導語：農村社會保障體系建設論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

1.廣東農村社會保障體系建設的發展歷程

根據歷史與經濟發展水平，可以將廣東整個農村社會保障體系建設過程劃分為三個階段。

1.1集權化保障階段（1949~1977年）。新中國成立初期，我國依據中華人民共和國第一部憲法中“勞動者在年老、疾病或者喪失勞動能力的時候，有獲得物資幫助的權利”的規定，廣東根據國家政策逐步建立了包括勞動保險、困難補助、生活補貼、社會救濟和農村“五保”供養等制度。1958年以后在建立了敬老院、合作醫療、赤腳醫生等簡易的社會保障組織。“”時期，已經基本社會化的城鎮社會保障體系遭到破壞，企業與農村集體一樣承擔起了低水平的保障功能。計劃經濟體制下，廣東實行中央高度集權的分配制度，家庭、市場等經濟保障功能基本喪失，社會保障制度具有集權特征。這個時期農村絕大多數農民基本處于國家的社會保障體系之外，城鎮居民享有的就業、醫療、住房、退休金等福利農民均無權享受。

1.2分權化保障階段（1978~1988年）。在分權化保障階段，農村推行聯產承包變革，實行了土地集體所有、家庭承包經營的模式，建立了統分結合的雙層經營體制，為農村居民提供了土地保障和家庭保障的制度安排。家庭經營制度實際上成為農民生活保障的主要形式，也相對擴大了農村居民就業和消費的選擇自由。農村社會保障制度主要是農村扶貧制度的建設，而且強調開發式扶貧、生產性救濟，充分體現了“效率優先、兼顧公平”的分配原則。在這一階段，廣東各地集體經濟基礎的差異使農村地域間集體福利千差萬別，越是經濟發達地區，農民的集體福利和保障水平越高，經濟發達地區有條件通過發展鄉鎮企業來以工補農，減輕農民負擔，提高福利水平；而經濟不發達的地區，各項事業主要依賴于收取稅費來運轉，因而集體福利與家庭經營自然會存在一定的矛盾。

1.3多元化保障階段（1989年以來）。黨的十四屆三中全會出臺的《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中，提出建立與我國目前社會生產力發展水平以及各方面的承受能力相適應的多層次的社會保障體系，并規定建立統一的社會保障管理機構。1998年九屆人大通過的政府機構改革方案中，組建了勞動與社會保障部，統一主管養老、醫療、失業保險等保障工作。廣東在大力推進城鎮社會保障制度建立與完善的同時，有關部門進行了農村社會養老保險、醫療保險和最低生活保障等制度的試點工作，并逐步在全國農村推廣試行。

2.廣東新農村建設中農村社會保障體系建設的實踐探索

完善農村社會保障體系是建設社會主義新農村的重要內容。近年來，廣東省委省政府高度重視并提出建立覆蓋城鄉的社會保障體系，農村社會保障體系建設取得了快速發展。

2.1農民養老保險制度建設在全省分區域、快速有序推進。

2.1.1在有條件的地區建立農民與被征地農民養老保險制度。廣東農村養老保險工作始于1992年，經過不斷探索，深圳、東莞、中山、佛山、珠海、廣州等珠三角地區的六個地級市全面實施了農民與被征地農民養老保險制度（其中廣州、深圳、佛山的實施對象是全征地農民，中山、珠海、東莞是全體農民）。截至2007年6月底，全省共146萬農民與被征地農民被納入養老保險范圍，其中46萬人按月領取養老金，人均月養老金228元，農保基金累計結余38億元。

2.1.2在欠發達地區開展試點，建立被征地農民養老保障制度。從2006年9月起，廣東先后以珠海市、陽工市陽西縣、惠州市博羅縣、肇慶市端州區、湛江市開發區、韶關市武江區為試點，進行被征地農民基本養老保障制度的探索。各試點先后出臺了保障辦法，覆蓋了當地14萬被征地農民。據統計，截至2007年5月底，各試點累計參保人數16334人，領取養老金或老年津貼人數4991人。其中肇慶市端州區進展迅速，截至2008年5月底，端州區35~59周歲的中年被征地農民的參保率已達97%，60周歲以上老人中有98%領取了老年津貼。試點工作開創了在省內欠發達地區建立被征地農民養老保障制度的先河，在全省起到了示范帶動作用。

2.1.3為村干部等農村重點人群建立養老保險制度。全省按照先易后難的思路，在農村選擇村干部、計生對象等重點人群，為其建立養老保險制度。1997年以來，云浮市云城區、湛江經濟技術開發區、河源市源東縣、惠州市等地先后開展了村干部養老保險。四地共有8363人參保，2034人領取待遇。東莞市、惠州市先后開展了計劃生育對象養老保險，對農村獨生子女父母和純生二女結扎夫婦實行了養老保險制度。

2.2農村合作醫療制度基本覆蓋全省農村，保障水平不斷提高。2000年前，廣東沒有統一的農村合作醫療模式。2001年后在省人大和省委省政府的高度重視下，決定由省政府組織、省農業廳承辦，于2002年在全省范圍內推行新型農村合作醫療制度。2003年省委省政府進一步加強了農村新型合作醫療制度建設工作，加大政府的資金補助力度，把農村新型合作醫療制度建設工作轉交省衛生廳承辦，2004年后省財政給每個參保人補助10元，市、縣財政補助10元，個人承擔不少于10元；2006年省財政對每個參保人員的補助增加到25元，2007年增加到35元，市縣增加到15元，大大地調動了廣大農民參保的積極性。2007年，全省參加新型農村合作醫療達4137萬人，覆蓋率為83.8%，比2005年增長了231%。同時提高了農村合作醫療籌資水平，77個縣（市、區）的農村合作醫療轉變為縣級統籌，加大了費用報銷比例，2006年,農村合作醫療補償金額15.8億元，平均補償費用占醫療費用的32.9%。另有2.3萬人次得到醫療救助，救助金4116萬元。各地新型農村合作醫療保障水平不斷提高，補償封頂線提高至1萬元以上，最高達6萬元。部分地方實行了門診補償制度，擴大了受益范圍。

經濟較發達的東莞市、佛山市在2004年試行了城鄉居民參加醫療保險的辦法。自運行以來，基本實現了參保人員全覆蓋，全部基金也順利征繳到位，達到了改革設想要求，取得了良好的社會效益。兩市通過建立農醫保制度，解決了城鄉居民大病住院醫療費用負擔問題，基本上緩解了城鄉居民“看病難”、“看病貴”的問題。

2.3農村低保制度起步較早并基本實現了應保盡保，低保資金不斷增加。廣東在全國率先將最低生活保障面從城鎮拓展到農村，低保覆蓋面不斷擴大。全省1995年開始實施城鎮最低生活保障制度，1998年這一制度開始覆蓋農村，省財政每年對全省年純收入在1000元以下的100多萬農村絕對貧困人口實行低保補貼，全省享受低保救濟人數從1997年10.5萬人增加到2007年7月底的68.9萬戶、171.85萬人，增加了16倍，占全省戶籍總人口的2.25％，其中農村54.43萬戶、134.03萬人，基本實現了應保盡保。2007年，省委省政府提出適當提高全省農村最低生活保障線，將農村人年均收入低于1200元的困難群眾納入低保范圍，目前，許多市縣已開始將年人均純收入低于1200元的困難家庭納入低保救濟范圍。

低保資金不斷增加，低保標準和補助水平不斷提高。2007年上半年，廣州、深圳、佛山、韶關、河源、梅州、惠州、汕尾、陽江、揭陽、湛江、茂名、清遠、潮州等14個市75個縣(市、區)分別提高了城鄉低保標準。城鎮提高了10~100元，農村提高了9~70元。據2007年6月統計，全省城鎮低保標準為人月125~361元，農村人月91~320元。城鎮人月平均低保標準為226元，比2006年提高12元；農村人月平均低保標準為168元，比2006年提高13元。截至2007年7月，全省農村低保對象月人均補助水平為46元，同比提高了12元。其中，珠江三角洲地區7市農村低保人均月補助85元，比2006年月人均提高8元；14個經濟欠發達地區農村低保月人均補助39元，比2006年月人均提高8元。

全省各級財政部門根據低保人數增加，低保標準和補助水平的提高情況，逐步增加了低保資金。全省低保資金從1996年的2113.7萬元增加到2006年937億元，增加了44倍。2007年省財政增加了對經濟欠發達市的低保補助金額，從2006年的2.5億元增加到3.85億元，增加了1.35億元。2007年1~7月，全省發放低保金7.0069億元，比2006年同期增加發放1.748億元。其中農村發放低保金4.1954億元，同比增加1.115億元。

2.4農村其他社會保障制度也不斷加強，對農業及農村發展的作用日益凸現。廣東農村社會保障制度比較突出的還包括社會救助中的生產救助（防災、救災）、農業保險，特種救助、農村優撫。農業產業自身的弱質性以及廣東的地理位置決定了廣東農業生產面臨著相當大的風險，尤其是遭受臺風、泥石流等自然災害風險，近年來全省財政不斷投入大量資金構建農業生產和農村地區的防災抗災體系，大大降低了農業災害的破壞程度，提高了災害應急、救助能力；另外，自上世紀90年代以來全省一直在探索實施各種形式的農業保險制度，在各級政府財政支持下，農業保險覆蓋面也不斷擴大。

農村中的特種救助主要針對特殊人群——五保戶實施供養制度，其保障水平高于低保水平，其生活水準也不低于農村的平均水平，多數地區設有農村敬老院，其設施也比較完備，服務水平也比較高。農村優撫、社會福利方面，優撫安置工作成效明顯，以退役士兵自謀職業為中心，職業培訓、推薦就業和優惠政策扶持相配套的安置改革順利推進。“十五”期間共完成對14.7萬名退役士兵和4107名軍隊離休退休干部、無軍籍職工的接收安置工作，退役士兵自謀職業率達90%。建立了優撫對象撫恤補助標準與當地人均生活水平同步提高的自然增長機制。

3.廣東建設農村社會保障體系存在的主要問題

廣東在建立農村社會保障制度上已做了大量工作，并已取得了較大的成效，人們稱它為“民心工程”和“德政工程”。但也存在一些問題，主要表現在：

3.1農村社會保障制度設計還不夠完善合理。建立農村社會保障制度必須與經濟社會發展水平相適應，在此基礎上逐步打破城鄉社保建設的“二元社會結構”，最終實現城鄉統一的社會保障制度。目前，廣東雖然在農村設立了最低生活保障線制度和養老保障、大病統籌的新型合作醫療、自然災害社會救助制度，但缺乏在貧困人口中設立一個生活安全保障制度。因為農村居民目前還不富裕，人均純收入剛過5000元大關，僅跨入小康水平，還有100多萬年純收入在1000元以下的絕對貧困人口和近300萬人年純收入在1000~1500元之間的相對貧困人口。農村社會保障制度的設計應是先解決農村貧困問題，而不是急于建立過于龐大和周密的社會保障體系。目前，最需要受社會保障扶持的是貧困人口，這一群體的問題如果得不到解決，我們的“全面建設小康社會”的目標就是不全面的。

以農村養老保障制度為例。目前，農村的養老保險制度在計算年限、繳費辦法和待遇享受等方面，都是依據城鎮正規就業情況設定的，對于勞動關系松散、就業地點頻繁變換、工作單位不固定、工作時限不定、收入水平較低的廣大農民來說，不大合適。現行養老保險基金實行區域統籌，條塊管理，對跨省區流動就業的農民來說更不合適，加上目前設計15年繳費年限和繳費標準成為農民難以逾越的門檻。農民要在同一個社會保險統籌地區累計繳費15年不容易，農民的經濟收入并不寬裕，除外出打工外，他們的收入是以年為時間單位結算的，要在15年內保證每次資金的交納，難度大。現行養老保險制度是參保易，退保難，轉移養老保險關系更難，缺乏靈活性。

3.2農村社會保障項目具有狹窄性，覆蓋面小。廣東農村社會保障體系的各個項目，其保障都只是覆蓋少部分農村社會成員，或者說大部分農村社會成員仍被排除在農村社會保障范圍之外。如農村養老保障制度僅在珠三角地區建立起來，全省大部分農村并未推廣。在珠三角中也僅覆蓋5市，120多萬農村人口，其他兩市的廣州、江門和粵東、粵西、粵北地區一些有條件的縣鎮還沒建立，仍在探索之中，或僅對少部分村干部和失地農民實施養老保險。即使是社會救濟，也只是救濟那些“重點戶”，難以將所有農村的老弱孤寡、殘疾者以及因天災人禍而不能維持最基本生活水平的社會成員囊括在內。同時，失地農民和農民工的社會保障還處于探索階段。

3.3保障力度區域差異較大，保障水平總體呈現低層次性。廣東現行農村社會保障在地域范圍上存在非均衡性，經濟發達的珠三角地區，保障水平高一些，經濟欠發達的東西兩翼和粵北地區，保障水平則低得多。就拿農村中的五保戶來說，一些富裕地區的農村敬老院的設施完備，服務水平也相當高，有的五保戶甚至還有儲蓄，可以資助其他困難的親屬，而經濟發展相對落后的地區只能將一部分五保戶納入保障范圍。另外，現行廣東農村社會保障支出水平較低，根源在于農村社會保障經費在地方政府的財力分配上很有限，如在社會救助的支出上過分依賴中央財政，地方財政的救助經費撥款既未制度化，又不能及時到位。目前廣東全省基本建立農村最低生活保障制度，但除較富裕的農村地區外，大部分農村社會保障只停留在對貧困者進行救濟的低層次上，一般只能幫助被保障者暫時脫離困境，難以保障貧困人口的基本生活，無助于農民的長遠發展。

3.4許多農民對參與社會保障還持觀望態度。在養老保險方面，許多農民把自己未來養老的希望寄予后代，他們對養老保險缺乏認同感，存在疑慮心理；在農村合作醫療方面，農民參與的意愿不夠強，積極性不夠高，其主要原因在于新型合作醫療制度的宣傳不到位，有不少農民甚至不知新型農村合作醫療為何物，即使知道這項政策，也由于以往基層政府的承諾不兌現，而對新型合作醫療缺乏信任，甚至存在抵觸情緒。課題組在興寧市調研農村合作醫療時，當地相關機構建議把農民應該交的錢由政府出，因為興寧市農民參加農村合作醫療只須交10元/人，另外政府補貼門診掛號費7元/人，事實上每個農民只須交3元就可以參加農村合作醫療，然而政府在引導農民參加農村合作醫療所付出的成本比3元/人要高，因而他們認為還不如讓政府直接代交這3元/人的費用。

4.進一步加強廣東農村社會保障體系建設的政策建議

4.1加大對新農村建設和農村社保制度的宣傳力度，促進農民轉變思想觀念。要從統籌城鄉發展，構建和諧社會的高度出發，在新農村建設中堅持以農民為主體，以農民生活狀況的切實改善為根本，把農民觀念的更新放在新農村建設的首位。當前，全省農村社會保障體系還沒有完全建立，很重要的一個原因就是廣大農民對農村各項社會保障的認識不足、了解的不充分，致使許多農民還持觀望態度。完善的農村社會保障體系的建設要以占主體地位的廣大農民的認可和參與為基礎，因此，一方面各級政府決策和研究部門要積極探索有效的政策和實施措施，另一方面要向農民做好宣傳，增強農民的社會保障意識，轉變思想觀念，提高農民參與的積極性。

4.2完善農村社保工作機構，加強農村社保管理工作。農村社會保障體系建設工作涉及面廣、覆蓋人口多，加之全省各區域經濟社會發展差異大，使得任務異常繁重。以農村低保為例，廣東1997年推行農村最低生活保障制度，目前保障人數已經達到133.51萬人，但各市縣民政部門由于編制所限，普遍沒有設立專門的低保工作機構，鄉鎮一般只有一名民政工作人員，難以進行規范管理。

為使全省各地農村的實際情況及時準確地反映到上級管理決策部門，以及省、市的各項政策部署和規定迅速落實到位，必須在全省范圍內建立各層次的農村社保工作機構，完善農村社保管理體系。既要加強面上的領導，建立社會保障工作領導機構，統一組織、協調本地區的社會保障工作，不斷增強其整體合力；又要注重基層社會保障網絡建設，按照機構、人員、經費、場地、制度和工作“六到位”要求，明確各級職能，確保保障到一線、服務到基層、覆蓋到村落。

另外，由于人們的收入是不斷變化的，必須做好農村社會保障特別是低保工作的動態管理，因此，由手工化管理向信息化管理過渡是農村社會保障工作的必然選擇。由計算機對農村社保對象進行信息處理、人員錄入、檔案管理、信息調閱，既可減少人力，又可節約資金，大大提高工作效率。

4.3加強法制建設，盡快建立和完善農村社會保障法律體系。農村社會保障是一項群眾性、政策性、法規性很強的工作。鑒于國家目前社會保障法還未出臺，廣東可以根據城鄉經濟社會發展的需要，出臺新的地方性法規。在保險對象、交費年齡、交費標準、基金管理、基金增值、經費來源等問題上設置新的操作規范，尤其對新形勢下比較敏感的問題（如農村土地問題、農民工權益的保障問題等）制定明確的法規，切實保障失地農民與進城務工農民享受到與他們的付出相對等的權益，從法律的高度指導和規范農村社會保障體系建設。在相應的司法機制的完善上，廣東可嘗試在人民法院設立勞動和社會保障法庭，專門從事審理勞動和社會保障案件，使當事人的合法權益受到不法傷害時獲得有力的司法保護。在條件成熟后，可借鑒國外普遍實行的專門法院審判方式，建立我國專門的勞動和社會保障法院，在審判中充分體現勞動和社會保障事務的特殊性。

參考文獻

［1］閆玉科.廣東“三農”問題：路徑與政策選擇.農業出版社，2006

［2］宋崢嶸.論中國特色農村社會保障制度的構建》.金融經濟.2006(14)

［3］廣東省社會保障事業發展“十一五”規劃.粵府辦〔2006〕90號

［4］財政部財政科學研究所課題組.廣東農村社會保障制度的調查，2002-07

［5］楊翠迎等.建立和完善我國農村社會保障體系，西北農林科技大學學報，2007(1)

摘要：廣東農村社會保障體系建設過程經歷了集權化、分權化、多元化保障三個階段。近年來，在大力推進城鎮社會保障制度建立與完善的同時，開展了農村社會養老保險、醫療保險和最低生活保障等制度的試點工作，取得了一定成效，但也存在一些問題，本文據此進行分析并提出相應的對策建議。

關鍵詞：農村社會保障體系建設探索