導語：文化產業規劃編制論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

關鍵詞：十二五文化產業文化產業規劃

998年文化部設立文化產業司以來，中國文化產業的戰略地位不斷提升并在國家相關政策的鼓勵、引導下，逐步發展壯大。文化產業的順利發展與黨和國家制定的國民經濟和社會發展規劃對文化產業的重視關系密切。2000年10月，中共中央十五屆五中全會通過的《中共中央關于“十五”規劃的建議》第一次明確使用了“文化產業”的概念。2001年3月，“文化產業”一詞被正式寫進九屆全國人大四次會議通過的《國民經濟和社會發展“十五”規劃綱要》，確立了文化產業作為中國當代文化建設的重要形態的地位。2006年9月，中辦、國辦印發我國第一個關于文化建設的中長期規劃《國家“十一五”時期文化發展規劃綱要》，把文化發展納入國家發展的總體戰略加以統籌規劃，進一步推動了文化產業發展。除此之外，國家文化部、新聞出版總署、廣播電影電視總局等分別出臺了國家級文化產業行業內部專項規劃，多數省（區、市）、市縣制定了地方文化產業專項規劃和行業內部專項規劃，初步建立了文化產業發展規劃體系，在文化產業發展中發揮了重要的作用。

文化產業規劃作為我國新形勢下文化產業發展的綱領性文件，制定描繪我國未來文化產業發展的宏偉藍圖，其編制水平的高低，直接關系到文化產業政策的實施效果，關系到文化產業能否在整個國家發展戰略中發揮應有的作用。隨著綜合國力的逐步增強，中國已經進入全面建設小康社會的新時期，作為世界經濟發展潮流和新型服務業的文化產業日益成為中國轉變經濟增長方式、優化產業結構的重要推動力量。如今，國際金融危機正推動中國經濟轉型，我國文化產業也將面臨新的發展機遇。時代背景要求我們內外統籌兼顧，推進中國國內文化產業的結構性轉型，調整和優化中國文化發展的國際方略，全面推進文化產業邁上新臺階。目前，各級政府“十二五”規劃編制工作已經啟動，在“十二五”規劃中究竟應該如何恰當擺放文化產業的位置？如何在“十二五”文化產業規劃編制工作中充分汲取“十一五”文化產業規劃的經驗與教訓，使之更科學、更規范以保證文化產業的持續健康發展？回答這些問題已成為當務之急。

一、文化產業“十一五”規劃編制的幾個問題

現階段，我國國民經濟和社會發展規劃實行三級三類規劃體系，按行政層級分為國家級規劃、?。▍^、市）級規劃、市縣級規劃；按對象和功能類別分為總體規劃、專項規劃、區域規劃。目前，涉及文化產業發展的“十一五”規劃主要包括四部分：（1）《國民經濟和社會發展“十一五”規劃綱要》、《國家“十一五”時期文化發展規劃綱要》和《文化建設“十一五”規劃》的文化產業部分。（2）國家級文化產業行業內部專項規劃，如《新聞出版業“十一五”發展規劃》、《“十一五”時期廣播影視科技發展規劃》和《信息產業“十一五”規劃》、《軟件產業“十一五”專項規劃》等。（3）除了香港、澳門、臺灣以外，大部分?。▍^、市）、市縣級政府制定的地方文化產業“十一五”發展規劃或文化建設（發展）、文化事業“十一五”規劃中的文化產業部分，如《北京市“十一五”時期文化創意產業發展規劃》、《南京市文化創意產業“十一五”發展規劃綱要》、《深圳市文化產業發展十一五規劃（2006-2010）》、《浙江省文化事業發展“十一五”規劃》的文化產業部分等。（4）部分省市級政府出臺了文化產業行業內部專項規劃，如《杭州市廣播影視業“十一五”發展規劃》、《蘇州市文化廣播電視發展“十一五”規劃及中遠期規劃》等。

綜觀各級“十一五”文化產業規劃編制工作，從中央到地方各級部門都以高度負責的精神組織人馬精心編制，較為出色地完成了編制任務，為我國文化產業規劃的編制工作積累了寶貴的經驗，同時，規劃對“十一五”期間我國文化產業的發展起到了重要的促進作用。“十一五”期間，我國文化產業發展迅猛，蒸蒸日上，總體態勢良好，這些輝煌成就的背后，各級文化產業規劃的編制工作功不可沒。然而，以更高地時代標準回頭審視，可以發現，由于“十一五”文化產業規劃編制起步晚，可資借鑒的藍本欠缺，編制工作還是存在著這樣那樣的缺陷。茲舉其中幾個問題予以說明：

（一）部分規劃目標失當

一般來說，產業目標分為定性表述和量化目標兩部分。例如，《新聞出版業“十一五”發展規劃》的目標表述，就既有“擴大國內需求”、“轉變增長方式”“優化產業結構、產品結構和區域布局結構”“增強自主創新能力”之類的定性描述，又有量化目標，比如“新聞出版業增加值預期年均增長7%”、“圖書、報紙、期刊出版預期達到的數量和種類，以及年均增長5％以上”以及“印刷行業工業總產值預期達到4400億元”等等。

文化產業“十一五”規劃中不少目標措辭模糊，缺乏針對性、可操作性。比如《國家“十一五”時期文化發展規劃綱要》中文化產業的發展目標是“抓好文化產業體系建設，重塑市場主體，優化產業結構，……形成以公有制為主體、多種所有制共同發展的文化產業格局”，把彈性較大的宏觀要求當成了階段性規劃的目標。《國家“十一五”時期文化發展規劃綱要》還規定“‘十一五’時期，文化及相關產業增加值的年均增長速度明顯高于同期經濟增長速度，在國內生產總值中的比重有所增加”，至于高到什么程度、增加多少沒有量的概念。這些原則性的規劃目標是必要的，但是缺少產業規劃所必須的產業總量、產業增長目標、產業結構目標、產業空間調整目標等量化目標，難以評估規劃的實施效果。

有些定性目標過低，導致發展失去動力。《北京市“十一五”時期文化創意產業發展規劃》的發展目標定為“把北京建設成為全國的文藝演出中心、出版發行和版權貿易中心、廣播影視節目制作和交易中心、動漫游戲研發制作中心、廣告和會展中心、古玩和藝術品交易中心、設計創意中心、文化旅游中心、文化體育休閑中心”。國家首都成為國內文化產業各領域的中心應該是不難實現或者已經實現，目標太低，沒有站在全世界文化產業發展格局的高度看待文化產業，沒有考慮到北京在文化“走出去”戰略中、整個國民經濟和社會發展中甚至世界文化產業發展格局中應當承擔的責任和義務，起不到首都在文化產業發展領域的引領和榜樣作用。其實目標過低不是個別現象，在不少省區市的規劃中不同程度地存在。

還有些目標實際上是為指標下降預留了很大空間。比如《文化建設“十一五規劃》中雖然注意到了規劃目標量化，但遺憾的是，規劃目標之一提到“到2010年城鄉居民人均文化娛樂服務消費支出占整個消費支出的5%以上”，實際上全國城鄉居民人均文化消費占總消費比重早已從2000年的7.47%上升到2005年的8.10%，“十一五”期間，這一指標連續兩年下滑，2006年下降至7.97%，2007年再下降至7.64%。據估測，2010年，這一指標將降為7.71%。[1]依據國家統計局《中國統計年鑒》的數據分析測算，“十一五”頭兩年，東部、東北、中部、西部之間，文化消費總量及人均文化消費支出雙雙呈階梯下行趨勢，城鄉居民中人均文化消費占收入比重、占總消費比重均比“十五”期間大為下降。并且，地區差距繼續拉大?！笆晃濉逼陂g文化消費水平超過“十五”期間的可能性大大降低。[2]雖然后來的發展表明，全國城鄉居民人均文化消費指標“十一五”期間確有小幅下降，但在規劃編制之初，顯然并不能預見到這種情形。在目標起點為2005年的8.10%的基礎上，把2010年的發展目標定為“5%以上”實質上是一種倒退的指標，把它作為發展目標欠妥。

當然，目標模糊或偏低便于考核評估順利過關，但從產業本身發展的角度來說，卻難免失之消極。同時，文化產業發展目標設置失當，一定程度上也造成了規劃中提出的文化產業發展措施針對性、可操作性不強，產業規劃的作用大為降低。

（二）規劃銜接協調不夠

首先，國家級規劃之間未能很好地銜接。以文化部根據《國民經濟和社會發展“十一五”規劃綱要》和《國家“十一五”時期文化發展規劃綱要》制定的《文化建設“十一五”規劃》為例，該規劃與《國家“十一五”時期文化發展規劃綱要》即存在著明顯的銜接失誤?！秶摇笆晃濉睍r期文化發展規劃綱要》首先明確規定了重點發展的文化產業為影視制作業、出版業、發行業、印刷復制業、廣告業、演藝業、娛樂業、文化會展業、數字內容和動漫產業，強調協調發展優化文化產業布局和結構，加強重點文化產業帶建設，加快文化產業園區和基地建設促進區域文化產業發展。這些都是產業規劃所必需的核心內容，但是，與之銜接的專項規劃——《文化建設“十一五”規劃》卻對相應的產業發展和空間布局的規劃進一步細化、具體化不夠，操作性強的政策措施、規劃的支撐條件建設等相關內容有待強化，由于談到這些問題的篇幅不多，重心旁落，造成兩個規劃之間的銜接不夠。

其次，中央級和?。▍^、市）、市縣級等地方行政級別的規劃之間的銜接問題是部分地方行政級別制定的規劃簡單套用中央級規劃的表述方法有余，結合自身實際實質性地貫徹總體思路的積極性、主動性和創新性不足，“不求有功、但求無過”的保守心理長期存在。不少地方文化產業規劃編制忽略了與區域規劃、城市總體規劃、文化產業相關的其他規劃比如旅游規劃等的配合，難以承擔分解、支撐國家級總體發展規劃與區域規劃的重任。某些地方對文化產業規劃的重視程度不夠，通過讓下級部門甚至企業上報產業規劃、然后將這些規劃簡單“打包”的方式來編制文化產業規劃，這種自下而上匯總式的規劃編制方式也容易致使規劃之間出現銜接問題，導致低水平重復建設的現象較為普遍。

再次，編制工作中的協調不夠。我國文化行政管理具有條塊分割、多頭管理、多頭執法的特點。從縱向看，有中央、省（區、市）級、市縣級按照行政區劃編制的規劃。從橫向看，我國文化產業相關部門有文化部（廳、局）、廣電總局（廳、局）、新聞出版總署（局、局）、信息產業部（廳、局）等單位，各部門出臺各自的規劃。同級部門之間協調尤其困難，導致規劃出現空白點或利益交叉點?？傊?，管理難度大、利益少的真空地帶無人問津，相關規劃遲遲難出，利益豐厚的領域則趨之若鶩，各方都有自己的規劃“小算盤”，協調起來困難重重。

（三）規劃編制程序不盡合理

規劃編制程序不盡合理首先表現在規劃編制過程中政府部門外部人員的實質參與度低上。中國以往編制的規劃大多是行政拍板的產物，很少考慮公眾參與?！秶鴦赵宏P于加強國民經濟和社會發展規劃編制工作的若干意見》要求建立健全規劃編制的公眾參與制度，各級各類規劃應視不同情況，征求本級和下級人民政府有關部門和其他有關單位、個人的意見，除涉及國家秘密的外，應當公布規劃草案或者舉行聽證會，聽取公眾意見，要認真聽取本級人民代表大會、政治協商會議有關專門委員會的意見，自覺接受指導。由于規定的彈性大，編制部門執行起來隨意性強，意見的約束力受到影響，征求意見變得可有可無，造成了規劃編制的相對封閉性。

以《××市“十一五”時期文化創意產業發展規劃》的編制為例，立項以后，該市發改委出臺了《××市“十一五”專項規劃編制及分工安排的意見》和《××市“十一五”市級規劃體系編制目錄及分工方案》，然后根據分工安排由市委宣傳部牽頭，市發改委、市文化局、市新聞出版局、市廣播電視局、市文物局、市檔案局、市規劃委等部門參與編制。雖然《××市“十一五”專項規劃編制及分工安排的意見》規定：在銜接論證階段“對照綜合規劃《綱要（框架）》，進行專項規劃銜接和專家論證，充分聽取各區縣、各委辦局、人大、政協各專門委員會的意見，必要時可通過適當方式公開征求社會公眾意見”，但由于論證過程無人監管，論證往往流于形式，專家論證會在政府各部門的利益博弈面前顯得有氣無力。而通過舉行聽證會等方式聽取公眾意見由于成本過高、收獲甚少常常被擱置。美國的綜合規劃規定，“規劃機構在編制規劃過程中所收集的資料、研究成果及提出的規劃建議必須提交由公眾參加的定期研究會議進行討論和確定，在提交給規劃委員會和立法機構決策之前還必須召開正式的公共聽證會”[3]，使規劃制定過程保持了較高的透明度和參與度，最終產生出有廣泛群眾基礎的民主型發展規劃。當然，中國公眾參與規劃的能力尚需培養，簡單套用美國模式也未必妥當，但從長遠看，公眾參與，特別是專家參與的程度應該是逐步加強的。

編制程序的缺陷還表現在規劃隊伍的組織形式上，某些規劃或者完全依靠政府部門力量，或完全委托給外來專業規劃隊伍操作，二者沒有很好地結合起來進行。單獨由政府部門編制文化產業發展規劃，由于基礎調查、信息搜集、課題研究以及納入規劃重大項目的論證等工作內容龐雜，費時費力，專業性強，難度很大。而專業規劃隊伍編制文化產業規劃的好處是專業性強，但是對于各地區、各行業的具體情況缺乏了解，容易造成規劃與實際脫節。因此，文化產業編制規劃宜采取政府部門與專業規劃隊伍相結合的方式進行，以避免因組織構成人員單一造成的規劃編制問題，保障編制工作的相對科學性。另外，在規劃編制過程中，招投標的方式正在被越來越多的政府部門所采用。招投標的優勢在于程序規范透明，信息、規則公開，競爭機會公平，有利于優秀的編制機構脫穎而出，以保證規劃編制之初就站在一個較高的起點上。因此，在一定意義上，招投標是一種較為科學、合理的規劃編制隊伍選擇方式。但形式上的公正公開透明有時未必能找到合適的編制機構。由于招投標中容易出現因較多組織單位過分迷信個別編制機構的名氣等原因“蜂擁而至”，致使某些規劃編制部門承擔規劃編制項目過多、任務過重造成規劃編制中克隆和翻版現象較多的問題。另外，評標人員組成不科學，導致“以低評高”的現象，或者招投標過程中出現本應避免的人脈關系的影響等，這些都會造成某些水平較低的編制單位入選，而真正高水平的合適的編制機構卻抱憾出局。

（四）規劃編制評估缺失

規劃的價值在于對經濟社會文化發展的引導、調控，規劃編制最終指向的是實施效果。作為一種中長期計劃和一種行動綱領，一般要經歷編制——評鑒——方案決策——實施——追蹤監控等幾個過程，規劃被正式采納，僅僅是規劃成功邁出的第一步，一般來說，檢驗規劃工作的最高標準仍然是實施效果。對規劃實施情況的科學評估，是規劃編制工作中的重要環節。當然，不可能要求規劃對未來要發生的所有情況都能夠預見到，這在哲學上說是偏頗的。人類的認識能力是有局限性的，任何真理都是相對真理，以對未來的預測為基礎的規劃更是如此。即使是一部公認為操作性很強的規劃，在實施過程中也會因政策體制、投資環境、國內外經濟形勢、人事變動等許多不可測乃至突變因素的影響，而不可避免地遇到這樣那樣的問題，這就需要規劃編制者與規劃實施者必須經常對話，做好規劃實施的全程交互追蹤與評估、監控工作，及時發現問題并采取果斷措施防患于未然，進而不斷提高規劃的可操作性和解決問題的針對性，強化規劃的生命力及導向作用。

《國務院關于加強國民經濟和社會發展規劃編制工作的若干意見》中明確規定實行規劃評估制度，要求編制部門在規劃實施過程中適時組織開展對規劃實施情況的評估，及時發現問題，認真分析產生問題的原因，提出有針對性的對策建議。而不少的“十一五”規劃編制經過研究起草階段、銜接論證階段、審議修改階段、對外階段以后工作任務就結束了，評估體系的建立就超出了規劃編制工作的范圍。一般來說，對規劃編制的評估分為兩部分，一是靜態的規劃編制流程評估；二是動態的規劃實施過程評估。目前，不僅“十一五”規劃的靜態編制流程中的某些環節評價缺位，而且規劃的動態性不受重視，苛刻地要求它完美無缺或是一勞永逸地解決一切問題，動態評估普遍缺失。由于原有規劃和現實的發展存在著落差，原有的規劃即使已經不適合文化產業的進一步發展，因規劃的編制、實施監管機制不健全、指標評價體系缺位等難以評估實施情況，也無法根據變化進行修訂。

二、文化產業規劃編制問題的原因分析

造成上述文化產業規劃編制過程中出現問題的原因很多，這里著重討論幾個方面。

（一）規劃總體地位偏低

文化產業“十一五”規劃編制中出現的各種問題很大程度上與文化產業規劃的地位偏低有關。在國家級文化產業規劃中，文化產業是作為“十一五”規劃之文化建設（發展）規劃的一部分出現的，尚沒有國家級的獨立的文化產業專項規劃。只有部分地方政府制定了文化產業專項規劃，其余的仍為文化建設（發展）或文化事業“十一五”規劃的一部分?？缭叫姓^劃的文化產業區域規劃缺位。

在現有涉及文化產業的“十一五”規劃體系中，不少規劃對文化產業的重視程度與文化產業的實際地位不相稱?！笆晃濉币詠?，我國文化產業的基本面一直保持了平穩快速增長的態勢。2006年，實現文化產業增加值5123億元，比2005年增長21.5%，占GDP的比重為2.45%；2007年全國文化產業增加值總量大概在6412億元，比2006年增長18.4%，占GDP的比重為2.6%。同比增長年年都在兩位數以上，遠高于同期經濟增長速度。[4]金融危機背景下，文化產業的發展態勢平穩，部分行業甚至存在著“口紅效應”，出現逆勢上揚的態勢。然而，與之形成明顯對照的是，國家級的文化產業專項規劃缺失，關于文化產業發展的規劃只是《國民經濟和社會發展“十一五”規劃綱要》、《國家“十一五”時期文化發展規劃綱要》和《文化建設“十一五”規劃》等規劃的一部分，未能把文化產業放在應有的位置。同時，相當一部分規劃的法律地位低下，有些還僅僅是內部工作思路的書面化表達而已，約束力不強，不能有效地作用于文化產業的發展。由于涉及文化產業的規劃地位偏低，造成編制過程中文化產業規劃被淹沒在文化發展規劃中，而且規劃的重心往往放在文化事業規劃部分，文化產業規劃部分處于附屬地位，不能享有平等的“國民待遇”。一些產業規劃也僅僅是粗淺的概念規劃綱要，還沒有推進到控制性詳細規劃的程度。其他諸如規劃編制過程封閉，規劃隊伍的組織形式不科學、銜接協調不夠等，其根本原因在于“十一五”時期文化產業規劃本身的法律地位偏低，約束力小，導致對規劃編制的重視程度不夠。

（二）規劃編制思路有偏差

現行的文化產業規劃模式奠基于計劃經濟時期，隨著經濟體制的市場化轉型，其弊病逐漸暴露無遺。我國各級“十一五”文化產業發展規劃的編制較多地延續了以往計劃經濟體制下的發展計劃生成模式。文化事業的計劃編制意識依然牢牢地扎根于規劃編制者的頭腦中。從目前一些地方制定的文化產業規劃看，編制機構對“文化事業”與“文化產業”之間關系的認識依然存在偏差，潛意識里仍然認為文化事業與文化產業的關系是簡單的主從關系，文化事業的重要性遠遠高于文化產業，文化產業只能依附于文化事業而存在。由于文化事業與文化產業關系認識存在誤區，并且，中國的文化產業發展迅猛、數據滯后，研究成果不足以支撐政府部門的決策，政府部門不得不使用早已習慣的計劃經濟的思維模式規劃文化產業，導致文化產業規劃被淹沒在文化建設（發展）規劃中，籠罩在文化事業規劃的光環之下。

文化事業與文化產業之間孰重孰輕，是分是合？這一看似簡單的問題背后，暗含的是如何看待政府的主導作用的問題。顯然，現階段我國文化產業的發展還離不開政府的主導作用。我國文化產業是在文化事業的基礎上發展起來的，單純依靠市場發展文化產業，因市場機制本身存在著先天的缺陷，文化產業要想健康快速做大做強不太可能，特別是在我國文化領域，中國的文化機構大部分還是事業單位，或是從事業單位脫胎轉制而來，這種情形下，政府的作用不是發不發揮的問題，而是如何進一步發揮、如何合理有效發揮的問題。更何況文化產業規劃本身就是政府發揮主導作用的一種方式。一言以蔽之，就文化產業發展來說，政府當然要發揮其主導作用，不能將其完全拋向市場，但又不能越位，把應該交由市場調控的部分由政府越俎代庖完成，文化產業成了文化事業的一個分支，由此造成文化產業規劃編制過程中的諸多問題。

再者，建立在不同利益群體之間博弈基礎上的規劃不一定符合社會發展理性。各相關部門常常從部門利益出發提出規劃意見，至于規劃是否符合文化產業自身發展規律和社會公共利益就被置于次要地位。出于政績和部門利益的考慮，規劃的落點自然就放在了最容易看出成績的重大工程之類的硬件設施上，甚至把目標設在已經實現的基點上，原地踏步。上述把首都分別打造成為國家某種文化產業中心之類的文化產業發展目標即為明證。結果造成規劃目標定位不清，規劃目標失當在所難免。

（三）規劃編制管理不到位

文化產業分屬于不同的行業管理，相關規劃需要協調不同的部門共同編制。受制于目前條塊分割的行政管理架構，我國文化產業專項規劃的編制，經常是由宣傳部（文產辦）或文化部門牽頭，然后相關職能部門共同參與編制，不少省市還成立了相應的文化產業協調機構，然而，由于部門協調機制尚不健全，部門間協調機制在文化產業規劃編制過程中往往演變成為謀取部門利益的手段，再加上協調機制內各相關部門的權責不夠明晰，牽頭部門若與相關部門平級，監管乏力，失去了協調機制本來的目的和意義，導致規劃編制中出現銜接障礙等問題。并且，協調本身沒有建立起長期有效的協調配合機制，一旦規劃編制工作完成，部門之間的協作關系即迅速變化甚至終結，不能對編制實施過程進行動態的跟蹤監管，也就不能有效評估因編制因素造成的實施問題。

對于“十一五”規劃編制工作的監督管理主要依據是國家級、?。▍^、市）級、市縣級政府頒布各級政府的關于“十一五”規劃編制工作的意見。全國人大及其常委會的監督檢查，對中期報告和規劃修訂的評估審批也都是原則性規定。無論規劃編制有什么偏差都很少見國家或地方因此對“十一五”規劃做出修訂，中期評估報告的內容大多體現在為下一個五年規劃的決策、編制提供參考意見上。由于用語模糊，彈性大，隨意性強，沒有納入各地區、各部門經濟社會發展綜合評價和績效考核，根本談不上對規劃編制評估和管理，對編制沒有約束力，結果各級相關部門改進編制工作的動力不足，依然照搬過去經驗，沒有徹底清除計劃經濟時代的某些不當做法，缺乏對編制工作本身和實施效果的評估，規劃的實施實際上是處于監管無力的狀態，規劃編制的作用和效果無法從規劃實施評估中表現出來，規劃編制的管理不到位就難以避免了。

（四）規劃編制研究基礎薄弱

目前國際社會尚未形成統一的文化產業定義和行業劃分標準，各國之間對文化產業的概念內涵、行業范圍、統計口徑等均存在差異。再加上文化產業在我國的發展歷史不長，文化體制改革處于進行中，理論研究相對滯后，前期調研不充分，造成了規劃制定困難。文化產業發展的戰略環境、發展模式、產業結構、業態、布局、重點項目等均需要大量基礎性研究。并且，文化產業內部的行業種類繁多，數據統計水平參差不齊，評價數據統計體系和指標評價體系尚待完善，尤其是指標評價體系更是如此?？茖W合理的指標體系是產業發展規劃的重要組成部分，它既是對產業發展狀況進行綜合評價的依據和標準，又是確定規劃目標、編制產業發展規劃的基礎和前提，是產業發展規劃具有可操作性的首要保證，產業發展規劃的基本思路、目標、內容與規劃方案都必須通過一系列的規劃指標來進行量化和具體化?！笆晃濉币巹澋哪繕擞谜Z模糊的根源就在于指標評價體系缺失，直接導致了相關研究人員很難掌握文化產業發展的基本面，不能清晰預測文化產業的未來發展脈絡，規劃目標只能指向建構出來的理想主義的終極藍圖或者較容易實現的基點。

（五）編制隊伍建設尚待加強

文化產業涉及面廣，牽涉眾多學科和領域，要求規劃編制人員必須具有較高的素質，具備合理的知識架構，既要有敏銳的政治頭腦，又要有深厚的文化底蘊和積淀，還要有產業經濟學背景，懂經營，會管理，然而，“十一五”文化產業編制團隊中，這樣的綜合性、復合型編制人員卻不多見，更多的編制人員“只及一點，不及其余”。一般來說，政界的編制人員政治意識較強，但文化積累和產業意識欠缺，編制規劃往往成為御用型研究，受自身利益的掣肘和專業水平的限制，他們不易對文化產業作出客觀的評價。而文化研究者諳熟文化發展規律，但往往缺乏產業意識，有時甚至還排斥產業思維。這類研究人員自身相當缺乏產業經濟的理論和實踐，而文化產業的特殊性要求研究人員在進行分析研究時必須加入經濟學的分析元素，導致這些研究人員在編制文化產業規劃時心有余而力不足。業界和經濟學界擅長產業思維，但又容易忽略文化生產和傳播的特殊規律。同時，編制人員的素質問題不僅僅體現為個體局限，而且表現為團隊缺陷，整個編制團隊知識結構不合理，理論與實踐的脫節的問題突出，導致規劃編制問題頻出。

三、對文化產業“十二五”規劃編制的幾點建議

（一）高水平、高規格制定國家級文化產業專項規劃

在當前的國際競爭的背景下，文化軟實力已經上升為國家戰略。文化產業的廣闊前景要求我們站在人均GDP3000美元、即將全面建設小康社會的時代高度上，審時度勢，在科學分析國際國內經濟和社會發展的基本態勢的基礎上編制文化產業“十二五”規劃。加之，在國際金融危機的大環境下，中國保持中國國民經濟和社會發展平穩增長的任務非常艱巨。大力發展文化產業對保持國民經濟平穩增長、擴大內需、調整經濟結構、內外統籌，實施文化“走出去”具有重大作用。新的時代起點上，國家級文化產業專項規劃對于文化產業來說尤為重要。然而，到目前為止，我國還沒有出臺一部獨立的指導整個文化產業發展的全國性的文化產業規劃。雖然文化產業規劃被包含于文化建設（發展）規劃中只要措施得力，也一樣可以促進文化產業的快速發展，但文化發展規劃往往面面俱到，考慮到文化事業與文化產業的平衡問題，不可能詳細具體地針對文化產業發展的各個方面開出“藥單”，而專項規劃則可以彌補上述之不足。更何況新的時代背景和我國文化產業的發展現狀已經開始呼喚國家級文化產業專項規劃的出臺。可資借鑒的是，韓國政府1999-2001年就先后制訂了《文化產業發展5年計劃》、《文化產業前景21》和《文化產業發展推進計劃》等，這些規劃有力地促進了韓國文化產業的發展，韓國也從昔日一文化產業小國一躍而成為世界文化產業強國。當然，國情不同不能盲目照搬，但文化產業是一個具有特殊意義的戰略性產業，同時文化產業又是分屬幾個部門管理的由若干個行業組成的產業群，它的發展需要較高的協調性和統一性，尤其是在我國的文化體制改革進展緩慢的情況下，打破行政和行業壁壘，從文化產業自身發展的需要出發，整合文化產業資源，更是少不了權威的、站在全國高度的文化產業規劃的指導，因此，很有必要高水平、高規格制定國家級的文化產業“十二五”專項規劃，幫助文化產業擺脫計劃經濟思維的束縛，正常乃至超常發展文化產業。

（二）站在時代的高起點上樹立新的編制思路

一方面，如前所述，我國文化產業自身已經站在一個較高的起點上，面臨新的發展形勢，迫切需要文化產業規劃編制與時俱進，真正擔當起指導未來文化產業發展的重任；另一方面，我國規劃編制工作的新發展已經向“十二五”文化產業規劃編制提出更高的要求。下面幾點需要引起重視。

首先，要全面、準確認識文化產業發展的國際國內環境，加強與“十一五”規劃中期評估結果和2020年確定的發展目標的銜接?？紤]到2020年是我國提出“三步走”戰略目標的關鍵年份，十七大明確2020年人均GDP比2000年翻兩番、實現全面建成小康社會的宏偉目標，必然相應要求經濟社會各項指標保持一定的增速，“十二五”規劃期是2011-2015年，距離2020年只有5年，所以必須要著眼于2020年國家一系列戰略目標的確定和要求。[5]作為“十二五”規劃的重要組成部分，文化產業規劃的編制也必須服從這一要求。“十一五”文化產業規劃已經為“十二五”文化產業規劃的編制打下了良好的基礎，積累了寶貴的經驗，“十二五”文化產業規劃在“十一五”文化產業規劃的基礎上完全可以站得更高，走得更遠。

其次，規劃編制要具有寬廣的國際視野，內外統籌。文化產業自身發展和我國規劃編制的新特點都要求“十二五”文化產業規劃編制必須高瞻遠矚，立足國內，放眼世界，將文化產業放到世界文化產業格局中去考量。規劃編制過程中，要科學評估國際文化產業發展的趨勢和我國整體、各省市文化產業的國際地位，從國際和自身文化產業發展雙重要求出發確定文化產業發展目標，制定既有一定前瞻性又切實可行的未來文化產業發展策略，內外統籌，加快“走出去”步伐，擴大我國文化的覆蓋面和國際影響力。為此，除國家要制定國家級文化產業專項規劃外，各省市也要根據自身發展實際，確立文化產業規劃的合理地位。文化產業發展狀況良好、業已或正在成為當地支柱產業以及文化產業發展潛力較大的省市可以考慮制定文化產業專項規劃。

規劃編制還要同時考慮城鄉統籌發展的整體思路。2008年10月12日，黨的十七屆三中全會審議通過了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，文件對2020年農村改革發展的指導思想、目標任務、重大原則和戰略舉措做出重大部署，此舉標志著我國農村改革站在了一個新的歷史起點上，也是“三步走”戰略和文化產業發展的重要舉措。文件提出必須不斷解放和發展農村社會生產力，始終把改革創新作為農村發展的根本動力?！耙虻刂埔税l展特色產業和鄉村旅游業。”這無疑已經明確了涉農文化產業的發展機會。我國是農業大國，農村人口比重較大。然而長期以來，農村市場卻未能得到有效的開發，農民的消費潛力還未發揮出來。因此，“十二五”文化產業規劃編制中，要充分考慮城鄉統籌發展的整體思路，給予涉農文化產業一定程度的重視，在大力發展農村文化事業的同時，因地制宜促進涉農文化產業發展，從而不斷縮小城鄉文化產業差距，城鄉協同發展，這也是實現科學發展觀和2020年“全面建設小康社會”宏觀目標提出的要求。

值得注意的是，在編制規劃過程中，要觀照到發改委擬定組織實施的規劃體系內的其他規劃，文化產業規劃要與國民經濟與社會發展規劃、區域規劃、城鄉規劃以及其他相關規劃相銜接，避免銜接失當。

（三）夯實規劃編制研究基礎

創建全國統一的科學合理的文化產業指標評價體系，準確量化文化產業本身發展水平，預測文化產業發展潛力。采用單項指標評價法、綜合評價法和偏離-份額分析法等分析文化產業的競爭力，科學測度文化產業效益、產業關聯、產業資源、產業結構、產業環境等，為規劃編制打下科學基礎。有了指標評價體系，政府部門具備正確決策的基礎，規劃編制的目標才能量化，為規劃評估提供數據支撐。

編制規劃前，提前文化產業重點研究課題，鼓勵經濟學和文化界的學者進行相關研究。專家學者在研究中要注意運用產業理論分析文化產業的基本面和競爭力，認真做好基礎調查、信息搜集、課題研究以及納入規劃重大項目的論證等前期工作，及時與有關方面進行溝通協調。

文化產業規劃編制的研究基礎還包括充分汲取政府部門領導、企業代表、經濟團體、外來投資者、文化產業研究人員等不同的利益群體的意見。可采用政府座談會、圓桌會議、入企（入戶）訪問、社會問卷調查、產業發展協調會議等方式，提高社會公眾參與度。規劃過程的每一環節都重視顧問、參謀、思想庫、咨詢團、智囊團的作用，集思廣益，使規劃更加符合效率原則和公平原則。

（四）加強對規劃編制的管理

健全文化產業規劃編制協調機制。設立文化產業規劃協調機構僅僅是科學的協調機制的一個環節，在建立機構的基礎上，要加強協作對話交流機制、重要信息溝通反饋機制、協調溝通長效機制等。協調機構要充分承擔起協調溝通等職責，建立統一的信息庫，實現資源共享，對需要共同協商解決的有關重大問題，應當及時向其他各方反饋信息，有效履行編制過程中的監督管理。同時，文化產業規劃協調機構不是一個為編制文化產業規劃而設的臨時組織，而應是一個常設機構，以便動態地追蹤文化產業規劃的編制、實施過程，做好組織、評估、修訂文化產業規劃的工作。

組織、確定編制團隊的工作要確保公開公平公正，避免受到人際關系不良影響，詳加審查編制團隊資質，同時要注意選調高質量的評審人員，防范出現“以低評高”的現象。完善編制工作評價體系，提高規制的約束力，根據規劃實施狀況反思編制工作漏洞，制定獎懲標準，把規劃編制、實施納入經濟社會發展綜合評價和績效考核體系。在集中控制的基礎上，可分別對規劃的編制、評估、決策與實施建立幾個相對獨立的二級控制機構，分別完成編制目標、評估目標、決策目標和實施追蹤目標。

歸根結底，對文化產業規劃編制的最高管理方式就是用法律法規來管理規劃編制，讓文化產業的規劃編制做到有法可依，同時提高文化產業規劃的法律地位、法律效力。我國現有的針對文化產業規劃編制工作的主要參照的是《國務院關于加強國民經濟和社會發展規劃編制工作的若干意見》（國發〔2005〕33號）、國家發展和改革委員會的《國家級專項規劃管理暫行辦法》（發改規劃[2007]794號）以及各級地方政府制定的規劃編制工作意見等。但這些行政法規和部門規章尚沒有上升到法律的層次，且對某些環節的規定可操作性不強，因而需要制定相關規劃法或修訂現有的行政法規和規章，提高文化產業規劃的法律地位和約束力，規范規劃的編制、實施、評估、修訂，保證規劃實施和編制效果的最終實現。這對于改進規劃編制方法、規范編制程序、提高規劃編制的科學性、保障規劃的實施效力具有極為重要的作用。

(五)科學整合編制隊伍資源

對于編制隊伍問題，解決的根本之道即在于編制人員自身要提高素質，加強政治、文化、經濟學素養，努力成為一專多能的綜合性、復合型人才，打造高水平的團隊，然而，這類人才和團隊的培育不是短期之內能夠完成的。因此，在國家級文化產業規劃編制的組織形式上，可以考慮由各相關政府部門、國家級重點大學、社科院、業界合作，組建文化產業編制團隊，由學界專家組在聽取相關部門領導、行業協會負責人、重點文化企業負責人、中介機構專業人士等方面意見的基礎上通過嚴格、科學的調查研究程序具體編制。學界專家應注意選擇國家布局在全國各大區域的重點綜合大學的高水平研究人員。國家級重點綜合大學學科結構較為完備，文化產業所需的各相關學科、專業門類如新聞傳播、歷史、旅游、藝術、產業經濟、市場營銷、公共管理、區域經濟、會展經濟、企業文化、國際貿易、建筑規劃、房地產、軟件設計、公共衛生等都較為齊全，水平較高，有利于整合學科資源。當然，所選學界專家最好有較長的文化產業從業經歷。業界專家則要重點考慮其行業成就與影響、公正性、學理性等因素。

地方文化產業規劃的編制主體則主要應由既熟悉地方情況又有寬廣國際視野的國家級研究型重點綜合大學的文化產業研究機構擔綱，各級行政部門的編制工作應由了解上一級全局的文化產業專業人員承擔。例如浙江省文化產業規劃應以浙江大學文化產業研究機構為編制主體，聯合北京、上海等地甚至海外有實力的大學及浙江省屬機構的學者進行編制。規劃隊伍結構中，應注意當地規劃人員與外地規劃專家相結合，既充分發揮當地規劃編制人員熟悉地方細節情況等長處，又廣泛吸收外地專家學者參與規劃，以站在全國乃至全世界的角度、以旁觀者的身份審視當地文化產業發展的問題，提出更具有戰略性、前瞻性的解決方案。

總之，文化產業“十二五”規劃的編制是一項工程浩大的動態過程，承擔著保證國民經濟和社會、文化發展發展的重任，涉及到各方面的切身利益，需要根據國際國內經濟社會發展態勢的新形勢，厘清、優化編制思路，精心組織、協調，各方精誠團結，編制出高水平的科學的“十二五”文化產業規劃，以更好地促進中國文化產業的進一步振興和騰飛。

[注釋]

[1]張曉明等.2008年中國文化產業發展報告.北京：社會科學文獻出版社，2009.391.

[2]張曉明等.2008年中國文化產業發展報告.北京：社會科學文獻出版社，2009.389-392.

[3]劉春波.美國的市規劃城：依法、公眾參與、開發控制.人民網，2006-12-28.

[4]張曉明等.2008年中國文化產業發展報告.北京：社會科學文獻出版社.2009.3.

[5]高國力.制定“十二五”規劃應關注的幾個重大問題.中國發展觀察，2009（5）：19.

[參考文獻]

1．蔡尚偉等.文化產業導論.上海：復旦大學出版社，2006.

2．張文忠等.產業發展和規劃的理論與實踐.北京：科學出版社.2009.

3．顧江.文化產業規劃案例精析.南京：東南大學出版社.2008.

4．楊吉華.文化產業政策研究.中共中央黨校博士學位論文.2007.

5．祈述裕.中國文化產業發展戰略研究.北京：社會科學文獻出版社.2008.

6．呂曉東.現階段總體規劃編制研究--以大城市總體規劃編制改革為例.華中科技大學碩士學位論文，2005.

7．［美］大衛•赫斯蒙德夫.文化產業.張菲娜譯.北京：中國人民大學出版社.2007.

8．方創琳.區域發展規劃論.北京：科學出版社.2000.

9．陳國川等.我國國民經濟和社會發展規劃綱要的法律地位研究[J].北方經濟，2003.1.

10．蔡尚偉、劉銳.文化產業進入國家后續產業調整和振興規劃之構想.人民網，2009-04-15.