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摘要：三農問題是關系國計民生的大問題，我國的現代化自然要求農業也要實現現代化，8億農民的增收問題也是關系到我國實現小康社會的最大障礙。全部免除農業稅后，雖然表面上會直接減輕農民的負擔，但由于這涉及到了我國的一項基本農業制度，廢除之后必然會引發一系列的問題，而這又有可能間接損害農民的利益，使三農問題更為嚴重，所以要從根本上建立解決三農問題的機制，以便對今后我國的新農村建設作出應有的貢獻，也許充分發展社會主義民主政治是治本之路。

關鍵詞：三農問題；農業稅；效率

一、三農問題產生原因及免稅后不良反應分析

現代經濟是生產力增長的經濟，是農業小部門化的經濟。農業小部門化的主要表現有三：一是農業增長對整個經濟系統增長的貢獻不斷下降；二是農業產出占整個經濟系統總產出的份額不斷下降；三是農業獲取社會生產所需的稀缺資源的能力不斷下降。改革開放以來，中國農業在GDP中的比重大幅度下降，25年間下降了一半，目前已降到不足15％。

農業小部門化說明農業的“社會發展帶動性”已被非農部門(特別是工業部門)所取代，農業的附屬性增強，但農業的“生存保障性”卻還沒有其它部門可以取代。事實表明，在工業化達到一定水平后，農業增長通常是緩慢的，但波動很小，而且在國民經濟系統受到沖擊、引起經濟增長受到較大波動時，農業增長往往還能保持相當的穩定性，從而為系統維持穩定提供了一定的緩沖和機會。因此，在經濟工業化過程中，農業對整個經濟系統的作用是提供增長的基礎，并可以在這個基礎上保證系統增長的穩定性。由此可以認為，農業部門的“生存保障性”在經濟工業化過程中轉換成了經濟系統的“增長保障性”，是系統穩定性的基礎，其重要性也就更加突出了。

同時，受報酬率遞減規律和恩格爾定律的影響，農業的比較利益在經濟發展過程中呈現不斷下降的趨勢。受比較利益機制的驅動，農業資源不斷向非農部門轉移，而外部資源卻很難依靠市場的力量進入農業領域。特別是中國農業發展還有特殊性，在可預見的將來，農業發展面臨三個“不可逆”：一是人口增長不可逆，二是土地(特別是耕地)減少不可逆，三是農產品(糧食)需求增長不可逆。這三個“不可逆”進一步加劇了農業發展面臨的矛盾。

這就使得三農問題長期存在，而且如果不及時加以解決，有可能使得問題越來越嚴重。由于農業的生產效率相對于工業部門來說不斷下降，其獲取資源的能力在市場經濟中就會不斷下降，如果不加以保護他就會持續衰弱，那么最后萎縮就只是時間問題了。并且由于農業部門的生存保障性，對于維持經濟系統的穩定性具有穩定器的作用，這就使得政府不得不加大對農業的財政轉移支付，但中央財政和地方財政現階段的支付能力有限，只能承擔一部分費用，這就使得免交農業稅會隨之產生一系列的問題。

(一)對鄉鎮和村財政及農村公共產品提供的影響

稅費改革以來，各地因減免農業稅而減少的財政收入，主要由中央財政安排專項轉移支付予以補助。2003年中央財政轉移支付305億元，2004年510億元，2005年用于這方面的支出將達到664億元。稅費改革盡管有鄉鎮機構、農村教育的配套改革，但財政缺口仍較大，鄉村兩級的財力受到不同程度的影響。在“正稅除費”改革時，由于稅率提高，農業稅增加的部分留給了鄉鎮，受到沖擊的主要是村一級。而免征農業特產稅和農業稅，則徹底拆除了收費的平臺，凸現出來的兩大問題為鄉鎮和村兩級自身的財力匱乏和提供公共產品的能力不足。

我們來看一下農村義務教育和公共衛生問題。“以縣為主”的教育財政體制保證了教師工資的發放，但這項政策有可能將縣級財政也一道拖垮。現在，鄉村學校的日常運行費用、危房改造及歷史債務的償還等均沒有著落。在我國目前分稅制的財政體制下，我國農村公共衛生服務體系的運作更多地是要求地方政府來負擔，而縣、鄉兩級政府(尤其是落后地區)由于自身財政日益困難，根本沒有多余的資金支持農村公共衛生服務體系的建設和維護。

(二)對村一級行政機構存在的沖擊

稅費改革前，要完成農業稅和非農業稅費的“搭車”征收任務，單靠有限的基層稅務征管人員，無法實現全面征收，鄉村干部成為征稅收費的主要力量。如果把他們算上的話，中國擁有一支世界上最龐大的收稅隊伍，也是稅收效率最低、成本最高的國家。如果僅僅是減輕稅賦，仍保留稅種和稅收任務，征稅成本難以減少，鄉村干部也得不到解放。免征農業特產稅和農業稅、牧業稅這幾個稅種，也就鏟除了“搭車”收費、加重農民負擔的根基和平臺，免除了征稅成本，把鄉村干部從這一“中心工作”中解放出來，為城鄉統一稅制，調整國民收入分配格局，轉換基層政府和村民自治組織的職能創造了條件，這一舉措的真正意義也許就在于此。

實施農村稅費改革后農村公共資源籌集制度得到了規范，農民負擔得到了切實的減輕，稅改使村委干部失去了貪污腐敗的機會。但同時，村委會失去了籌集公共資源提供公共產品的能力，一些村里的公共事務處于無人管理的荒廢狀況中，小學校舍沒人修理，道路、水渠、涵洞無人疏通。如果稅費改革的結果是影響基層政權和基層自治組織的正常運行，該履行的職能不再履行，該為老百姓做的事不做了，從而導致農村公共產品供給的短缺，影響農村公益事業的發展，這顯然與稅費改革的初衷相違背。

免征農業稅后，許多鄉鎮和行政村的財政收入沒有了來源，在很大程度上要靠上級的財政轉移支付來維持運轉，這加重了它們對上級的依賴程度，固化了自上而下的管理模式。以前各地普遍推行“村賬鄉管”，現在則進一步提出“對一般鄉鎮，都要大力推行‘鄉財縣管’的財政管理方式”。2005年6月初召開的全國農村稅費改革試點工作會議上，中央再次提出，具備條件的地方，可以推進“鄉財鄉用縣管”的改革試點。既然村民委員會是村民自我管理的基層群眾性自治組織，既然鄉、鎮人民代表大會的職權之一是審查和批準本行政區域內的財政預算和預算執行情況的報告，那么現在這種由“上級”單位來管理“下級”財務的情況，實際上是一種無奈的、與提高自治程度相反的舉措。這種“反自治化”或“去自治化”的傾向，反映出在鄉鎮和村這兩級的本級層次上有效制衡機制的不足。

(三)農產品價值鏈中高利潤環節被壟斷，免稅后利益流向其它環節

農業做為國民經濟的基礎部門，處在整個價值鏈的最低端，在農業生產中，農民只能參與農業生產鏈中增加值最低部分的活動——農田生產，而產前和產后增加值較高部分，卻被權力部門壟斷或被一些大型公司所控制。農業生產資料價格再高，農民也得買；農產品價格再低，農民也得賣，因為供貨渠道和收購渠道單一。而且，農民只有生產自主權，而沒有不生產自主權或者說退出的權利。即使無利或微利，也不能選擇不生產以規避風險。所以即便免除了農業稅，農民真正能得到的利益如果沒有相應的制度保證和相應的部門加以保護，有可能全部轉變為其它強勢部門的壟斷利潤，而這種現象一旦發生，并且當國家的監管比較滯后時，那么對農民的打擊將是致命的。

(四)農民負擔反彈的壓力

許多地區都先后取消了農業稅，但都不同程度地存在著農民負擔反彈的壓力。鄉村兩級收支不平衡，當年支出缺口巨大，這是農民負擔反彈的當前壓力。稅費改革和取消農業稅，對國家財政收入的影響并不大，但這使得農業附加稅征收沒了根基，“三亂”得到了有效遏制。如果算上中央政府的轉移支付，鄉村兩級每年可支配收入比農村稅費改革前減少了約700億元，而鄉村兩級的年支出有增無減，缺口可想而知。鄉村債務越來越大，基層組織正常運轉所需經費嚴重不足，這是農民負擔反彈的潛在壓力。新鄉村建設所需大量配套資金，通過“一事一議”籌資籌勞的形式轉嫁到農民身上，這是農民負擔的重復壓力。在統籌城鄉發展的大背景下，借助農村制度創新和“三農”新政策的動力，我國新鄉村建設事實上已由下而上廣泛展開，但其資金必然要由農民負擔一部分，這也增加了農民負擔反彈的壓力。農民負擔反彈在免征農業稅后有強大的反彈壓力，如果國家不及時對相對應問題及時采取措施，有可能免稅后的農民的境遇還不如之前，如果出現這種情況將會是十分可怕的。

二、社會主義民主政治是解決三農問題的另一把鑰匙

三農問題愈來愈嚴重的一個重要原因就是它長期被阻滯在政策議程和政治制度建設之外。“三農”問題早在20世紀90年代初就凸顯為一個嚴重的社會問題，而諸如農村落后、農業停滯和農民貧窮問題更是從建國不久就已經顯現，梁漱溟就指責城鄉差別已經如同“九天九地”。但就因為特定的政治經濟原因而未能進入政策議程或者未能列為優先地位，才導致解決“三農”問題長期沒有進入高層視野。三農問題從制度的根本方面看主要是下面這三個問題。

(一)公共決策的價值取向

建國以來，雖然歷屆政府都承認農業的基礎地位，但政府對農業的重視還只限于態度上。與工業的優先地位相比，除了圍繞糧食產量引發的政策之爭以及應急性的抗洪救災以外，農業事實上是被排除在政策議程之外的。建國初期，我國仿效蘇聯模式采取政府主導下的趕超型戰略，這實際上就是一種重工輕農的非均衡戰略，是一種為了工業可以犧牲農業和農民利益的發展戰略。在這一戰略下，政府不但利用價格上的剪刀差從農業汲取贏余，實行以農養工，還通過戶籍制實行城鄉分治，把農村和農民排除在現代化之外。在特殊的國情下，這一戰略有其合理之處，但在實現了資本積累之后，應該及時反哺農業。遺憾的是，由于對發展和GDP的崇拜，在GDP中所占比重較低的農業還是未能進入政策議程。希望在今后從中央到地方能形成一個正確的公共決策機制，以保證農業的正常發展。

(二)對效率的強調壓倒了對公正的追求

建國以來，無論是政府還是民間，都對效率表現出了強烈的偏好。從20世紀50年代的“”，到70年代的“洋躍進”，再到90年代的“效率優先兼顧公平”，貫穿始終的都是對速度和效率的追求。尤其是市場經濟的效率原則成為社會的主導性邏輯之后，對公平的追求就完全淹沒在效率優先的呼聲中了。即使被譽為社會良心的學者也非常欣賞把蛋糕做大的說法，認為只要經濟總量上去了，所有目標群體都能得益；即使農民群體獲利較少，但社會大多數人的最大幸福卻在增加。政府為了追求政績也多專注于GDP的增長，忽視了對公平的維護，主觀上忽視了弱者的利益。

(三)農民群體在公共決策中的弱勢地位

一個階層的經濟與社會地位決定了它對公共決策影響的力度。弱勢集團不僅對決策沒有影響力，在政策執行中也更多的是被動地接受，鮮有的抵制也多受到政府的壓制。改革開放以前，雖然沒有產生利益分化，但農民群體的利益始終置于支援工業的前提下，農民是事實上的弱勢群體。改革開放以來，利益分化嚴重，農民階層在陸學藝所劃分的十個社會位階中僅居第九，占有的組織資源、文化資源和經濟資源比較少，是利益受損的弱勢階層。與其他強勢集團相比，農民既缺乏利益表達的渠道，又缺少維護自身利益的手段。在體制內，農民的代表性嚴重不足，（注：橫向來看，全國人大代表的名額分配中，城市市民與農民的比例是4:1；縱向比較，從第一屆全國人大到第九屆全國人大，農民代表在總代表數中的比例由20%下降到8%。參見胡鞍鋼等主編《第二次轉型：國家制度建設》清華大學出版社2003年版，前言部分第15頁、16頁。）體制之外，農民又缺少全國性的農會等機構來進行利益聚合與利益表達。這樣，在公共政策的博弈中，他們人數雖然很多，但在現行的制度安排中卻被嚴重地邊緣化了。

所以雖然免除了農業稅，但三農問題并沒有得到真正解決，而且可以說，現階段還只是在表面上減輕了農民的負擔，三農問題的真正解決還要看制度層次這三個問題的解決程度。免除農業稅說明了國家解決三農問題的決心，說明了國家高層對三農問題真正引起了重視，同時也說明我國在工業現代化得到發展后，農業現代化的問題已經到了不得不解決的時候了。如果不針對上面三個制度方面的不足去解決三農問題，不從社會主義民主政治的根本去解決，即使國家財政對農民補貼再多也只能是隔靴搔癢。

給予農民國民待遇，制造更好的制度環境才能真正解決三農問題，也就是要充分發揚社會主義民主政治。為了保證糧食安全，對糧食生產的重點地區（主要產糧區）、重點品種（如小麥、稻谷、大豆）、重點人群（種糧農民）免除農業稅，進行補貼是很有必要的。但如果把財政轉移支付作為增加農民收入、縮小城鄉收入差距的主要措施，顯然行不通。農村人口占總人口的一半以上，少數人補貼多數人不現實。即使具有現實可行性，實行這種補貼也只會導致政府經濟政策錯位，似乎政府只是施主，單純以國民收入再分配來拯救低收入的農民，忽略了他們在經濟發展中的參與作用。所以政府的宗旨應該是運用經濟政策鼓勵農民積極參與經濟發展過程，并分享經濟發展的成果。如果大面積地補貼農業生產，農民生產糧食和各種農作物的積極性會提高，產量大幅度增加。但由于農產品需求彈性低，結果是農民增產不增收。因此要提高農民收入，縮小工農差別、城鄉差別的根本途徑是減少農民，即將大量農村勞動力轉移到城市工業部門，而這個最重要的是真正地采取措施將本該屬于農民的許多國民權利返還給農民。而我國現在制度方面的不對等，城鄉二元化結構，以及建國以來實行的各種對農民歧視的政策都是在取消農業稅后解決三農問題的絆腳石。

給予農民以國民待遇，最根本是要消除戶籍管理政策中歧視農民的做法，按照公平的原則，降低農民進城的“門檻”，保護進城務工農民的合法權益。認同進城農民工為城鎮居民（給其以國民待遇），既是對現實的承認，也是城市作為帶動農村發展的火車頭的時代責任；農民變市民，是企業穩定員工隊伍的重要條件，因而也是城市自身發展的需要。因此，建議實行以固定住所和穩定就業、收入為依據申報城鎮戶口的政策，實現農民工向穩定的城市市民的轉變；在住房、就學、社會保障、社會管理等方面推進與戶籍制度改革相關的配套改革。例如，加快城鎮住房制度改革，使買房或租房不受戶籍和身份限制，消除就學制度中農民工子女的戶籍歧視，對農工民的社會保障逐步實現“低水平、廣覆蓋”等等，使城鄉居民能夠平等地享受社會福利，促進生產要素在城鄉之間合理流動，加快工業化、城市化進程，用以城帶鄉解決三農問題。

在農村稅費改革取得了不錯的成績之后，我們許多地方官員認為三農問題已經在根本問題上得到解決，剩下的問題只是一些小的問題，這種認識是不正確的，也是十分有害的。只有在制度上建立解決三農問題的機制，才可以說三農問題真正可以得到解決，而我們還任重而道遠。

三、建立解決三農問題的機制

免征農業稅后，從我們上面的分析可以得出這樣的結論：我們現在的村鎮級機構的功能有可能退化，所以在這之后的三農問題需要更強有力和更關心農民利益的組織出現，要建立更為可靠，更積極的機制才能為解決三農問題。我們下面就討論一下這個問題。

(一)建立以縣為單位解決三農問題的執行機制

本質上講，縣鄉兩級政府作為政府的執行層是決策層的“人”。取消農業稅后，鄉鎮政府部分或全部地失去了其賴以生存的財政基礎，在鄉鎮改革未取得實質性突破、縣鄉財政管理體制又沒有大的變動的情況下，中央政府應對三農問題的實際運作應該“以縣為主、統籌協調”。這在當前具有很重要的實際意義，因為村級組織和鎮政府基本失去了原有職能，而縣必然要接管，一旦這中間有真空地帶，對于三農問題的解決必然產生極為不利的影響。縣作為行政單位在中國具有悠久的歷史。自秦以來，縣始終是中國社會的基本行政區劃。雖然朝代變遷，轄縣的上級機構經歷了郡、州、府、道、省，縣本身卻相對穩定。這種地緣上的穩定性為政府的實際運作提供了最穩固的社會基礎，具有交易成本優勢；縣級政權作為實施政策的調控主體，在統一各部門的力量和兼顧縣、鄉、村三個層次方面，具有不可替代的作用。

2005年中央1號文件在把發展的目標定在提高農業綜合生產力的同時，提出了調動農民群眾務農種糧的積極性和地方政府重農抓糧的積極性。中央財政對種糧農民減免農業稅、實行種糧補貼，對地方政府由于減免農業稅而減少的財政收入安排專項轉移支付，對產糧大縣進行獎勵。這種制度安排顯然充分考慮了縣級政府在解決“三農”問題中面臨的財政約束，加大了對縣級政府解決“三農”問題的財政激勵。這種激勵機制應該推而廣之，貫穿于政府解決三農問題的全領域、全過程，并形成財政激勵與政績考核激勵相結合的激勵結構。其前提是建立有效的約束機制，防止執行層對需求層的擠壓。目前，決策層對政府工作的實際績效的約束主要來自決策層對執行層的工作檢查。理想的約束是形成需求層(也就是農民整體)對執行層的倒逼機制。畢竟，農民是政府三農政策的直接利益相關者。這有賴于決策層對其反哺供給信息的有效傳導，取決于需求層在各種制度力量博弈中的能力結構。公務員之家

(二)組建中國的農業利益集團，成立代言農民的民間組織

通過在法律的框架內就“三農”問題進行利益表達與矛盾疏導，不僅可以逐步恢復農業的造血再生功能，而且可以避免基層矛盾的極端式觸發，在政府、社會各利益集團和農民之間構筑起緩沖與調和的通道，有著巨大的政治與經濟意義。現階段農民要求成立的農會，是農民利益的整合和表達組織，是與政府溝通協商的政治參與組織。對農民提出建立農會的要求，如果引導得當，就能夠以最小的政治成本、社會成本和經濟成本填補目前農村管理體制中存在的制度真空，并為行政體制進一步改革打好基礎。分散弱小的農民組織起來，通過正規組織，在正式政治舞臺上，正當地表述自己的意愿，在利益攸關問題上對國家決策發揮重要影響，以與其他集團相抗衡，維護自己的正當權益，為與市場經濟多元化的經濟格局相適應的多元化的政治格局所需。中國社會客觀上已經處于從工農、城鄉分割的二元經濟社會結構過渡到工農并舉、統籌城鄉經濟社會發展的新發展階段；農民已經擁有長期而有保障的土地承包權，具備了形成獨立利益集團的廣泛產權基礎；中共十六大形成的新的領導核心已經意識到“三農”問題的全局根源及“三農”興盛的全局影響，并決意發展社會主義民主政治；賦權于民眾，促進民眾廣泛的參與，讓增長的“繁榮”成果廣泛為包括低收入階層在內的所有階層所分享，是新世紀的世界性潮流。而這一要求在國家免征農業稅后顯得尤其緊迫，如果沒有相應的代表農民本身利益的農民自己的組織，農民的利益得不到保障，而其產生的不利影響也不能通過順暢的渠道達到國家上層，從而使得任何一項國家對農民有利的政策都會相應產生一定的時滯性（而這在我國現階段的體制下是十分嚴重的），這樣農民也不可能得到真正意義上的公平和公正。而只能使得其他利益集團以各種理由來侵占農民的利益。

四、結束語

要加強對三農問題的研究，要看到它的長期性，要從農業的根本特點來看這個問題。有的地方在免除了農村的農業稅以后，就認為三農問題已經解決，或認為農民的負擔已經解除，而沒有從農業本身的特點，并結合當地的實際情況來看待免除農業稅對農民的影響。可以說免除農業稅之后，國家在三農問題的解決道路上才剛剛跨出了有意義的第一步，但這是能用錢解決的問題，將來涉及到更深層次的政治制度方面的改革，勢必會觸及社會中已經存在的利益集團（我國的專家學者和政府官員在許多場合都對當今社會中存在的利益集團有過論述）的既得利益，而現階段可以說為農民代言的組織還沒有一個也使得他們的聲音不能穿過各個層次而最終達到高層。所以我們今后既要在財政方面給農民以補貼，但更要在制度方面進行改革，真正給農民以“國民待遇”，給農民以話語權，建立真正為農民爭取利益的組織，才有可能使三農問題不再成為問題。

參考文獻：

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