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一、問題的提出

近年來，信托公司、財務公司及金融租賃公司等非銀行金融機構發展迅速。據統計，截至2015年末，我國非銀行金融機構法人機構數達到385家，同比增長17.74%，從業人員76976人，同比增長38.51%，總資產達到64833億元，同比增長29.35%。非銀行金融機構跨境收支、跨境直接投資、證券投資和跨境債券債務等外匯業務量逐年上升。截至2016年末，非銀行金融機構結售匯總額達到1204億美元，占所有金融機構結售匯總額的3.75%，占比同比微降0.10個百分點。隨著資本項目可兌換以及匯率市場化改革的全面推進，非銀行金融機構參與國內外金融市場的需要日益強烈。目前非銀行金融機構外匯管理存在法規體系不統一、監管方式滯后、監管范圍不明確等問題，如何在簡政放權、促進實體經濟發展的前提下，優化事中事后監管方式，堵住監管漏洞，促進非銀行金融機構外匯合規性經營，是外匯管理部門亟待解決的研究課題。

二、我國非銀行金融機構現行外匯管理框架

（一）非銀行金融機構發展現狀。1.資產負債規模占比逐年提高。據《中國銀行業監督管理委員會2015年報》數據顯示，截至2015年末，全國非銀行金融機構①總資產達到64883億元，同比增長29.35%，占銀行業金融機構資產總額的3.25%，同比上升0.34個百分點，總負債為52657億元，占銀行業金融機構負債總額的2.95%，同比上升0.43個百分點。非銀行金融機構業務規模和市場地位不斷提升，其平均資產負債率為81.16%，同比上升0.59個百分點，經營業績和還債壓力凸顯。2.新型非銀行金融機構不斷涌現。近幾年除了證券公司、信托公司、保險公司、企業集團財務公司和金融租賃公司等傳統型非銀行金融機構外，汽車金融公司、貨幣經紀公司、消費金融公司等新型非銀行金融機構發展迅速。截至2015年末，汽車金融公司、貨幣經紀公司、消費金融公司三類企業從業人員達到35712人，同比大幅增長92.45%，法人機構數為42家，同比增長44.83%。新型非銀行金融機構經營業務創新性強，發展迅速，同時也存在風險高、防控能力差等特點，加大了外匯管理難度。3.呈多個部門分業監管模式。目前非銀行金融機構種類繁多，其主要的監管部門分別為銀監會、證監會和保監會，三類機構分工明確，各司其職。具體來說，銀監會負責對信托公司、企業集團財務公司、金融租賃公司、汽車金融公司、貨幣經紀公司、消費金融公司和資產管理公司進行監管；證監會負責對證券公司和基金管理公司進行監管；而保險公司則由保監會進行監管。一般來說，非銀行金融機構開辦外匯業務，需經外匯局批準或者備案，但由于主管部門不同，各自政策存在差異，外匯局也未就“非銀行金融機構”的定義及其需要開辦的外匯業務作出統一的權威規定，部分業務難免會出現多頭監管現象。…（二）非銀行金融機構外匯管理架構分析。1.現行有效法律法規體系。非銀行金融機構種類多，業務類型不盡相同，經梳理可歸納為綜合類政策體系、特定機構類政策體系和簡政放權類政策體系三大類政策。其中綜合類政策主要有：一是基本管理辦法《非銀行金融機構外匯業務管理規定》，1993年外匯局在此基礎上出臺了一個補充規定，對上述管理規定作了更細化的說明。二是《非銀行金融機構外匯業務范圍界定》，次年根據市場監管情況對外匯業務的范圍進行了一定調整。綜合類政策常年未修訂，在外匯業務創新和人民銀行職能調整的背景下，已不能適應當前市場發展需求。特定機構類政策主要有：信托公司的《信托公司受托境外理財業務管理暫行辦法》，證券公司的《關于證券經營機構從事B股業務若干問題的補充通知》、金融資產管理公司的《中國人民銀行關于金融資產管理公司外匯業務經營范圍的通知》、貨幣經紀公司的《貨幣經紀公司外匯經紀業務管理暫行辦法》等，以及涉及跨境證券投資的合格境內機構投資者投資（QDII）管理政策，但大部分政策較為零散，難以形成對某類機構的規范性政策體系（保險機構除外）。目前保險機構外匯管理政策最為全面，先后有《保險業務外匯管理暫行規定》、《保險業務外匯管理指引》，對保險機構的外匯業務進行了全方位的規范化管理。簡政放權類政策主要體現在2005年外匯局將證券、信托、財務、金融租賃公司的外匯資本金結匯審批權限下放至所在地分局，外匯利潤結匯由所在地分局或者授權下級支局審批；2010年外匯局將外資參股非銀行金融機構（不含保險公司）外方利潤購付匯的核準權限下放至外匯指定銀行；2015年進一步簡化直接投資外匯管理政策，將直接投資外匯登記事項的審批核準權限下放至銀行，督促銀行按照《直接投資外匯業務操作指引》為非銀行金融機構辦理開立外匯賬戶、外匯利潤結匯以及資金匯兌等業務。2.外匯業務范圍。根據現行法規政策對非銀行金融機構的外匯管理業務進行歸納整合，除金融消費公司外，其余八類非銀行機構均有明確的業務范圍（如圖1所示）。各類非銀行金融機構類型不同，主營外匯業務各有差異，依據的政策文件也不相同，但部分政策出臺年份久遠，如證券公司、信托投資公司和融資租賃公司所依據的《關于調整非銀行金融機構經營外匯業務范圍的通知》出臺時間為1997年，政策有效性有待觀察，而最新的《保險業務外匯管理指引》則為2015年，可見不同的機構外匯管理政策完備性和及時性存在較大差異，部分非金融機構管理政策亟待更新修訂。3.行政審批服務事項。根據國家外匯管理公布的《外匯局行政審批事項公開目錄》和《資本項目外匯業務操作指引與法規匯編（2015年版）》，依據業務性質種類，非銀行金融機構外匯業務分別由國家外匯管理局總局、機構所在地分局辦理，具體的審批事項包括非銀行金融機構主體信息登記及變更登記、外匯業務市場準入備案、結售匯業務市場準入備案、銀行間外匯市場準入備案、外匯營運資金匯兌核準、QDII的投資額度審批等。同時，外匯局也對非銀行金融機構外匯業務相關審批備案文件失效的情況進行了說明，當其總部及分支機構解散、終止金融業務、破產、被上級授權機構終止外匯業務時，經外匯局審批的相關文件失效，且非銀行金融機構應在發生失效情形之日起30日內向所在地外匯局作書面報備。需要強調的是，保險機構具有專門的操作指引和政策配套，其開展境內外匯業務，按照保險機構外匯管理有關規定辦理。4.非現場監測和現場檢查。外匯局對非銀行金融機構采取非現場監測和現場檢查相結合的方式進行監督管理，非現場監測以數據整合和分析為主，通過收集非銀行金融機構的年度情況報告、經審計的財務報告，以及外匯賬戶、國際收支申報、結售匯、外債等報表數據，綜合分析其外匯經營狀況和合規情況。對于存在可疑情況或者經營問題的機構，外匯局依法進行現場檢查，若發現其存在未按規定開展外匯業務、未按規定報送相關材料、未履行國際收支申報等違規行為，外匯局依法進行處罰。

三、非銀行金融機構外匯管理存在的監管難點和風險問題

（一）基本法規時效性嚴重不足，亟待修訂和更新。作為非銀行金融機構外匯管理的基本法規，1993年頒布的《非銀行金融機構外匯業務管理規定》和1997年的《關于調整非銀行金融機構經營外匯業務范圍的通知》已不能適應當前我國銀行業改革和外匯業務發展的需求，部分條款不符合當前金融監管體制，但仍屬于外匯管理局現行有效法規，修訂和更新已刻不容緩。1.非銀行金融機構準入審批部門已變更。《非銀行金融機構外匯業務管理規定》將非銀行金融機構定義為，經中國人民銀行批準成立，在中華人民共和國境內注冊的中資信托投資公司、融資租賃公司、財務公司、證券公司、保險公司和其他金融公司。目前，非銀行金融機構市場準入的監管部門主要為銀監會、保監會、證監會，中國人民銀行已不負責批準成立任何形式的非銀行金融機構。因此，該規定對非銀行金融機構的定義與現實不一致。2.市場準入條件和申請材料的設置存在不妥。一是由于市場準入審批機構已非人民銀行，該規定所要求申請主體提交的“中國人民銀行批準為金融機構的文件、中國人民銀行頒發的《經營金融業務許可證》、中國人民銀行批準的公司章程”等材料與當前監管框架不符。二是該規定將“全國性非銀行金融機構有1500萬美元”和“地方性非銀行金融機構有750萬美元”的外匯實收資本金作為審批條件之一，不僅不符合當前市場主體經營現狀，也在一定程度上制約了非銀行金融機構外匯業務的發展。同時根據銀監會頒布的《非銀行金融機構行政許可事項實施辦法》，非銀行金融機構在設立審批時已有相關的注冊資本要求，外匯局無需再重復設置該類條件。3.部分外匯管理條款不合理。一是關于資本準備金、呆賬準備金的規定降低企業運營成效。政策要求是非銀行金融機構從稅后外匯利潤中提取資本準備金以補充實收外匯資本金，同時應按年末外匯貸款的0.3%至0.5％提取呆賬準備金。隨著我國市場經濟的發展和簡政放權政策的落實，企業已是自主經營的市場主體，資本準備金和呆賬準備金的規定顯然有違企業自負盈虧的原則，不利于提高企業資金運營效率。二是實行外匯資產負債比例管理加大企業經營壓力。政策規定了包括自有外匯資金占外匯風險資產總額的比率、外匯流動資產占外匯流動負債的最低比率、外匯流動資產占外匯總資產的最低比率等十二項比例，每項比例由外匯局根據需要確定和調整。非銀行金融機構必須嚴格執行，若比例不達標或者違反相關要求，則要受到警告、暫停業務或者最高5萬元的罰款。比例管理規定在一定程度上將非銀行金融機構等同于銀行業金融機構進行管理，限制了企業經營行為。三是外匯業務檢查規定與現行相關政策相違背。《非銀行金融機構外匯業務管理規定》提到外匯局可根據實際情況和監管需要隨時對非銀行金融機構外匯業務進行重點檢查，且重點檢查可事前通知也可不事前通知。按照當前中國人民銀行執法檢查程序規定（中國人民銀行令〔2010〕第1號）和現行外匯檢查辦案程序，檢查部門應在實施現場檢查前，向被檢查人送達《執法檢查通知書》，不事前通知就進行現場重點檢查是不符合檢查流程的。（二）外匯管理與其他監管機構政策體系銜接不順。1.銀監會認定基本法規不適用，政策效力相互沖突。銀監會于2011年5月《銀行業規章和規范性文件清理結果》，文件中認定中國人民銀行的66件規章和規范性文件已不再適用，其中就包括《非銀行金融機構外匯業務管理規定》和《關于調整非銀行金融機構經營外匯業務范圍的通知》。由于常年未修訂非銀行金融機構外匯管理辦法，這兩項政策在不同的監管部門體系中的政策效力已截然不同。對于銀監會的文件認定，人民銀行和外匯局未及時出臺相應的規范文件，非銀行金融機構等相關市場主體在開辦外匯業務時應遵循哪個監管的管理辦法也未有統一的政策安排，引起定位不清、標準不明等問題。2.個別機構外匯業務呈多頭管理狀態，降低監管效率。根據銀監會《非銀行金融機構行政許可事項實施辦法》和證監會相關管理辦法，非銀行金融機構外匯業務的開辦應當遵循國家外匯管理局的有關規定，并接受外匯主管部門的監督檢查。因此，外匯局應為各非銀行金融機構開展外匯業務唯一的備案或者審批機構，大部分機構遵循這一安排，其中跨境證券投資由證監會、人民銀行和外匯局聯合監管，各司其職，但企業集團財務公司除外。實施辦法規定財務公司開辦外匯業務，需要提交申請書、可行性研究報告、股東會（董事會）決議、外匯業務管理辦法、業務操作規程和風險控制制度、信息系統建設說明、從業人員名單簡歷及取得的相關業務資格證書等相關材料，經銀監會審批通過后方可開辦，與外匯局的備案權限形成二元監管格局。財務公司需要向兩個監管部門提交不同的申請材料，增大腳底成本，不同的外匯管理政策給企業統一理解和執行政策內涵帶來一定困難。（三）不同類型機構外匯管理政策完備性不一，部分機構專項監管政策缺位。隨著近年來我國外向型經濟的飛速發展，非銀行金融機構外匯業務規模增長迅猛，涉外經濟活動日益頻繁，在促進我國金融多元化發展過程中發揮了良性作用，但由于機構種類繁多，主管部門不一，各類機構的外匯管理政策全面性和完備性存在較大差異，部分機構甚至缺乏專項的外匯管理專項政策，僅憑基本法規《非銀行金融機構外匯業務管理規定》顯然不合時宜。具體來講，保險公司外匯業務政策經過多年的修改和完善，已形成一套最為全面、系統的制度規范。其次是汽車金融公司和貨幣經紀公司，出臺了相關業務管理暫行辦法或者規范性通知，接著是金融資產管理公司、信托公司、基金管理公司、證券公司和財務公司，外匯局針對具體的某類外匯或者跨境業務出臺相關規定，政策完備性較差。最后是消費金融公司和金融租賃公司，目前仍未有針對性的管理政策出臺，外匯局僅是對開辦外匯業務的企業印發批復，明確資本金賬戶管理和驗資詢證等流程。根據《中國銀行業監督管理委員會2015年報》數據，截至2015年末，消費金融公司從業人員達到28493人，同比增長140.02%，法人機構數12家，同比增加100%，兩項增幅在各類非銀行金融機構中均排第一，舊政策已無法適應新業務的發展，專項監管亟待同步跟上。（四）…監管手段存在一定局限性，缺乏整體研判和風險把控1.外匯業務系統對非銀行金融機構的數據匯總和分析功能不足。目前非銀行金融機構需要履行國際收支和結售匯申報義務，同時必須向外匯局報送經營情況報告、財務報告、賬戶信息等相關紙質材料，數據以單個機構為主，信息量有限，除了銀行結售匯統計系統有針對非銀行金融機構的月度、年度統計報表外，資本項目信息系統、國際收支涉外收付款統計系統和跨境資金流動監測分析系統均未能將數據進行匯總和分析，不能生成非銀行金融機構統一業務報表，原因主要有兩方面：一是非銀行金融機構外匯業務類型差異大，交易性質不一，將統計要素進行歸類設計難度較大。二是對非銀行金融機構監管重視程度不足，系統功能開發進程緩慢。2.部分機構的業務涉及外匯局多個內部部門，弱化主體監管效果。當前外匯局的監管方式逐步由行為監管向主體監管轉變，意味著對市場主體的外匯收支全面性監管將替代原來的單項業務合規性監管。大部分非銀行金融機構外匯管理由資本項目管理部門負責審批和監管，但保險公司、財務公司除外。經常項目管理部門是保險機構外匯業務的主要負責部門，根據《保險業務外匯管理指引》，保險機構跨境保險以及跨境再保險等業務按照經常項目外匯管理規定辦理，而直接投資、對外借款、境外上市等相關業務則按資本項目外匯管理規定辦理，其外匯賬戶管理和數據報送也往往涉及兩個部門。此外，企業集團財務公司結售匯資格和綜合頭寸分別由資本項目和國際收支部門管理，數據也是分別報送。多業務條線管理可能會增加一定的協調成本，不能形成統一的主體數據監測，弱化監管力度。3.非銀行金融執行外匯管理規定情況考核辦法尚未建立，難以發揮考核通報的威懾力和風險防范作用。《銀行執行外匯管理規定情況考核辦法》自2008年起正式實施，經過多年的實踐和修訂，又出臺《銀行執行外匯管理規定情況考核內容及評分標準（2017年版）》，進一步細化了業務合規、數據質量、內控管理、風險管理等四類考核內容的評分標準，科學性和公平性顯著提高，促進外匯指定銀行依法合規經營方面發揮了重要作用。相比之下，非銀行金融機構尚未建立起一套完整合理的考核辦法，監管方式分散，對部分非銀行金融機構的考核結果不夠全面和準確，同時未與銀監、證監、保監等部門建立考核結果通報聯席機制，使得外匯管理考核結果的震懾力大打折扣，不能有效激勵非銀行金融機構合規經營，也不利于促進其更好防范外匯違規風險。（五）部分業務管理規定不健全，埋下一定風險隱患目前針對各類非銀行金融機構的外匯管理政策更新緩慢，部分條款存在表述不明確、標準不一致、本外幣政策差異等問題，容易引發相關管理風險。具體的風險點如表1所示。

四、完善非銀行金融機構外匯監管體系的制度設計和路徑思考

（一）全面梳理，修訂頒布新版《非銀行金融機構外匯管理辦法》結合目前金融監管體制現狀，整合分析非銀行金融機構外匯政策體系及其存在的監管盲區，盡快研究新版的《非銀行金融機構外匯管理辦法》，廢止原有基本法規，為非銀行金融機構合規開展外匯業務提供權威的政策依據。具體的管理辦法設計思路如圖2所示。（二）…出臺針對性實施細則，查漏補缺堵住監管盲區1.探索制定《非銀行金融機構外匯管理指引》。一是參照《保險業務外匯管理指引》，探索制定《非銀行金融機構外匯管理指引》，進一步落實《非銀行金融機構外匯管理辦法》的實施細則，明確每一類非銀行金融機構所涉及的外匯業務操作規程以及政策依據，形成系統性的操作指引與法規匯編，完善政策體系。2.對現行政策進行專項修訂，防范監管風險。一是統一中資、外資、中外合資的非銀行金融機構外匯管理規定，落實簡政放權精神，中外企業一視同仁。二是出臺消費金融公司和金融租賃公司有關外匯管理問題的政策文件，彌補這兩類企業的政策空白。三是整合本外幣政策差異，避免非銀行金融機構跨境人民幣數據游離監管之外，如保險機構數據報送時增加人民幣計價的跨境保險和再保險等業務數據，掌握本外幣業務整體情況。四是對證券經營機構和財務公司等其他機構的相關外匯政策進行更新修訂，把模糊的內容具體化，如將QDII與RQDII一年內的有效使用標準為投資額度的60%，將機構按期報送的各類報告報表的內容規范化，細化各項經營指標和外匯業務數據，強化數據報送質量。（三）擴展開發系統功能，實現非現場監測全覆蓋1.搭建非銀行金融機構業務數據報送系統。建議外匯局針對各類非銀行金融機構的具體經營類型和情況，以《非銀行金融機構外匯管理指引》為依托，在國家外匯管理局應用服務平臺搭建非銀行金融機構業務數據報送系統，制定系統用戶手冊和報表數據要求，通過應用服務平臺進行數據報送。具體的內容可參照表2。在系統報送數據的同時，各非銀行金融機構還應按年度向外匯局報送《年度外匯業務經營情況報告》紙質版，內容為上述系統報表的整體情況總結，并附上經審計的自身財務報告和合并財務報告，便于外匯局核對真實性。2.增加非銀行金融機構跨境資金分析模塊。建議外匯局整合系統資源，在“跨境資金流動監測與分析系統”中增設非銀行金融機構相關分析模塊，數據來源于外匯金宏系統、數據報送系統和資本項目系統等，生成匯總數據報表，配以明細分析、匹配分析和主題分析等功能，掌握企業外匯資金流動方向、資金集中度和結售匯集中度，優化非現場監測質量。3.構建非銀行金融機構執行外匯管理規定情況考核系統，全面評估經營情況。建議參照外匯指定銀行執行外匯管理規定情況考核辦法，制定《非銀行金融機構外匯管理規定情況考核辦法》，同時著手開發非銀行金融機構執行外匯管理規定情況考核系統，既有利于外匯局整合法規政策，形成監管合力，又能有效督促機構合規經營，提高其公平競爭和爭先意識。具體的系統功能如表3所示。（四）強化協調，促進內外監管部門通力合作1.加強外部聯合，落實考核結果通報機制。一是建立聯席機制。外匯局與相關監管部門定期召開聯席會議，通報相關行業外匯開展情況，同時將非銀行金融機構執行外匯管理規定情況年度考核情況以正式發文的形式傳送至當地監管部門，發揮考核結果市場影響力。二是明確監管職責，理清權責邊界。外匯局制定政策前要與監管部門做好政策銜接和效力確認，明確各方職責，避免多頭監管和文件條款沖突，如目前銀監會仍實行財務公司開辦外匯業務審批制度，與外匯局的權限交叉，存在一定的重復監管，雙方要加強溝通，理順監管范圍，簡化業務申請資料和報批流程，降低企業業務辦理成本。2.優化內部管理，提高監管效率。一是資本項目部門和經常項目部門共享政策經驗，由于《保險業務外匯管理指引》主要由經常項目部門擬定，且內容翔實，條例清晰，建議資本項目部門在牽頭擬定《非銀行金融機構外匯管理辦法》及其操作指引時可充分借鑒經常項目部門政策制定和執行的實踐經驗，兩部門通力合作，提高政策的邏輯性和關聯性。二是統一結售匯資格審批和綜合頭寸管理部門，由原來的資本項目部門和綜合部門分別管理統一為資本項目部門。資本項目部門可根據企業經營情況、執行外匯管理規定考核情況調整各機構頭寸額度，分析主體監測數據形成非現場監測報告在外匯局內部進行共享。（五）現場檢查常規化，為優化事后監管提供一手資料隨著非銀行金融機構外匯業務量和外匯業務種類的快速發展，給外匯監管提出了更高要求，外匯局也要緊跟市場步伐。建議外匯局將企業約談、現場檢查等制度常規化，既能通過檢查發現當前企業經營外匯業務存在的問題和漏洞，掌握市場發展方向和行業一手資料，既能為滿足市場需求和改進監管政策提供現實依據，又能督促其合規經營，為其健康發展保駕護航。同時，外匯局也應加強對違規行為的處罰力度，向其他機構通報檢查發現的問題，強化機構合法經營意識。

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作者:陸小麗 單位:中國人民銀行南寧中心支行