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摘要：溫州的“效能革命”在全國引起了巨大的轟動，它在有效地促進政府社會管理方面，取得了較大的成功。但是，作為政府管理方面的一種改革措施，其作用是有限的。筆者通過走進溫州看效果、走出溫州看發展的思考，認為必須正確認識效能革命在政府管理改革中的地位和作用，把效能革命作為一個契機，辯證認識、重點突破、不斷深入、全面推進，通過建立健全保證政府有效管理的長效機制，才能走出一條具有中國特色的政府社會管理新路子。

關鍵詞：政府管理；效能革命；長效機制

一段時間以來，以民營經濟大本營著稱的溫州，又一次以其政府首創“效能革命”而成為全國媒體的焦點。自新華社和《國際先驅導報》長篇報道后，全國各地反響強烈，參觀、學習、取經者紛至沓來，又一次使溫州“風光”了一把。那么，究竟其效能革命的成果如何？它能否真正使政府社會管理徹底規范起來，能否一勞永逸地解決政府社會管理中的諸多問題？我們通過走進溫州看效果、走出溫州看發展的思考，深深感受到，必須正確認識效能革命在政府管理改革中的地位和作用，把效能革命作為一種契機，辯證認識、重點突破、不斷深入、全面推進，走出一條具有中國特色的政府社會管理新路子。

一、走進溫州看效果——效能革命促進了政府的社會管理

《國際先驅導報》2004年2月13日一篇名為《效能風暴從溫州席卷浙江》的署名文章，比較詳細地報道了溫州已開展半年多的“效能革命”的起因和進展情況，在全國起到了“一石激起千層浪”的作用。溫州的效能革命起源于2003年春節前后。當時，溫州市委、市政府召開了一次在外經商回鄉過年的“溫州老板”座談會。會上，“溫州老板”們被市領導的真摯熱誠所感動，大家敞開心扉，坦誠地道出了之所以有這么多的溫州企業家不惜背井離鄉、攜家帶口去外地“發展”，其中一個很重要的原因是政府職能部門的服務不到位，傷了大家的心。有的企業家跟市長“掏心窩子”：“同樣是辦事，為什么我們在外地兩三個工作日就能搞定，而在溫州卻要拖上半年甚至更長時間？”大家反映：有些部門的工作效率，不是促進發展，而是阻礙發展，我們不是不想在家鄉投資發展，而實在是企業拖不起。他們尖銳地指出：在溫州辦企業，最艱難的是用地；最麻煩的是審批；最頭痛的是檢查；最反感的是“三亂”；最害怕的是報復。正因為如此，近年來溫州的發展軟環境不斷惡化，GDP相繼下滑，千億資金外“逃”，世界銀行網站對中國23個城市政府效能排名溫州居于末位。嚴酷的現實令人震撼……新一屆市委市政府領導班子感慨萬千，企業家的發言讓他們找到了“溫州模式”退化的癥結，看到了政府效能低下的弊端。痛定思痛，他們果斷地在全市范圍內掀起了一場被稱為“洗心革面工程”的效能風暴，要求通過效能治理，實現“以硬措施改善軟環境，以軟環境促進大發展”的目標?！靶芨锩蓖ㄟ^近一年的實施，取得了明顯的效果：

一是行政效率大為提高。效能革命的第一槍就是針對群眾反映最強烈的職能部門辦事拖拉、吃拿卡要等問題的“四條禁令”：嚴禁有令不行、嚴禁辦事拖拉、嚴禁吃拿卡要、嚴禁態度刁蠻。根據這些禁令，先后處理了違禁公務員575名；建立行政審批中心，集中工商、稅務、財政、公安等部門，實行一站式審批和服務；實施了限時辦結制度。比如，在市政府最近一次研究圍墾造地工作會議上，市長劉奇哼起了《丟手絹》的兒歌，批評有關職能部門辦事就像小孩子丟手絹，“手絹”一丟就逃，只講程序，不講效率。要求有關部門審批項目，在手續齊全、保證安全的前提下，該簡化的手續就要簡化，不能因為部門間的關系而影響工程進度。最近又配合《行政許可法》出臺了一系列配套規章制度，進一步縮短了辦事時間，提高了行政效率，大大方便了企業和群眾。根據筆者在基層的調查，絕大多數企業和群眾，對此深有感觸，比較滿意。隨著行政環境的改善，一些外遷企業開始返遷；一批新企業、特別是外地企業紛紛在溫州落戶。

二是精神面貌大為改觀。針對過去政府部門的“衙門作風”，效能革命主要從公務員的精神面貌、服務態度和質量上下功夫。堅持以人為本的指導思想，分行業、分部門層層制定服務守則，提出服務形式和質量的具體要求。過去那種“門難進、臉難看、事難辦”的現象已大為改觀。據《溫州商報》民意調查顯示，效能革命前后，群眾對政府機關工作人員工作態度的滿意程度已從23%提高到78%，可以說發生了飛躍式進步。

三是用人機制大為改進。溫州的各級領導機關過去在用人方面，存在很大的“人情風”、“關系學”現象。一些人概括溫州一些單位在用人上的情況是，要么有權，要么有錢。有權，即有掌管人事任免權力的上級領導作靠山，也就是舊社會那種“朝中有人好做官”的意思；有錢，即在各種選舉中，可通過花錢買選票辦進行賄選，這在一些基層單位選舉中比較多見。在這次效能革命中，市委市政府通過制定各種用人方面的規章制度，堅持公開、公平選拔任用干部的原則和辦法：如公務員的公開考選、領導干部的公開招聘、任前公示、領導班子集體票決、用人責任追究等制度，取得了較好的效果?，F在，在溫州的干部隊伍、特別是領導干部隊伍中基本形成了“能者上，庸者下”的風氣和競爭意識，公開競爭的多了，背后議論搞小動作的少了。加上溫州民營經濟原本就十分活躍，一些公務員干不好或者不想干，就辭職下海、自謀生路也習以為常，使得干部的升遷、進退基本進入正?；壍馈?/p>

以上這些情況表明，溫州效能革命實施一年來，確實對政府管理職能起到了推進器作用。由政府主導的效能革命對于醫治目前體制下的政府社會管理痼疾，無疑是一支有力的“強心針”。

二、走出溫州看發展—效能革命并非政府社會管理改革的治本之策

源起溫州的效能革命誠然起到了巨大的作用，對提高政府社會管理能力有不可磨滅的貢獻。但無論從溫州的現實，還是從政府管理改革的根本目的來看，效能革命的作用畢竟是有限的。正如我國行政管理學的權威、中國人民大學行政管理研究所所長毛壽龍教授所指出的那樣：不能把效能革命的作用估計得過高。

首先，效能革命只能是集中沖擊政府社會管理中的某些弊端，而不能完全實現政府管理體制的規范化、科學化。

政府社會管理作為社會公共管理的重要組成部分，不僅肩負著政府對社會各方面公共事務進行協調管理的重任，而且即使在政府管理這一塊，其內容與職責也是十分復雜、十分廣泛的。更何況，隨著我國經濟社會迅猛快速發展，政府管理中的問題，會層出不窮地產生。要使其不斷完善，就必須從多方面不斷地規范化、科學化，以求逐步建立起符合中國特色的比較完善的政府管理新模式。面對這樣復雜而又艱巨的任務，顯然不可能通過一兩次“效能革命”一蹴而就。從溫州乃至全國各地先后所開展的“效能革命”內容來看，一般都是針對本地區政府社會管理上的薄弱環節，有的放矢地施行某種改革措施，其目的性、針對性十分明顯。因此，它也只能是整個政府社會管理中某些局部的改革措施，其地位和作用帶有明顯的地域性和局限性。由于各地經濟社會發展程度不一，政府管理中存在的問題也各有千秋，解決的方法也會有較大的差別。所以，效能革命就只能集中沖擊政府管理中的某些弊端，而不可能完全實現政府社會管理整體上的規范化和科學化。

其次，效能革命對政府管理中出現的問題只能治標，不能治本。在我國現階段，政府社會管理的根本問題是政府職能的科學化。政府作為掌握公共權力的機構，其基本職能就是維持、處理社會公共事務。它的本質要求是保證全社會公平與效率的實現，理想目標是實現高效率基礎上的高度公平。隨著社會的不斷發展，政府職能的內容和形式都將發生一定的變化。從全世界來說，不同社會性質國家的政府職能雖然有很大區別，但在進行社會管理這一點上卻是完全相通的。例如美國，它的行政體制和政府規模雖與我國差別甚大，其聯邦政府在組織國內經濟建設方面的作用遠遠不及其國防和外交方面的作用；而我國中央政府在組織國內經濟發展中的作用遠遠大于美國。但兩國中央政府都有很多的社會公共事務管理職能，這一點卻是相同的。在政府對社會公共事務進行管理時，如何正確地、恰當地發揮政府的作用，為社會成員提供及時、高效的服務，以滿足社會成員的需要，推動社會的發展，也就是使政府職能的發揮高效化、科學化，這才是現代社會不同性質條件下各種政府的共同目標。但是我們必須清醒地認識到，要實現這個目標，在我國目前的情況下，僅靠通過開展“效能革命”這樣的形式，其作用是有限的，它只能實現局部的、現階段的部分目標，無法實現長遠的、全局的、根本的目標。

最后，“效能革命”的方式只能是臨時之舉，并非長久之策。正因為“效能革命”是我國一些地方有針對性地對政府社會管理方面的弊端進行改革的臨時措施，在實施過程中其內容和對象都有一定的局限性。除了它實施的內容會隨著情況的變化而發生變化等體現出其暫時性以外，它在實施過程中還將出現一些其它可能性。正如毛壽龍教授所擔心的那樣：在“效能革命”中，具體行政官員實際上處于弱勢地位，他們有沒有可以申訴的平臺？可不可以平等地與監察部門對話？那些被撤職的官員是否真的是“濫竽充數”，他們心服口服嗎？一個比較典型的例子是江蘇宿遷市委書記仇和，一直通過比較極端的手段推行行政改革而引起爭議，這也進一步說明單純“運動”式的“革命”，很可能帶來某些不尊重法制、不尊重老百姓的人權、不尊重具體行政人員權利的“人治”大于“法制”的現象。在我們的許多政府官員中，骨子里往往還是習慣于用“革命”“運動”等形式，急功近利地解決復雜的社會問題，甚至不排除個別地方還會出現極個別的故意制造轟動效應的“作秀”行為。所以，我們提倡的政府應該是一個有限政府、法制政府，凡是沒有法律依據的事，政府都不能做，我們的政府管理改革必須以人為本，以公共福利為本。政府的作用不是統治，而是服務。只有把握這幾點，政府的社會管理改革才有望在一個比較公平、專業的框架下推行，而避免過去那種“政治運動”所帶來的片面性和后遺癥。

三、把“效能革命”引向深入——建立健全保證政府管理效能的長效機制

為了比較全面、徹底地進行政府社會管理的改革，需要在肯定現有“效能革命”基礎上，將它進一步引向深入，通過建立健全保證政府管理效能的長效機制，來實現政府管理職能的規范化和科學化。

第一、必須深刻認識影響政府效能正常發揮的根源。

在我國，政府管理效能之所以難以正常發揮，主要根源在于傳統觀念和傳統體制這兩方面。從傳統觀念上看，長期以來的“官本位”、“權本位”觀念和人情觀念罪不可赦。在一般人的眼里，從古至今“官”就是“權”，權就意味著可以任意支配人，有權就有勢，有勢就可以壓人。因此，當權者無視法制，仗勢欺人等不正?，F象反而被習以為常。人們即使有意見，也無可奈何，只能忍氣吞聲地服從。另一方面，我國長期以來就是一個情重于紀律、重于原則甚至法律的國家。在人與人的關系中，離開原則甚至法律講親情和交情、講義氣的現象普遍存在。正是在這種說不清、道不明的溫情脈脈的人情面紗掩飾下，往往把政府的管理職能忘得一干二凈，“章子不如面子”、“熟人好辦事”、“收了人情亂辦事”的情況比比皆是。這種傳統觀念形成一張鋪天蓋地的“關系網”，把所有的人都“網”在里面，使你掙脫不了，最后只得束手待擒，成為人情關系網的俘虜。傳統觀念上的這兩個大敵，其能量之大，無法估量，對政府社會管理的障礙之大也是很難計算的。

從傳統體制上看，不僅歷史上長期的封建專制制度給我們骨子里注入的專制思想和意識存在很大影響，而且建國以來較長時期的計劃經濟體制及與之相應的高度集權的政治體制，也像一把沉重的枷鎖，把我們的思想與制度牢牢地套在原有的樁柱上，在政府管理問題上，相比經濟體制的變化更難以有所作為。即便是有些小打小鬧的改革，也還是“帶著鐐銬跳舞”，沒有從根本上獲得解放。一方面政府把自己看成是“萬能政府”，管了許多不該管的事情；另一方面，由于“心有余而力不足”，許多該管的事情又管不好。比如，溫州許多地方政府現在最感頭疼的兩件事：缺地、缺電，有的地方還缺水，使不少企業忍痛“逃離”溫州，已經給溫州的經濟發展帶來了難已估算的損失。本來這是政府公共服務的重要內容，但是，在現有體制下，基層政府毫無辦法、無能為力。因此，不從體制上下功夫，不從根本上轉變政府職能，要想實現政府管理的科學化是困難的，或者說是不可能的。

第二、必須健全保證政府管理效能的長效機制

政府的根本職能是為人民群眾辦事，衡量政府效能的首要標準就是能不能為群眾快辦事、辦好事。所以，政府必須建立健全規范、科學的辦事機制，包括建立健全科學的辦事程序和辦事制度；杜絕“人情風”、“關系網”，一切以法律和有關紀律、制度為準則；建立依法、合理、快速、有效地為人民群眾辦實事的一整套服務性制度、辦法、措施，盡可能地簡化手續，量化標準，使人民群眾一進門就能明白辦事程序，辦理中能很快得到合理滿意的答復，快速地使問題得以解決。

其次，要健全科學的用人機制。在繼續實行現有的領導干部考任制、集體領導票決制、任前公示制、任期考核制等行之有效的制度基礎上，進一步拓寬思路，根據不同行業、不同類型的人員，制定嚴格、適合的用人制度，杜絕任人唯親和“買”官“賣”官的丑惡現象。

再次，要建立健全有力的上下級制約機制。在政府管理過程中，過去較多的是上級通過各種辦法來制約下級，而很少從制度上保證下級、尤其是廣大人民群眾對上級的制約。“不受約束的權力必然導致腐敗”，這已為許多領導干部蛻變犯罪的事實所證實。因此，必須想辦法建立健全有力的上下級制約機制。除了加強上下級之間目前使用的民主監督、批評與自我批評等制度外，還可通過諸如“聽證會”之類的好機制，使上下級都彼此處于監督與被監督的體制中，不會因為領導者和被領導者的純私人感情而處事待人。特別是要保證下級對上級的制約落在實處。

最后，要建立健全嚴格的監督機制。我國各級政府的現行管理中并非沒有監督機制，而是因為各種原因，使得監督機制漏洞較多，有時甚至是形同虛設。如何使監督作用滲透到政府行政管理的鏈條中，建立起嚴密的監督機制，類似于西方國家的“三權分立”形式，達到相互牽制、相互制約的作用，這方面還存在較大的發展空間。如浙江省以“三權四中心”的模式，在規范政府社會管理方面進行了有益的探索：以行政服務中心和招投標中心規范事權；以會計核算中心規范財權：以科學地干部選拔機制規范人事權；以經濟發展環境投訴中心擴大監督權等，值得各地進行改革時思考和借鑒。

第三、關鍵在于提高公務員素質

其實，說到底，一方面制度由人制定，另一方面也得靠人來具體執行。因此，衡量政府管理效能的好壞，最關鍵的還得靠執行制度、進行具體管理的廣大公務員，依據他們的高度自覺性和整體素質來判別。因此，必須通過各種途徑，提高其素質。

首先，要使全體公務員真正樹立起服務意識。要讓他們懂得自己手中的權力來自于人民，也必須服務于人民，而不是用來以權謀私的工具和資本。只有解決這個問題，才能提高公務員的整體素質。

其次，要教育和幫助公務員牢固地樹立奉獻精神。在市場經濟條件下，人們追求個人金錢和物質財富的合法積累，是無可厚非的。但是，務必使全體公務員明白：自己的崗位是為民服務的崗位，是人民公仆的崗位，是萬眾矚目的崗位。這個崗位的特殊性就在于它的公眾性，決定了其在崗者必須為民奉獻，而不能單純講索取。你既然在這個崗位上，就必須嚴格履行崗位職責，遵守這個崗位的規則。只有真正從思想深處上明確它，才能像新時期領導干部的楷?！嵟嗝?、任長霞那樣，權為民所用、利為民所謀，畢生奉獻為人民。

最后，要大力增強公務員的服務本領。目前我國已進入信息化快速發展的現代化時代，政府管理的許多環節也已進入現代化階段。公務員在有了良好的政治思想品德素質的前提下，還必須通過各種辦法來增強自己的服務本領，提高自身的能力素質，盡快適應現代社會生活的快速發展步伐。只有具備較高的能力素質，才能對政府管理的科學化起到較大的促進作用。因此，我們有理由相信，在“效能革命”的強勁推動下，通過全體公務員的共同努力，建立起健全、有力、高效、科學的政府運行機制，我國的政府社會管理一定會迎來絢麗美好的春天！

參考文獻：

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