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關于優化公共治理結構問題

這種無視社會力量在公共治理中的作用的做法必須改變。我們說，增強政府公共服務職能，并不意味著要擴大政府公共服務職能，并不意味著要擴大政府規模、拓展政府權力、增加公共支出，而是意味著政府要在公共治理中做好組織、管理工作，將提供公共服務建立在市場機制、社會參與和政府自身強化服務功能的基礎之上。具體地說，要想真正提高政府的應急管理水平，就必須優化公共治理結構。其主要思路：一是治理主體要從過去的單一的政府變為由政府、企業和社會組織各方面有序參與的有機整體；二是治理規范要由過去單純的國家法令和政策變為法令、政策、社會道德和公民的自主契約等共同發揮作用；三是治理價值目標要從主要考慮效率和穩定到公平、民主、效率、穩定并重；四是治理手段要由過去單純強調法治變為法治、德治和社會公民的自覺自愿合作相互補充；五是治理流程要由過去單一的自上而下變為上下左右互動。只有這樣，政府的應急管理功能才能得到加強，管理水平才能得到提高。

關于充分發揮公民社會組織作用問題

馬克思主義認為，社會是政府賴以存在的基礎。作為政府要想脫離開各種社會組織而發揮其功能作用是難以做到的。因此，從長遠看，提高應急管理水平的根本保障就在于培養出眾多強大高效的公民社會組織，并充分發揮其在應急管理中的重要作用。和政府的行政行為相比，公民社會組織的參與在應急管理中具有更大的優越性：一是公民社會組織是政府聯系群眾的橋梁和紐帶。平時它們可以成為及時疏導社會不良情緒的“減壓閥”和提示突發事件到來的“預警器”；而當突發事件真正到來的時候，它們還可以協助政府進行社會管理和緊急救助。由于它們是非官方性質的，所以很容易在公眾中產生親和力，更容易得到公眾的積極響應與配合。而政府則可以從具體的事務中解脫出來，以便更好地進行全面的指揮與調度；二是公民社會組織中蘊藏著多方面的人才，充分發揮他們在知識、技能等方面的特長，在應對各種突發事件時會收到更大的效果；三是公民社會組織可以通過民間外交的形式與世界各國的相關團體建立聯系，并可以得到國際上在資金、技術、信息和管理等諸多方面的支持與援助。在這方面表現得最活躍的要算紅十字會組織了，一旦有的國家發生了地震、水災等重大災情時，各國都以紅十字會的名義予以援助。這是僅以國家間的官方合作所難以做到的；四是公民社會組織還是推動政府改革的強大動力源。這突出地表現在對應急管理過程的全方位地監督，在應急管理結束之后獨立地評估。這是政府機構自身很難做到的，對于政府減少決策上的失誤是大有好處的。

關于平時做好應急預案問題

一是建立社會保障機制。建立失業、養老、醫療等社會保障制度，不斷擴大覆蓋面，尤其是要消除現存的城鄉二元結構，真正保證全民都能享受到充分的社會保障權利；二是建立上下溝通機制。長期高度集中的政治經濟制度使社會的信息傳遞呈現出鮮明的“縱式結構”的特征，這就使得信息的傳遞成為單向的。尤其突出的是由下向上的信息傳遞渠道極為狹窄，使下情難以上達。在信息時代的今天，作為政府，應當廣泛地利用各種先進的技術手段，建立起制度化的上下溝通體系，使人民群眾的意見和建議能夠及時反映到上級領導機關，并得到及時的處理。

關于應急管理的專業化、法制化建設問題

在應急管理的法制建設方面，我國也先后制定了一些處理公共緊急狀態的法律，如《戒嚴法》、《防震減災法》、《防洪法》、《消防法》等。這是國家層面上應對突發事件的四部法律，各行業和各部門還制定了相應的應對性法律，如《國家安全法》、《公安法》、《治安管理處罰條例》、《交通法》、《民政事務法》等。但是這些法律本身的部門管理色彩太濃，缺乏對于政府各部門之間，以及政府和社會之間的協調與合作。在應對緊急事件時，往往顯得力不從心。這種狀況是急需加以改進的。在應急管理的專業化建設方面，當務之急是培養一支專業化的研究和管理隊伍，設立專業化的部門，對于應急管理進行理論研究和初步探索，并且要在充分調查、論證的前提下，制定出中長期的應急管理預案。同時以法律的手段，建立和完善靈活有效的社會危機管理機制。我國目前尚缺乏統一的應對公共危機的基本大法，這不利于在公共危機爆發時的統一指揮和管理。為加強對公共危機事件的管理，應盡快制定出臺《公共危機法》或《緊急狀態法》，統一規定在緊急狀態中各法律主體的法律責任和行政權力，規定對公共危機的監測預警制度、應急報告制度、信息公布制度、舉報制度、應急處理制度等。完善各部門的專門法律，明確規定在公共危機時各部門在人財物的調度和問題處理方面的權責。

本文作者：王錕工作單位：吉林大學行政學院