村基層民主實踐活動，教育廣大群眾，培養出一大批能正確行使民主權利的合格公民。從這個意義上說，基層民主是社會主義民主本質的體現。同時，基層民主又是人民代表大會制度的基礎，基層民主制度健全與否，直接關系人民代表大會制度完善程度。黨的十五大報告指出：“擴大基層民主，依法管理自己的事情，創造自己的幸福生活，是社會主義民主最廣泛實踐。”擴大和健全基層民主，是完善社會主義民主制度的重要內容，對于健全我國社會主義民主政治制度是有很重要的意義。當前，推進農村基層民主建設，加強基層民主監督，必須不斷完善制度建設，提高制度化、規范化水平，并保證其落在實處。

1.完善選舉制度，積極推進基層直接選舉。

保證人民群眾直接行使選舉權，是實現基層民主的重要內容。十一屆三中全會以來，我國制定和健全了一系列基層選舉的法律和制度，實現了人民群眾的直接選舉的權利，使人民群眾成為真正意義上的國家主人。但我們同時也感覺得到，這種直接的面太窄，鄉級行政長官沒有普遍實行直選，在選舉中，一些地方搞內定、指選等，行政干預明顯；少數農村中還出現了宗派干擾選舉等不正常現象，妨礙了群眾直接行使民主選舉權。隨著改革開放經濟建設的發展和選舉制度的逐步完善，農村群眾的民主法意識不斷增強，自由行使民主權利的要求越來越強烈。實踐證明，在基層實行公開、公正、公平的直接選舉，反映了社會和基層民主發展的客觀要求。選舉制度是我國人民代表大會制度的重要組成部分，是我國民主制度的重要標志。縣、鄉人民代表大會是最基層的一級政權組織，它與廣大農村群眾關系最直接、最緊密，其選舉制度的完善對擴大基層民主有不可忽視的重要作用。農村基層社會生活的群眾自治，其組織形式是村民委員會，它的涵蓋面相當廣，是基層民主的重要組成部分，有強大的生命力，與基層政權關系最緊密。因此，擴大基層民主，首要就是保證縣、鄉人民代表大會和村民自治的群眾性自治組織的健康發展，杜絕選舉中任何壓制和妨礙民主的行為。

完善我國的選舉制度，特別是引入競爭機制，積極推進基層的直接選舉，對于堅持人民代表大會制度，推進我國基層民主政治進程有著十分重要的意義。因此，第一，要解放思想，轉變觀念，在選舉領域大膽引入競爭機制。競選其實就是一種競爭機制，是將競爭引入政治領域的一種形式。在選舉中引入競爭機制，有利于優秀領導管理人才脫穎而出，有利于加強人民群眾對公仆的監督。第二，要充分發揮我們的政治優勢，努力做好工作，使競爭公平健康順利地開展。我國的國體和政體都有很大的優越性，使競爭可以有組織地進行，這樣可以防止地方保護主義、小團體主義和拉幫結派、另立山頭、誘選、賄選等不良行為的發生，使選舉朝正確方向健康順利發展。第三，要建立和完善符合我國國情的，有中國特色的包括競選在內的民主法律體系，加強法律規范，以確保競選的正常進行。實行競選，要靠法律保證。國家要加強這方面的立法工作。

與此同時，在村民委員會的選舉中也要加強競爭機制，敢于放手發動群眾提名推薦候選人，并經過反復醞釀協商，由選民直接投票選舉村委會組成人員。要嚴格按照法律和規定，組織村民按照法定程序，真正把群眾擁護的、思想好、作風正、有文化、有本領、真心實意為群眾辦事的人選進領導班子，使我國農村基層民主建設真正得到加強和完善。

2.推行政務公開，實現民主管理。

公開性是實現民主的主要特征之一，也是實現民主管理的前提之一。黨的十五大報告對此作了明確的闡述：“城鄉基層政權機關和基層群眾性自治組織，都要健全民主選舉制度，實行政務和財務公開，讓群眾討論和決定基層公共事務和公益事業，對干部實行民主監督。”這對擴大基層民主提供了政治保證。當前農村工作中出現的干群關系緊張，中心工作任務沒法順利地落實到群眾中去，不是決策不科學、不實際，其中一個重要原因，是辦事不夠公開。有的地方群眾屢屢狀告基層干部，并不見得都是干部有問題，而是對干部不了解。實行政務公開，讓群眾心里明白，還干部清白，有利于集中精力搞好工作。近年來，一些地方的將涉及群眾切身利益的事情公開，并形成制度，如村級選舉，調整承包土地、劃分宅基地、修橋造路、興辦水利等，都是在廣泛征求群眾意見的基礎上，定期公布進展情況，接受群眾監督，受到了群眾的歡迎，有效地防止了濫用人民和法律的賦予的權利。實行政務公開，既是擴大基層民主的需要，也是提高工作效率的需要。

因此，基層政權機關要注意了解群眾的意見，能公開的辦事制度、決策程序和群眾關心的重大問題等都應公開，增強工作透明度。基層群眾自治性組織直接產生于群眾，它的管理活動必須體現民主原則，村民委員會是農村群眾性自治組織，實行直接選舉和自我管理、自我服務、自我教育，是基層民主制度的直接載體。村務和財務等，都要向群眾公開，并盡可能吸收縣、鄉人大代表和群眾參與，加強村級民主管理和監督，以取得群眾配合和支持。

推行政務公開和民主管理制度，涉及到方方面面的復雜關系，要使這項工作順利進展并長久地堅持下去，要注意抓好三個問題：一是政務公開制度要規范。制定政務公開和民主管理制度要符合法律法規、政策和上級有關規定，內容要具體，規定盡可能量化、細化，便于干部群眾執行，避免原則性太強，執行可上可下，群眾無從監督的弊端。二是突出抓好財務管理。政務公開的重點是財務公開和集體資產公開，尤其是在農村，財務管理和集體資產的管理，關系到群眾切身利益，廣大群眾對此非常關注，只有財務明白，干部才能清白。因此，在農村，首先要抓好村集體財務清理工作，摸清財務情況，及時處理一些經濟違紀問題，并在此基礎上逐步搞好鄉級政務公開。三是建立健全監督機制。村務公開和民主管理工作不能搞形式、走過場，要長久地堅持下去，必須建立健全的運轉監督機制。鄉鎮黨委對村務公開工作要起領導和監督保證的作用，并積極做好村務公開的完善和鞏固提高工作，把這項工作作為農村工作一項長期的任務抓緊抓好。要層層建立村務公開責任制，把這項工作納入干部考核內容，作為評先進的依據，使村民委員會干部自覺地開展村務公開、民主管理工作。

村民會議是村民自治的主要形式，它是村民自治權力的具體體現。村民會議具有權威性和廣泛性，這使村民的主人翁地位切實得到保障。因此，要切實開好村民會議。開好村民會議要有議題，要做好準備，要有合適的方式。根據不同內容，村民會議必須定時、定期召開，一年可開幾次。還要根據工作需要，不定時、不定期召開一些臨時性、應急性會議。村民會議進行表決的時候，要堅持少數服從多數的原則，不能由少數干部拍板定案。要正確處理好村民會議與村民代表會議的關系。村委會組織法規定只有經過村民會議的授權，村民代表會議才有權決策，不授權就不能決策任何事，被授權的村民代表會議才能研究討論決定村中事宜。就全國而言，人民代表會議是最高權力機構；就一村而言，村民代表會議不是最高權力機構，不能把它等同于人民代表會議。村委會不實行間接民主形式，而是實行直接民主形式，這是我國實現民主建設的一次歷史性飛躍。因此，村委會要建立健全村民議事制度，擺正村民代表會議和村民、村民會議的關系，保障基層群眾自治的順利實現。

3.加強民主監督，增強法律監督效力。

擴大基層民主，關鍵是要完善民主的法律監督機制。歷史已證明，不受監督的權力必然導致腐敗。無論是選民選出的人大代表還是代表選舉產生的鄉鎮政權機關領導人，或是村民選舉出來的村委會干部都必須接受群眾的監督。但由于民主監督不具強制性，因此，民主監督只有通過專門機關的法律監督才能起作用，因而專門機關必須重視和發揮民主監督的作用。法律監督是諸多監督手段、方法中一個最為重要方面，它是用法律手段，對于法律實施過程中的活動進行監督和督導，糾正違法行為和追究法律責任。民主監督是法律監督的基礎，法律監督是民主監督的保障。必須把這兩種監督很好地相結合起來，充分發揮二者在加強社會主義民主和法制，促進國家機關廉政建設，克服官僚主義，提高工作效率上的作用，農村基層民主建設才不至于成為一句空話。

民主監督是法律賦予人民群眾的一項重要權利。人民代表或村民對違法亂紀嚴重失職的鄉鎮領導干部或村委會成員，有權檢舉或者提出罷免意見。這一點非常重要。罷免權是監督權的最高表現形式。政務分開是鄉級領導班子和村委會成員接受民主監督的好形式，只有把直接涉及群眾利益，群眾普遍關心的鄉里或村里的大事向代表和群眾公開，人民群眾才能進行有效的民主監督，保證鄉級領導干部和村委會成員依法行使職權，保證他們始終為全鄉、全村大多數群眾的利益工作。加強民主監督和法律監督，首先要加強鄉鎮人民代表大會的職能和閉會期間人大主席團的作用，促進憲法和各項法律法規在本行政區域的貫徹執行；加強同鄉級人大代表的聯系，充分發揮代表的作用，加大監督力度，提高人大監督實效。其次是要統一干部和群眾對實行群眾自治的認識，提高執行村(居)民委員會村組織法自覺性，村里的干部由村民自己選擇，村里的一切大事都由村民自己作主。同時，要正確處理好村委會與鄉鎮政府的關系，正確處理好村民自治與依法治村的關系，正確處理好村委會與黨支部的關系，通過健全法規政策等手段來規范村里的一些工作，加強法制建設，嚴格執法，從根本上防止問題的發生。