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中國自古以來就是一個統一的多民族國家，對民族地區的行政管理歷來是中國行政管理的一項重要內容。由于社會經濟發展的不平衡，形成了皇權統治下獨具特色的中國民族地區多元行政管理制度。這一制度不僅形成了少數民族傳統行政管理制度文化的基本內核，而且也成為新型行政管理制度轉換的起點。研究中國少數民族傳統行政管理制度文化與民族地區行政管理的相互聯系與有機結合，不僅有助于繼承發展少數民族優秀傳統文化，也有助于民族地區行政管理體制的改革和民主法制的建設。

一、少數民族傳統行政制度的多元特征

截至新中國成立，展現在人們面前的中國少數民族社會形態是一幅豐富多彩的人類社會發展的立體畫卷。人類由低向高縱向演進的社會歷史發展形態，被中國少數民族在同一時空中以橫向展開，使原始公社制、奴隸制、封建領主制、封建地主制等前資本主義諸社會形態同時并存。這種歷史景觀構成了中國少數民族行政管理制度的多元模式。發展不平衡條件下中國少數民族行政制度的多元特征，是少數民族內部政治、經濟、文化諸方面的差異性在行政制度上的同一時空中的橫向展現，其基本內涵包括兩層意思：一是在皇權統治條件下，統治階級以基本組織形式和管理手段對少數民族進行政治統治和行政管理，即在我國以郡縣制框架來實現對少數民族的直接政治統治和行政管理。與此同時，皇權統治又受到時空地域的制約，對于尚不能直接統治的少數民族地區，以一種漸進過渡的方式來實行制度認同和社會整合，即以我國諸朝實行的羈縻制度來實現對少數民族間接的政治統治和行政管理。這樣就構成了郡縣制與羈縻制并存的少數民族行政管理制度的二元結構；二是在少數民族地區，一方面，封建中央王朝或通過郡縣制或通過羈縻制將封建行政管理要素注入少數民族地區；另一方面，少數民族在歷史發展過程中，形成了具有本民族特點的傳統行政管理制度，尤其是民族基層傳統行政管理制度。由于社會經濟發展的不平衡，各少數民族在新中國成立前夕分別處于原始公社制、奴隸制、封建領主制、封建地主制等前資本主義諸社會形態，這樣就又構成了封建王朝皇權統治下少數民族行政管理制度的多元模式。造成這一結果的原因是多方面的，因之而呈現的多元統治制度特征也是多方面的：

1、少數民族傳統行政制度多元特征的地理環境因素

自然地理環境對人類社會的影響是深刻而廣泛的。不同的自然地理環境條件下，不僅會產生不同的生產、生活方式，而且也會產生與之相適應的社會組織方式和行政管理方式。生活在山林中的少數民族，由于山高林密、水激塹深，交通十分不便，地理環境十分封閉。這不僅造成了山地民族游獵游耕、刀耕火種的經濟生產方式和原始共產主義的交換分配方式，而且使其家庭社會組織、行政管理等具有獨特的山林特點。一方面這些民族社會組織還保留著濃厚的以血緣為紐帶的氏族部落形式；另一方面，以地緣為紐帶的村社組織興起并有逐步取代前者的趨勢。而由于各民族所處的局部自然地理環境又有差別，以及由此產生的周邊經濟、政治、民族等經濟社會環境的差異，使各山地民族的社會組織形式和行政管理模式又出現了多樣化的格局。如云南山地民族中，傈僳族社會實行的是稱為“坑”的父系大家族的社會組織形式和行政管理模式，怒族的社會組織形式包括氏族、胞族、家族及村社等形式并形成不同的管理方式。而佤族則是家庭、家族、村寨和部落不同等級社會結構并存，并在此基礎上形成了王子行政管理模式。雙系并存的拉祜族社會組織形式，采用的是一種“卡些卡列”行政管理模式。景頗族社會中存在的“貢晶貢薩”與“貢龍貢查”兩種性質不同的行政管理制度，阿昌族的三級行政，瑤族的“瑤目”制度等都反映了這些民族行政制度的多樣性。

居住于廣闊草原的民族，不僅創造了游牧生產方式，而且創始了與之相適應的行政管理模式。蒙古人的萬戶、千戶、百戶制度，滿蒙民族的八旗和八旗制度等，都突出表現了這一點。西藏特殊的自然地理環境，造就了政教合一的政治經濟和行政管理模式。大、小涼山特殊的自然地理環境，使彝族社會一直保留著奴隸制“家支制度”。傣族的領主制，哈尼、彝、白、納西等民族的土司制，西北諸族政教合一的傳統管理模式等，都可以從自然地理環境方面找到它們存在的客觀依據。

2、少數民族傳統行政制度多元特征的經濟因素

在人類社會經濟發展的不同階段，產生不同的生產組織形式和管理形式，是由于基于不同的生產力基礎，并由此發揮著不同的經濟功能、服務于不同的經濟目的。處于原始狀態下的中國諸少數民族，由于個體尚未獲得獨立于自然界的能力，只能使個人的一切行為與群體緊密地聯系一起。這種群體聯系便在民族、部落（如許多少數民族中的大家庭制度、家族公社制度）等形式下，把社會政治、行政管理、生產、生活以及軍事等各種內容集中于同一組織內。在私有制條件下，當個人勞動力的生產能夠超出他維持生命的費用而有顯著剩余時，群體組織之間以掠奪來增加自身生產能力的情況也就隨之發生，各自都通過對其他群體生產力的掠奪與否來獲得自身進一步發展的條件。這樣，社會成員間的社會關系、經濟關系、政治關系、行政關系等都發生了質的變化。如佤族的王子行政、景頗族的山官制度、藏族的政教合一制度、彝族的奴隸制度、傣族的領主制以及盛行于諸多少數民族中的土司制度的不體現了這一點。而當民族社會發展到國家組織形式，其經濟生產變成有組織的階級剝削活動，而作為國家權力之一的行政管理機構便成為實現這一活動目的的重要工具。

中國少數民族經濟結構的多層次，導致了其傳統民族行政管理制度的多樣性。原始公社制、奴隸制、封建領主制、封建地主制經濟多種形態在半封建半殖民地的社會總背景中并存；采集、漁獵、畜牧，以及包含著刀耕火種、鋤耕、犁耕等內容的農業、手工業和部分民族地區少量的近代機器工業等多種生產技術手段并存；簡單價值形態下的偶然的互惠互易，一般價值形態下的擴大了的物物交換，一般貨幣交換以及在資本主導下的經濟結構，導致了多民族的行政管理模式的并存。

3、少數民族傳統行政制度多元特征的文化因素

中國各少數民族的行政管理制度不僅有著在此基干之上的經濟要素的烙印，而且也有著相應的思想文化烙印。在一些民族中，存在著一種“重自由、輕遷徙”的民族性格。這種民族性格與剝削制度下建立起來的行政關系產生巨大的矛盾，當這些民族遭受各種政治壓迫、經濟剝削和軍事掠奪時，他們往往會采取兩種方式來打破這種秩序，包括行政秩序。一是不斷地進行反抗，迫使統治階級取消或放松政治壓迫和經濟剝削。二是當力量懸殊，反抗失敗時，他們又會采取退避遷徙來保障其“自由”。在宗教觀念濃厚的民族中，宗教不僅是他們民族的一種精神支柱，而且也會將宗教變為他們的一種組織形式和管理形式。宗教組織、宗教管理、宗教活動與行政行為融為一體。在等級觀念濃厚的奴隸制、領主制民族社會中，等級壓迫、等級管理、等級剝削被認為天經地義，從而為等級的行政制度奠定了思想基礎。

文化要素對民族行政管理制度的影響，還在于基于民族文化心理上的制度認同。一種行政管理制度的產生，是基于民族共同體社會成員心理認同后的選擇。正是這種心理認同的選擇，使這種制度一旦確立下來，就會得到公眾的承認與擁護，從而會自覺地接受制度的約束，尤其對于原始共產主義狀態下的少數民族傳統行政制度更是如此。同時，正是基于這種公眾的制度認同基礎，使少數民族傳統行政管理制度能夠千百年沿襲下來。雖然在其發展過程中它的形式和內容會發生變異，但是植根其中的深層次的文化特點卻會持久保留著。某些內容會演變為一種民俗，成為民族生活方式的一部分。在我們對少數民族社會進行調查時，往往會發現，雖然新的行政管理制度已建立了相當長的時期，然而在民族社會中，傳統的民族行政管理的某些內容與形式仍然在發揮著作用。如在一些少數民族村寨，當地社會發生某些問題時，人們雖然也找當地政府去解決，但更多的會沿用傳統的方式去解決問題，原有的村社頭人或長老仍能發揮相當的作用。正是基于這一特點，中國共產黨和中央人民政府才確定了對民族上層的統一戰線，當新的行政管理體制建立后，任用一些民族上層人物充當各級行政領導，這不僅是因為民族上層的個人影響所致，而且更由于民族公眾制度認同的文化要素所致，因為傳統文化造就的傳統行政管理制度，既包括人們對其組織形式的認同，也包括對其領導人物的認同。

綜上所述，少數民族傳統行政管理制度的多元模式，是其社會經濟發展不平衡的產物。造成這一結果有經濟的、自然地理環境的、民族文化和民族心理的諸要素。隨著民族社會的發展，尤其是新社會的要素不斷注入少數民族社會肌體，以及民族區域自治行政管理制度的實施，少數民族傳統多元結構的行政管理模式已發生根本性的變化，多元行政管理制度模式已為民族區域自治行政管理制度所代替。

二、民族自治地方行政管理制度與傳統管理模式的有機結合及其走向預測

1、體制轉換過程中少數民族傳統行政制度與現行行政管理模式的有機結合

中國民族自治地方行政管理制度是在各少數民族實現由傳統社會向社會主義社會跨越的現實基礎上開始建立的。當新的社會制度在中國少數民族地區確立時，傳統的行政管理制度必然只能成為過去，而不允許再有將來。一方面，新的生產關系，不會再允許舊的行政管理制度存在，來成為自己發展的桎梏；另一方面，新的國家政權，規定了各族人民是國家的主人，一切行政機構都是為人民服務的工具，一切行政官員和公務員都是人民的公仆。因而，各族人民也不會允許千百年來壓在他們頭上的傳統行政機構繼續壓迫和奴役他們。然而，由于各個民族所處的自然條件和社會歷史條件不同，受外界因素的影響也不同，因而在歷史前進的過程中既有共性但又不是整齊劃一的。由于中國少數民族所處的歷史起點較低，原始共產主義社會的許多因素還濃厚地存在于其生產生活方式之中，作為新制度的一些外在形式，在許多民族看來似乎與他們的傳統體制、觀念、道德有所相似，可引起他們心靈上的共振和認同感，從而使新舊兩種制度的交替顯得較為平衡與和諧，較易被少數民族所接受。然而，社會主義社會的生產生活方式與原始共產主義畢竟有著本質的差別。少數民族對社會主義新制度的認同與理解不能長期停留在這樣一種樸素的層次上。當少數民族地區新的生產關系建立以后，通過一個相對穩定的時期使特定階段生產力的具體要求得到充分滿足以后，新的社會制度和行政制度應該發揮其對少數民族地區經濟社會發展的積極推動作用，以體現其本質的內在優越性。

另一方面，少數民族走上社會主義道路僅僅是其傳統社會形態向新的社會形態轉變的開始，雖然這些地區的社會主義生產關系和包括新的行政制度在內的上層建筑已經建立，但是社會主義最本質的要求即發展社會生產力的任務并不可能自然而然地隨之完成，社會主義的思想觀念更不可能一夜之間在這些民族內部扎根，少數民族傳統文化對民族社會和民族心理的影響也還將長期存在，傳統制度模式給少數民族造成的心理積淀還比較扎實。例如，歷史上由于對封建統治的懼怕與仇恨，對封建中央政府派出的官府貪贓枉法的反感，少數民族往往不愿與官府打交道，而更樂于接受民族習慣法的約束和傳統行政管理體制的治理方式。“苗人爭訟不入官府，即入亦不以律例科之，推其屬之公正善言語者，號曰行頭，以講曲直”。（《行邊紀聞》）如廣西河池地區的瑤、壯族，“有爭，以高年為寨老，判斷不能平者，始告諸官”。（《慶遠府志》）由于這些原因，使少數民族長期以來形成了“官有條、民有約”，或“官有律條、民有眾約”的觀念，“壞事不進官衙”的習慣，而民族地方社會的傳統習慣法和行政管理體制也得以長期延續下來，成為中央行政管理體制和國家法律法規的重要補充。因此，在新的行政管理制度已建立了相當長的時期以后，植根于民族傳統文化的少數民族傳統行政管理制度的某些內容和形式仍然會在民族社會中發揮作用，具體表現在當少數民族村寨社會發生某些問題時，人們當然也找當地政府和組織去解決，但更多的會沿用相應的傳統方式去解決問題，而且當地政府和組織在解決這些社會問題時，也非常重視村社長老的意見和建議，原有的村社長老或頭人仍能發揮相當的作用。所以，對少數民族傳統行政制度文化的影響和作用，我們應采取實事求是的態度，一方面，應教育廣大少數民族群眾自覺拋棄傳統制度文化中愚昧、迷信的落后成分，另一方面，對其優秀、合理的成分應該支持并鼓勵其發展，使之升華為社會主義制度文化內容。同時更重要的是要充分發揮社會主義行政管理制度的優越性，使廣大少數民族通過親身的感受，以達到對新制度的認同和理解。

當前，在計劃經濟向市場經濟體制轉換的過程中，在政治體制改革進一步深入的背景下，民族自治地方傳統行政制度與現行行政管理模式的結合主要是要處理好現代化與民族化的關系。毫無疑問，民族自治地方必須堅定不移地向現代化目標前進，沒有現代化，民族自治地方各族人民就不可能縮小與發達地區的差距，實現共同繁榮，就不可能有民族自治地方各民族人民的未來。但是，強調現代化，決不意味著否定民族自治地方的民族化，相反，發展現代化更需要發揚光大民族優秀傳統文化，更需要豐富完善民族個性特點。九屆人大常委會第二十次會議通過的關于修改《民族區域自治法》的決定，將第三十八條第二款修改為“民族地方的自治機關組織、支持有關單位和部門收集、整理、翻譯和出版民族歷史文化書籍，保護民族的名勝古跡、珍貴文物和其他重要歷史文化遺產，繼承和發展優秀的民族傳統文化。”進一步強調了在現代化過程中要注意保護、繼承和發展優秀的民族傳統文化。因為脫離民族自治地方民族自身特點的現代化不是真正的現代化，它既不會為民族自治地方各族群眾所承認，更不會為他們所接受。

此外，隨著市場經濟體制的逐步建立，民族地區交通、通訊條件的逐步改善，少數民族對外界的了解日益增多，偏僻、閉塞的少數民族社會也在悄悄地發生著變化，傳統社會組織的約束力正在程度不等地失去效力。市場機制的引進和對外開放的實施，使少數民族社會在發展進步的同時，也受到了一些負面影響，因經濟利益發生的糾紛日益增多，打架、斗毆、偷盜、吸毒、販毒等影響社會治安的現象也逐漸增多。而由于傳統制度模式給少數民族造成的文化心理積淀的影響，在法律上表現為民族的族體意識常常蓋過公民意識，在處理上述社會問題時，往往從潛意識出發，依靠本民族的習慣法或族體內長老和首領的意見來解決民事糾紛，常常發生僭越現行行政管理制度和法律法規程序自理社會事務的行為。因此，現行行政管理制度與少數民族傳統行政管理模式的結合，要從民族特點出發，充分發揮少數民族傳統行政管理模式的作用，對其族體具有較強約束作用的習慣法或約定俗成的鄉規民約，可以作為現行行政管理制度和法律法規的有益補充，發揮其防微杜漸、嚴懲為戒、孤立悖逆的作用。同時輔之以現行行政管理制度和法律常識的宣傳與教育，加強公民意識和法律意識，使民族自治地方的管理向著法制化的方向邁進。

2、民族自治地方行政管理制度走向預測

確定以民族區域自治的形式建立少數民族的行政管理制度是歷史發展正確而必然的選擇，同時，繼承和發揚少數民族傳統行政制度文化的優秀內含并使之與現行行政管理模式有機結合，是少數民族自治地方行政管理制度發展的基本特點。從少數民族自治地方行政管理制度的這一特點出發，我國少數民族地區行政管理制度走向可從以下幾個方面來考慮：

一是民族自治地方行政制度的完善與發展，必須以發展生產力為前提。少數民族新舊行政制度的轉變是建立在其社會的舊質向新質的歷史性飛躍的基礎上的。離開了這一前提，新的行政制度既不可能產生，也不可能發展。而這一切變化與發展都是以生產力的發展為前提的。少數民族走上社會主義道路只是第一步，只有真正使生產力獲得發展進步，新的行政管理體制才有一個堅實的基礎。而目前民族自治地方行政管理體制不完善的根本原因之一，就在于生產力滯后于生產關系的發展程度。這種生產力與生產關系、經濟基礎與上層建筑存在的反差，不僅是民族自治地區生產力長期發展緩慢的原因，也反映了低下的生產力所構建的經濟基礎難以支撐包括行政管理制度在內的社會主義的上層建筑。因此，少數民族要真正實現向社會主義的過渡，在完成生產關系變革和人民政權的建立后，還要實現第二次飛躍，即大力發展生產力，建立社會主義必需的物質基礎。這次飛躍，其深度、廣度都超過第一次。

二是民族自治地方行政管理制度的完善與發展，必須進行政治體制改革。延續近半個世紀的民族自治地方行政體制為少數民族地區的政治、經濟、文化事業的發展作出了巨大的貢獻，應該給予充分的肯定和地位。然而，隨著社會主義現代化建設的不斷發展和改革開放的進一步深化，這種體制越來越跟不上時代的步伐，越來越暴露出其內在的弊端。在建立社會主義市場經濟體制的今天，這種傳統的行政管理體制已不適應民族自治地方改革開放深入發展和迅速由傳統經濟體制向市場經濟體制轉換的需要。如果不盡快進行包括行政體制在內的政治體制改革，就如同志在十四大報告中所指出的，“不在這方面取得實質性進展，改革難以深化，社會主義市場經濟體制難以建立。”而行政體制改革是經濟體制改革深入發展和政治體制改革實際啟動的共同要求。如果民族自治地方的行政管理體制改革能同經濟體制和政治體制改革通過協調達到動態平衡，那么就可以形成不同類別體制改革之間的相互支撐力，實現民族自治地方的整體改革。此外，民族自治地方行政管理體制改革本身也是由諸多要素組成的有機整體，這就要求其在改革時必須著眼于全局和整體，追求整體效果和綜合效益，因此民族自治地方行政管理體制改革要堅持綜合改革的原則，即包括經濟體制、政治體制、科學文化體制、教育體制、行政管理體制等各方面的配套改革，而當前民族自治地方行政管理體制改革的重點應放在深化機構改革、轉變政府職能上。歷史經驗證明，機構設置和政府職能狀況對于提高民族自治地方生產力發展水平，推動民族自治地區經濟文化事業的發展有著十分重要和關鍵的作用。通過行政改革，應當使民族自治地方行政管理機構的各個層次、各個部門形成相互協調、配合默契、運轉高效、符合需要的統一整體。同時，要使民族自治地方行政管理體制改革朝著實現科學化、法制化和現代化的目標進行，克服行政管理過程中存在的隨意性和長官意志。在觀念上，民族自治地方各級行政管理人員要解放思想，樹立超前意識，發揚跨越精神，努力在管理思想、管理設備、管理手段、管理人員等方面都實現現代化，創造出更高更好的行政效能。

三是民族自治地方行政管理制度的完善與發展必須堅持“兩個文明”一起抓。毫無疑問，民族自治地方要以經濟建設為中心，大力發展生產力。但是，民族自治地方的物質文明建設離不開精神文明建設。民族自治地方行政管理機關在抓經濟建設的同時，也要抓精神文明建設。這不僅是民族自治地方行政管理機關的基本職能，也是其自身完善與發展的需要。民族自治地方的行政管理機構，其基本的職能就是帶領各族人民群眾去改造世界，促進民族地區經濟社會文化的繁榮與發展。改造世界包括兩方面內容：改造客觀世界與改造主觀世界。從民族地區的歷史實踐看，少數民族地區社會主義思想觀念的確立經歷了一個曲折發展的過程。在其社會形態實現歷史跳躍之初，隨同先進的生產關系、社會制度一道涌入少數民族社會的社會主義新思想，以其巨大的能動力沖擊著少數民族社會的傳統文化氛圍，給民族文化注入了新的生機與活力，同時也為新的行政管理制度的建立提供了思想基礎。但是，由于新的思想缺乏強大的經濟基礎為依托，小生產、原始生產難以完整容納新思想的豐富內涵，傳統觀念所形成的壁壘使新的觀念的滲透有相當的難度，加之長期以來指導思想上的偏差，使社會主義思想對少數民族傳統舊觀念的沖擊顯得后勁不足。要使社會主義精神文明真正扎根于少數民族社會生活的各個領域，真正抓好民族地區精神文明建設，民族自治地方行政機關應做好以下工作：一要大力發展教育事業，提高全民族的文化素質；二要制定特殊的人才與智力開發政策，使民族地區能夠參與激烈的市場競爭；三要在精神文明建設中具有開拓精神，樹立開放意識、民主意識、效率意識、系統意識、信息意識等；四是民族自治地方各級行政領導任何決策都必須立足于現代化與民族化的有機統一之上，堅持民族化基礎上的現代化，使之成為民族現代化；在發展現代化的過程中，豐富和完善民族化，使之實現現代民族化。