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中國國有商業銀行的改革，由于加入世界貿易組織和中國政府提出銀行業的開放時間表而顯得極為緊迫。鑒于中國經濟體制改革的順序選擇是“先農村，后城市；先企業，后銀行”，國有商業銀行改革的整體戰略規劃在二十多年的改革歷程中，并未得到清晰的描繪――細枝末節的具體改革每天都在國有商業銀行中進行，卻不曾顯現出明確的戰略目標或戰略走勢。這當然不是改革路徑選擇的錯誤，中國經濟改革的巨大成功，表明如此的改革演進具有它充分的合理性，說中國國有商業銀行改革“滯后”更多地是表現出一種著急的情緒，而不是對既有改革順序選擇的否定。實際上，國有商業銀行改革在前些年來看，也難以明確其改革的戰略目標或走勢，瓜不熟蒂何落之？不少銀行口號式的“改革戰略定位”展現的，細想下來，是我們當今這個世界幾近找不到經驗支持的理想模式，其精神鼓勵的作用大大高于改革籌劃的意義。現在情況不同，歷史讓我們到了一個必須審時度勢地來看待國有商業銀行改革戰略選擇的時刻，從大處著眼來分析局勢，酌定戰略，除陳布新，并具體化到改革的措施之中，已刻不容緩。

一、在產權與稅收之間的戰略選擇

中國國有商業銀行改革的第一大戰略選擇，定位于“產權與稅收”之間的選擇，表面上看是令人費解的，它意味著國有獨資商業銀行的“出資方”國家主體（由一屆一屆政府來代表），要在擁有商業銀行的產權與獲得源自于商業銀行的稅收量方面有取有舍。那么，商業銀行的產權與商業銀行帶來的稅收兩者之間難道具有某種對立性，從而必須做出兩之擇一的決策？

從時下的格局來看，國有商業銀行產權與提供的稅收量之間，確實存在著現實的對立性。中國四大國有商業銀行“工、農、中、建”，盡管從賬面上看，近年盈利者多，也向國家上交了數量不少的營業稅和所得稅，但作為國家獨資的銀行，一方面，資本金嚴重不足，資本充足率較低，遠未達到國際同行的標準；另一方面，不良資產的狀況仍然令人擔憂，除建設銀行之外，其余三家國有銀行按五級分類計算的不良率都在20％之上（建設銀行2002年3月底公布的不良率為18．14％），各家銀行總計超過萬億元的不良資產最終的損失部分，還必須由國家來承擔。因此，將近年國家從國有商業銀行得到的稅收總量，與國有商業銀行達到國際最低標準的資本充足率目標所要求補充的資本金量，加上承擔不良資產損失的量進行比較，稅收的量比例很小，實際就是“負稅收”。換言之，如果不考慮歷史形成的原因，僅僅從近些年來看，國家擁有并經營幾大國有商業銀行，實際在經濟方面是很不合算的：商業銀行帶來的收益遠遠不能彌補它們對國家投入的現實需要和潛在需要。這里的潛臺詞是，國家是不是可以考慮舍棄國有商業銀行大部分產權甚至于全部產權。

如果放棄國有商業銀行的產權，中國銀行業會是什么景象？2001年年底中國正式加入世界貿易組織之后，一份中國銀行業開放的時間表，已經將來自于國外銀行競爭的業務范圍與時間、區域等，清晰地展示在國有商業銀行的面前。前不久，南京愛立信將在國內銀行的信貸業務轉至美國花旗銀行的“倒戈”事件，表明國外銀行開始在國有商業銀行壟斷久矣的“餡餅”上下刀，并預計會切分得七零八落。國外銀行進入中國版圖對中國銀行業的巨大沖擊已見端倪。在這里，我們試作一個極端的設想，從現在開始，國外銀行大舉進入中國版圖，由于國有商業銀行體制變革遲滯或困難等原因，國有商業銀行的大量優秀人才全部流入國外銀行在中國的分支機構，“工、農、中、建”四大國有商業銀行競爭乏力驟然出局，或是茍延殘喘卻不得不退居末席，并逐漸地萎縮成為歷史的陳跡，中國銀行業的天下為外國銀行所完全占領，結果會如何呢？

從直接經濟計算來看，問題并不見得多么嚴重，相反還可能很“合算”。國外銀行在形成對國有商業銀行沖擊的同時，也使得中國政府取得稅收的格局發生了重大變化，國外銀行成為了一支極為重要的納稅隊伍。鑒于大量國外銀行的進入，特別是國際化水平較高的國外銀行的進入，將大大提升了中國銀行業市場化的水平，那些本來就是為了利潤最大化而來的國外銀行，其經濟效益就會很好，至少也不會弱于國有商業銀行現行的經濟收益水平，它們交納給中國政府的稅收量，將必定隨著它們經營規模的增大及收益的增加，大大多于幾大國有商業銀行“壟斷”時的稅收收入。而且，在中國版圖上的國外銀行分支機構，根本不需要中國政府投入任何資源，政府取得的稅收是“凈收益”，與國有商業銀行那種名實不符的稅收量相比，要真實可靠得多。因此，作為國家主體代表的政府，如果從稅收量上考慮，從對國有商業銀行投入和不良資產損失負擔巨大上考慮，放棄對國有商業銀行的產權，是經濟“合算”的，它也便于在稅收實實在在“凈增加”的格局下，逐步解決國有商業銀行歷史沉積下來的經濟損失包袱。所謂的國有商業銀行改革中“產權與稅收”之間的選擇戰略，在這里就凸現了出來：選擇國有商業銀行的產權，就必須承擔“負稅收”的重負；選擇“凈稅收”，就必須考慮放棄或至少相當部分地放棄對國有商業銀行的產權，讓國外的銀行成為中國銀行業市場的主角。

以放棄國有商業銀行大部分或全部產權來贏得“凈稅收”，是不是一種真正經濟合理的選擇？如果是，我們可以對國有商業銀行采取“達爾文式”的適者生存的策略，任其在競爭中走向終結；如果不是，我們則要對國有商業銀行大加改造和重組，保有足夠份額的產權，增強其生存的能力。這個問題需要我們從簡單直接的經濟效益計算中走出來，在一個更大的空間中進行分析和討論。

讓全世界學者、官員甚至于百姓爭論不休的“經濟全球化”正在以強大的力量席卷世界的各個角落。不論是認定全球化會帶來“雙贏”或“多贏”的觀點，還是指出全球化不過是發達國家的“陰謀”看法，所有的言論都是出自于言論者背后民族國家利益考慮的。這一點本身就表明，經濟全球化并沒有消滅民族國家的經濟利益，更不可能融合各民族國家的經濟利益為共同利益，跨國公司規模的增大和國際金融市場的發達，以及國際間協調組織（如世界貿易組織等）的強大，只是意味著民族國家的各種利益在經濟全球化中，更為強烈、獨立和具體。發達國家自身經濟利益的一種明顯表面化的事實就是，大力發展本國的跨國公司，將國別的金融市場國際化，并極力在國際組織中形成充分代表自己利益的力量。這個世界并不見“大同”的趨勢，卻只見利益的激烈紛爭。這說明，一個國家擁有足夠“自己的”跨國公司，其中包括“自己的”銀行，具有經濟全球化中民族國家“根本利益”所在的性質，具有從長期來看的利益性質，產權的全面讓渡當然是不可取的，犧牲全部產權來取得某種一般或是短期的利益，就更是愚不可及的了。因此，一個國家關于商業銀行的產權，在現實的情況下將其作為某種可見利益（如稅收量）的代價全部拋出去，決不是明智的選擇，它意味著這個國家經濟根本利益、長期利益的喪失。在“產權與稅收”的戰略選擇中，根本利益和長期利益，遠比一般利益和短期利益重要。

應當說，一個民族國家為了根本利益和長期利益，應當保有“自己的”銀行，卻并不一定非要有“國有的”銀行。在當今市場經濟較為發達的國家，“國有”性質的銀行幾乎不存在，那些“私有”或“民有”的商業銀行其實都有著明確的民族國家歸屬的規定性，美國花旗銀行是“美國的”，德國商業銀行是“德國的”，盡管它們都沒有國有資本的背景。從這一點講，在中國實行市場經濟制度后，保有“自己的”的銀行是非常必要的，但是不是一定要保有“國有的”商業銀行，則可以有不同的選擇。由于歷史的原因，中國國有的專業銀行轉向商業銀行后，占住了整個銀行業市場的最大份額，中國中小商業銀行的發展還只有很短的歷史，2000年在中國銀行業的總資產規模中，這些銀行的資產份額只有7％左右。從其發展走勢來看，它們會有一個較好的發展前景，但近期要達到相當的資產規模超過國有商業銀行的資產總量，那是不可能的。這樣，“國有的”銀行就有必要在歷史的基礎之上，通過向市場經濟制度要求的體制轉化，承擔起中國“自己的”銀行的歷史使命，保有中國民族國家自己必須具有的商業銀行產權份額。

需要指出的是，說商業銀行產權的相當份額是涉及到一個民族國家的根本利益和長期利益，不應當全部或大部分地放棄，核心之處就在于產權關系是一種穩定的經濟關系，盡管其帶來利益的前景具有不確定性，其本身歸屬的明確性質就決定了一個國家基本的利益所在，有它就有未來收益的可能。在中國，國有商業銀行時下的收益情況在好轉，歷史包袱解決的力度在加大，前景隨著中國經濟的高速增長持續而看好，丟棄產權而取得時下某種量的稅收，從長期看并不一定值。這就現實地告訴我們，就是一般地計算經濟利益的賬，亦不能輕易地放棄國有商業銀行的全部產權。

經驗告訴我們，純粹“國有的”商業銀行運行效率存在著問題，它源自于國有產權清晰之下產權主體的空白，在純粹“國有的”格局下，它是不可能“有解”的。解決這一問題的辦法，就是通過產權的多元化來改造國有商業銀行的治理結構，提高運行效率。同時，短期利益也是不能夠簡單忽略的，它畢竟是商業銀行發展的重要方面，也是現實國家稅收所急需的。國有商業銀行的產權并非不能夠讓渡一部分給國內的“民間資本”和某種份額給外國資本，以利于根本利益與一般利益，長期利益和短期利益的有機結合。因此，在“產權與稅收”之間的戰略選擇中，基本的原則是國家對商業銀行產權的絕對保有，但股份制改造國有商業銀行勢在必行，在國家對商業銀行絕對控股的前提下，實現產權結構上的多元化。當時機成熟時，“國有的”資本也可能戰略考慮地增大對國內資本的讓渡，使更多的“民間資本”進入到商業銀行界內業，更好地提高“我們的”商業銀行運行的效率。到那時，中國的大商業銀行雖然非“國有”或非“國有控股”卻是“自已的”，它們仍然歸屬于我們這個民族國家。從市場經濟的發展前景看，中國的大商業銀行在“國有”或“國有控股”大旗之下的歷史會有較長的時期，但不會永遠如此。

二、在大銀行和中小銀行之間的選擇

關于中國國有商業銀行改革是整體上市還是分拆上市選擇的問題，爭論之勢一直不弱。從戰略角度來看，這個問題可以歸結為，中國還要不要有“自己的”大商業銀行――整體上市是保有“自己的”大商業銀行的選擇，分拆上市則意味著中國不再有，或者說在相當長一段時間內不可能再有資產總量規模足夠大的商業銀行，中小商業銀行成為中國“自己的”銀行的主體。

在市場經濟發達的國家，資產規模較大的銀行都有一定的數量，這是一個自然演進而來的過程，我們只需要查閱一下發達市場國家的銀行歷史即可證實。在美國，1920年美國商業銀行（主要指州銀行和國民銀行）的數量為28000家左右，1930年為23000家，1990年只剩下了12000家，據CSBS（ConferenceofStateBankSupervisors）統計2001年州銀行和國民銀行數量為8313家。盡管美國在上個世紀三十年代大衰退之后實行了存款保險制度，支持了中小銀行的生存和發展，但歷史以其無情的力量，滅掉了大量的中小銀行，大型的銀行則保持著較好的發展勢頭，不少美國大型銀行還通過合并等方式，將銀行的資產的規模越做越大，資產總量在3000億美元之上的美國銀行目前就有6家。日本的銀行長期以來就以資產規模巨大稱雄于世，在二十世紀九十年代前期，世界十大銀行中日本銀行占到七至八席左右。由于嚴重的壞賬包袱，銀行資產規模的巨大并沒有轉化為可觀的收益，而是更多地體現為了信貸的風險，日本的大銀行倍受壞賬的折磨，并在很大程度上拖累了日本整個經濟運行。但令人思考的是，日本人并沒有通過分拆小資產規模大的銀行來面對壞賬問題，而是以更大的合并，造就銀行的“航空母艦”以對付日益嚴重的銀行難題。目前，日本已經形成了四大銀行集團，最大的瑞穗集團資產總量高達14000億美元，三井住友銀行總資產為9600億美元，三菱東京銀行8350億美元，UFJ控股金融集團（由三和、東海和東洋信托銀行合并而成）為8200億美元。看看歐洲不少的商業銀行，亦在將合并形成大資產規模的商業銀行作為重要的銀行生存和發展的方式來運用。從歷史和現實的經驗上看，資產規模大的銀行，具有某種內在的抗風險、較高效率和效益取得的力量，特別是有對所在國金融甚至于經濟穩定的力量。基于歷史的自然演進過程，我們應當承認各國對于較大資產規模銀行選擇在“經濟上”是理性的，保有一定資產規模之上的大商業銀行，是當今世界各發達國家一種現實可感的選擇。

那么，規模較大的商業銀行的真正優勢究竟何在？理論上有沒有一個基本的優勢認同？換言之，一個國家保有一些資產規模較大的商業銀行僅僅只是一種現實“不得已”的選擇或權宜之計，還是有它充分合理的經濟“必然性”，從而有較長久保有的價值？

新制度經濟學以“交易費用”為理論支柱解釋各種制度變化的經濟理由，解釋企業生存和發展的基本路徑，它是世界各國對商業銀行規模選擇，特別是對歷史性合并而保有一定量大商業銀行的重要理論支持。各國商業銀行通過合并等方式擴大銀行的資產規模，在很大程度上，是以外在“交易成本”內部化來降低總成本的選擇的結果，它有助于內部管理的效率提高，大大減少內部管理費用，提高收益水平，增強競爭力。“交易費用”理論認為，在銀行的規模相對較小時，銀行運行所需要的許多資源（人、設施等）必須到市場上去即時性地“購買”，由于市場購買活動的復雜，特別是市場競爭等關系錯綜交織，這要消耗相當量的“交易成本”；如果銀行擴大規模，通過合并等方式較長期地與更多的社會資源建立“契約關系”，即長期地雇用相對多的職員，添置相對多的設施等，把對外購買較大的“交易費用”轉化為內部相對節約的管理支出，可以大大地節約銀行經營的總成本。顯然，這樣“即時購買”與“長期契約”之間對于“交易成本”的比較，會使得任何一家銀行不斷地去追求某種合適的資產總量規模。

對于一般工商企業而言，規模的追求很可能會止步于某種數量邊界，因為超過某種邊界，將“交易費用”內部化反而不合算，因為管理支出過大。但是，對于商業銀行而言，它的資產規模并沒有一個通用的、普遍的最佳數量限制，因為商業銀行經營的產品是特殊的貨幣資金，社會對于貨幣資金的需求及相關服務的需要，與對于某種特殊的工商企業產品的需求大不相同，在資金價格和服務價格市場化的前提下，這種需求沒有極限。一家商業銀行的資產規模，直接的限制是自己既定的資本量，以及現有的資產質量。通常情況下，按照資本量和資產質量來決定銀行某種規模的資產量，是商業銀行最為現實的選擇，它將不斷地將資產規模擴大，直到資本量限制的邊界和資產風險的邊界。理論上容易說明，這種選擇也就是不斷地將外在的“交易成本”內部化，并且減少“交易成本”的過程，其中最為突出的一點就是，大的商業銀行的合并會使得競爭對手減少，從而加大自身對于市場的權威性和控制力，降低交易過程的復雜性，即降低“交易成本”。同時，商業銀行資產規模大到一定程度，還能夠為簡化內部的管理層次及人員提供基礎，這也就是許多銀行合并之后，能夠大規模地裁減人員的原因，內部管理支出也進一步減少。1990年，美國的化學銀行與漢諾威銀行合并，當年就可以節約成本支出188億美元，數字不可謂不巨。因此，資產規模大的商業銀行，具有降低“交易成本”的功用與基礎，從對外競爭來看，這也就是競爭力的另外一種說法而已。

前面我們已經談到，經濟全球化并沒有消滅民族國家獨立的經濟利益，相反，它使這種利益更加強烈化，如何從經濟全球化中贏得本民族國家足夠量的經濟利益，是任何一個國家都必須謹慎考慮再三的事情。在各國銀行參與經濟全球化的過程中，資產規模較大的銀行具有較為明顯的競爭優勢，這是因為這些銀行具有相對雄厚的實力，市場范圍更大，調節資產結構與收益結構的范圍更加廣泛和現實，內部經營管理成本相對容易降低較低，能夠更好地服務于跨國企業所致。一個國家只要進入到經濟全球化過程中來，沒有“自己的”足夠資產規模量的大銀行，要想贏得足夠經濟利益的份額，是困難的，甚至于是不可能的。因此，僅僅就參與經濟全球化的競爭來看，一個國家特別是一個大國保有一定數量的大商業銀行，是一種無可質疑的戰略選擇。

從資產規模較大的商業銀行的一般優勢，以及經濟全球化過程中一個大國銀行的競爭要求來看，中國應當保有一定數量資產規模較大的商業銀行。目前，中國中小商業銀行的發展速度，應當說還是相當迅速的，規模的擴大也令人鼓舞。然而，它們要成長為資產總量可以與國際上大商業銀行抗衡的銀行，路還很長。2000年底，四大國有商業銀行之外的幾大銀行的資產規模為，交通銀行759億美元，中信實業銀行283億美元，招商銀行262億美元，光大銀行250億美元，廣東發展銀行182億美元，它們要在近幾年之內擴張到3000億美元左右的資產，幾乎不可能。從中國國有商業銀行情況分析，它們時下是國內資產規模最大的銀行，2000年底，“工、農、中、建”四家銀行的總資產分別是：4829億美元，2639億美元，3827億美元和3058億美元（為比較方便，我們都采用美元數），由于歷史的原因，它們的客戶群體與市場分布，與中小商業銀行有不少差別，與國外銀行在中國的分支機構則完全不同構，遍布全國的網絡，存款吸收和貸款發放為主的業務特性，都體現出了國有商業銀行對于銀行業市場的某種優勢，保有這種規模的銀行，一方面能夠代表著民族國家的銀行業競爭力，容易迅速地進入到全球化競爭體系之中，另一方面，它也容易形成較好的經濟性結果。與發達國家的大商業銀行相比，我們國家的大商業銀行數量目前看來還是較為合適的。歐美發達國家總資產在3000億美元左右及以上的商業銀行一般在3至6家之間。當然，與這些國家相比，我國銀行數量結構方面的差別表現在，國內商業銀行中中型銀行相對較少，1000億美元左右的商業銀行是一個空白。

可見，從現實分析，國有商業銀行將歷史地承擔起中國“自己的”大商業銀行的使命。如果采取拆分的方式進行國有商業銀行的股份制改造和上市，四大國有商業銀行大體可以拆分為20家左右的中型的商業銀行。基于與國內現存幾家中型銀行業務的同構性，拆分后的中型商業銀行將激烈化國內銀行業“餡餅”的競爭，放棄或無力與國外銀行機構在中國版圖上的競爭，也將在相當時期內，無法參與到經濟全球化的過程中，去服務跨國企業特別是支持中國“自己的”跨國企業，失去歷史給予我們的爭取經濟全球化中民族國家利益的最大份額的機會。并且，由于國內銀行業市場的內部競爭激烈化，各家銀行的經營成本會相應地增加。在中國要不要大的商業銀行選擇上，其實我們沒有可選擇的另外一條道路。選擇整體上市也就是這樣戰略思考的自然結論，如果外部條件允許，四大國有商業銀行進行上市改造能夠繼續保存資產規模較大的地位，應當是歷史性最好選擇。當然，如果外部條件不允許，中國某家國有大商業銀行根據外部條件情況、自身情況和操作可能，選擇拆分改造和上市準備，也是可為的，這也有利于中國“自己的”商業銀行出現中型資產規模者，導引出結構上的相對合理性。但是，保存至少三家“自己的”大商業銀行的戰略不能退縮。

三、組織機構體系在“科層制”和“部門制”之間的選擇

中國國有商業銀行目前的組織機構體系是按行政區域設置的總、分、支行體系。它們以分、支行為成本、利潤、風險控制和資源配置中心來經營銀行業務，實施總、分、支行之間層級授權經營管理和信息傳遞為聯系紐帶，以銀行內部的資金市場為依托，實現資源在各行范圍內的流動。

凡是現實存在著的，自然有其合理性。首先，這種組織機構體系能夠很好地適應現實客戶群體對金融服務的需要，能夠獲得相對穩定的客戶資源，保證國有商業銀行的基本經濟效益。盡管不少的全國性、集團性的企業客戶已經開始有了統一的財務管理體系變革的嘗試，沖擊著客戶群體的地方屬性，總體來看，國有商業銀行客戶資源的地區性特色仍然濃厚，現行的組織機構體系服務的對等性突出，優勢相對明顯。以某國有商業銀行2001年底的資產負債比例結構來看，各省一級分行的貸款存款比例大多在60――80％之間，大部分地市級分行的貸款存款比例也大致相同，它表明國有商業銀行主要的存款資源和資源運用有著明顯的地方性質，本地資源大體用于本地資產，這顯然是由客戶的地方性質為主所決定的。毫無疑問，有了這些相對穩定的地方客戶資源，國有商業銀行銀行的基本經濟效益就有了保證。

其次，它能夠較好地解決歷史遺留問題。國有商業銀行歷史遺留的主要問題，一是不良資產規模較大，二是機構龐大、人員過多。這些問題形成與地方政府、地方企業機構等有著密不可分的關系。相比較而言，現行的地區性分支機構的設置，由于它與地方的對等性和密切關系，更有利于銀行的管理方與地方政府和企業進行協調和合作，也有利于各家銀行的總部對分支機構處理歷史問題進行激勵，可以較好地在最快的期限之內，解決不良資產和冗員等問題，為未來國有商業銀行較大動作的改革提供較為牢固的基礎。

第三，它具有相對快速的市場反應性，便于提高銀行的決策效率，爭取當前最好的收益。中國市場的格局，地區分割的性質仍然很突出。這一方面是地理原因，地大而交通不便或是產品與服務的地方特色濃厚等，使得區域性的市場自然而然地形成；另一方面，地方保護主義一定程度上的存在，導致了區域市場的強化。我國市場相對分割的現實，在很大程度上決定了國有商業銀行按照地區來設置分支機構，能夠對市場的變化迅速反應，及時決策，贏得最佳的市場資源，實現最好的當前收益。在某種意義上說，市場的地方分割性在短時間內不可能消除，國有商業銀行的分支行式組織體制就是相對穩定的。

顯然，國有商業銀行組織機構體系的合理之處，換個角度看就是對應的問題，它表現在：（1）金融資源配置的區域過小，大多本地資源本地使用，內部的資金市場由于利率決定的非市場性也無法優化資源配置，資源并不是向著效益最高處流動，銀行利潤最大化沒有獲得資源流動上的保證；（2）對跨區域的大客戶的服務存在組織機構的障礙，做好這些客戶的服務在各區域之間的協調成本過大，若減少協調成本則難以達到優質的服務效果；（3）培養國際性的競爭力困難很大，一家銀行上下不能形成大的整體效應，業務品種與中小銀行同構，市場定位不清。

從理論上看，中國國有商業銀行組織機構體系是較為典型的一層管理一層的“科層制”結構，其基本特征或組織機構要求，正如德國著名社會學家馬克斯．韋伯的經典“科層制”理論所描述，有四個突出的方面。第一，專業化。即適應社會分工的需要，國有商業銀行不同專業的人被安排在不同的層級和位置上，他們專業化地發揮作用；與此同時，分工也就意味著協調和合作，在商業銀行內部，幾乎沒有任何一個崗位和部門不需要其它崗位和部門的協調和合作能夠完成一件事情。第二，權力等級制。國有商業銀行是依靠不同層次的權威來控制和監督體系運作的，對上服從和對下發號施令，是最為基本的決策和執行程序，它具有實現既定目標的內在嚴謹有效的結構，也有來自于不同等級權力位置本身的激勵；在授權管理的前提下，總行、分行和支行在權限范圍內活動，超過權限就必須有從下至上的申請，及從上至下的批準。第三，規章制度化。國有商業銀行的重大事項決策及日常運作是按照規章制度來進行的，規章制度化保障了組織機構內部各種活動的規范化，尤其是各種活動的統一標準消滅了人為的隨意性。第四，非人格化。國有商業銀行在各項經營活動中原則上不能含有個人的情感因素，以便嚴格地排除私人感情去處理公務事項可能帶來的偏差，減少人為的磨擦和對立。

馬克斯．韋伯認為，“科層制”的基本特征或基本要求，并不表明這種組織機構體系能夠自動地實現最高效率目標，只有“規范的”科層制能夠實現最高效率。因此，國有商業銀行能否最高效率地運作，還在于“科層制”組織機構體系是不是規范。實際上，世界上大型的組織機構體系，大量的結構都是“科層制”的，運作的效率卻是差別很大，這就說明“科層制”只是實現效率的一種組織基礎，并不必然導致最高效率。由此來看，我們可以從國有商業銀行上述四個方面的基本特征入手，看其規范程度多大來選擇進行改造的方面和力度。

與經典“科層制”組織機構體系對應的，還有一種“部門制”的組織機構體系，它是在一個大的組織機構內部，分列出不同類型的部門自成獨立體系的組織機構結構。時下許多歐洲商業銀行實行的體制，就是按照不同的產品部門設立批發性業務部門、個人業務部門、投資銀行業務部門等，它們均相對獨立地存在，部門與部門之間不是協調合作關系，而僅僅是一個屋頂之下的“兄弟”關系，它們自成體系，從上到下一貫到底。實際上，我們對于“科層制”和“部門制”是非常熟悉的，它們通常被俗稱為“塊塊制”和“條條制”，前者以分、支行為相對獨立的單位，后者則以產品或客戶部門為相對獨立的單位。

嚴格講來，按照產品或客戶部門來構建組織機構體系（部門制），與按照專業分工的方式來構建組織機構體系（科層制），它們都在科層制的大范圍之中。兩者不同的是，傳統的“科層制”對于層次或層級的多少沒有限制，它僅僅強調權力等級之下控制與協調的有效性；“部門制”則看到了傳統科層制下控制和協調成本的巨大，傳統“科層制”的缺陷與改造的必要也就充分顯示出來。美國經濟學家威廉姆森認為，通過用每一個都對自己的績效負責的自主單位替代集中控制的“科層結構”，能夠使組織產生極高的效率，因為它能夠大大地減少部門之間的相互依賴和協作成本。因此，“部門制”的組織模式也被稱為“威氏模型”。

比較馬克斯．韋伯的“科層制”和“威氏模型”，“科層制”也就是“多層級”的組織模型，它以專業化分工為基礎，以層級連結信息通道，基層信息或市場信息上行，決策信息下行，部門之間強調協作配合，多個層級由上至下地通過權力體系來控制和監督；威廉姆森的模型則以“多部門”為組織基本規定，它以產品或客戶為對象來綜合地構建組織，部門之間相對獨立，組織層級很少，一個部門就是一個相對獨立的組織，信息不論是“上行”還是“下走”，通道全部內部化，權力作用只發生在內部而不在不同部門之間。從實踐過程來看，“科層制”和“威氏模型”在現代社會中都存在，大型組織的機構體系既有選擇前者也有選擇后者的，還有兩者混合型的。在規范的“科層制”中，組織機構體系理論上講是高效率的；而在“科層制”與“部門制”的比較中，“部門制”是發現了“科層制”中效率問題而產生的，它表明“部門制”對于“科層制”的某種替代功能。但不論從理論上還是從實踐中看，“科層制”與“部門制”各有優點和缺點，不能簡單地比較，更不能簡單地選擇。

可見，在國有商業銀行的組織機構體系改造的選擇中，我們面對兩個層次的問題。一是選擇“科層制”（或“塊塊體制”）還是選擇“部門制”（或“條條體制”），還是選擇兩者混合的體制；二是在選擇好某種組織機構體系之后，如何對組織機構體系進行內部的規范和完善，以便達到最高效率的要求。作為企業性質明確的國有商業銀行，它實行什么樣的組織機構體系，并不能夠完全由自身業務的運作內部需求來決定，而是要充分地考慮市場和客戶的情況來進行設計和決策。

美國花旗銀行作為享譽全球的國際化商業銀行，其組織機構體系是相對典型的“科層制”結構，實行總行、地區總部、國家分行、城市分行的組織機構設置體系。花旗銀行總行，主要職能是制定發展戰略和政策，沒有直接為客戶服務的功能。總行的部門設置和職員人數規模都很小，僅設置有辦公室、戰略部、財務部、風險部、人力資源部、運營部（僅負責政策的制定）、法律及公共事務部、審計部，以及銷售和交易、證券托管及全球產品等部門。花旗銀行總的戰略指導思想是，靠近市場，下放權力，分散經營，通過分配更多的資源用于客戶服務來贏得最大的利潤。業務的運營則主要由花旗銀行設在世界各地的分行來進行。

作為主要的組織機構層次之一，花旗銀行的地區總部是銀行業務經營的直接管理層次，負責對所在地區所有分支機構的業務運營管理，其功能與總行功能基本一致，主要從事戰略和政策的制定及管理，不直接經營，有點類似于我們國有商業銀行的總行職能。地區總部的下一層次是國家分行，具體從事銀行業務的經營，但還設置有某些特殊的管理職能部門及對客戶的營銷部門。如公司業務，通常會根據所在地區市場的情況，分設相關的跨國公司處、本地客戶處、金融機構處、中小企業處等等。在大的國家中，國家分行下面再設城市分行，它們所在國家分行的分支機構，只進行經營，原則上不設管理或后臺部門，直接面對市場和客戶。

組織機構體系的“科層制”當然是服從于市場和客戶需要來選定的，美國花旗銀行的“科層制”結構，從戰略上看，它具有對全球市場和客戶資源充分掌握并提供最好服務的組織機構支持，戰略定位和具體操作相對分離；同時，從內部激勵及市場反應和決策效率來看，又有著服務于地方客戶和市場的優勢，它以地區分支機構為成本、資源配置及利潤的中心，較好地實現了內部經營管理與外部市場客戶需求的一致性，為贏得最佳的經濟效益打下了基礎。美國花旗銀行時下在全球有5000多個機構，13萬多員工，地區性的組織機構體系選擇，與總部之間戰略定位的協調，保證了花旗銀行強大的生命力。因此，該行研究組織機構體系的高級人士認定，花旗銀行組織機構體系目前不能說是最好的，但卻是最適合花旗實際情況的。

英資的渣打銀行選擇的則是“部門制”組織機構體系，但它也經歷了一個由典型“科層制”向“部門制”轉變的過程。該銀行建立于1853年，目前在世界40多個國家擁有近500家分行，總部分別設置在英國倫敦、新加坡及中國香港特別行政區。上個世紀90年代之前，渣打銀行實行的是按地理區域管理的分支行組織機構體系。隨著市場資源的變化，特別是客戶需求的變化，九十年代開始重組了內部組織機構體系。1995開始，按業務種類歸并，形成了以業務種類為主線的兩大業務部門，即公司類批發業務部門和個人類零售業務部門。這兩大業務部門各自成體系，內部有專門的人力、財務等資源配置部門，大體相當于一家銀行之內兩家相對獨立的“行中行”，地區的分行或總部的負責人，只是對非業務事項進行協調，業務則由各地的分支機構按業務直線向上一層次報告，業務、成本、利潤中心并不在各分支機構，而在這兩大業務部門。這是明顯不過的“威氏部門制”組織機構體系模式。不過，在一些小國家，渣打銀行的機構設置還是區域性的分支行制，這也體現出渣打銀行因地制宜的組織機構設置思想。

二十世紀后期十多年來，歐洲的各大商業銀行組織機構大有向“部門制”轉變的跡象。轉變的動力大多來自于市場的變化和客戶需求的變化，同時，銀行內部也由于信息科技手段的進步得到了足夠大的基礎支持。如歐洲統一貨幣為歐元，就使得整個歐洲的市場一體化水平大為提高，客戶在不同國家之間的業務流動量大為增加，對于銀行服務就要求統一化、整體化和標準化，而不是接受不同國家不同模式和不同收費標準等。原來按照國家分行方式設立的機構，在很大程度上對某個客戶在整個歐洲甚至于在世界范圍之內的統一服務就產生了一定的矛盾，它激勵了銀行按照業務種類來重組內部機構的重大改變。

不論是典型的“科層制”還是“部門制”，商業銀行組織機構體系的變革本身并不是目的，為了某種體系而變革體系，理論上不能得到支持，經驗上也得不到支持。因此，借鑒國際上商業銀行組織機構體系選擇和變革的經驗體會，因地制宜、因行制宜，根據市場和客戶的變化，并根據信息等科技進步的速度和質量，來決定中國國有商業銀行組織機構體系設置的模式，應當是正確的選擇原則。

和其它商業銀行一樣，國有商業銀行的經營目標是利潤的最大化。為了實現這一目標，銀行的客戶定位非常重要，而客戶資源的現實情況又約束了對于客戶的定位或選擇。正是這樣的客戶資源狀況和由此生成的客戶定位，基本上決定了國有商業銀行組織機構體系的戰略選擇，近期還應當是“科層制”模式。

前面已經談及，經濟體制改革以來，中國的市場分割情況有了較大的改變，商品、資金、勞動力的流動已經在較大的區域內形成，但市場分割的狀況還相當地嚴重，它使得客戶的各種資源的配置與流動，仍然有著地區性的重大限制，相應地，服務于這種分割市場下資源配置及流動的銀行業組織機構體系，“科層制”下各分支機構具有較為明顯的體制優勢，它容易形成地區化、個別化或差別化服務，贏得市場較大的份額。同時，國有商業銀行時下客戶主體還是地方性質的，特別是地方政府，既是銀行業服務的一個特殊“客戶”，還仍然是當地經濟的主要組織者和資源配置方，“科層制”的組織機構體系有著與客戶和地方經濟主導力量的天然和諧性，這是取得最好客戶資源的基礎。只要是客戶資源的地方性質突出，銀行組織機構體系按不同地區的分支行來設置的“科層制”構造就是相對最佳的選擇，至少不會是最差的選擇。

從1984年中國人民銀行獨立行使中央銀行職能開始起算，國有銀行的商業銀行化改革不過十多年的歷史，若從1994年分離政策性業務與商業性業務來看，真正改革的歷史時期則更短。就是在這樣短短的時期內，國內的市場和客戶資源格局發生了巨大的變化，許多大的集團性企業開始了業務經營與財務資源配置的內部改造，企業集團范圍內統一的資源配置與管理體系正在形成，這就對國有商業銀行的服務提出了新的要求。在全國范圍之內，對同一集團客戶整體提供統一、標準的服務成為了銀行組織機構體系重組建設的一種推動力，它使得按照業務種類來設置“條條式”的機構體系代替時下“塊塊式”體系有了源自于客戶資源變化的必要。但從整個資產負債結構水平來看，這樣的客戶資源在總量上還不足以動搖國有商業銀行“科層制”結構，在現在“科層制”下適當增加全系統性的服務功能，協調好不同地區分支行的運行，上下聯動，左右配合，尚能夠保證較高質量服務的實現。因此，要有對于市場變化特別是客戶資源變化的跟蹤，也要有相應的內部體制變革的考慮，但不必過于著急地選擇某種體制替代所謂“舊的”體制。

此外，中國國有商業銀行信息科技進步相對于國際化的大商業銀行來說，尚存在著較大的差距。渣打銀行從“科層制”轉向“部門制”，只是將內部信息的報告線進行適當的調整，就可能保證組織機構體系變化后，新的體系對于信息傳遞的需要，基本的信息體系并不需要多么大的調整。這一點，中國國有商業銀行還難以做到。目前國有商業銀行的基本信息分散，信息整合水平較差，信息整理的重復勞動量非常大，科技手段的支持尚不足以保證“部門制”組織機構體系對于信息傳遞的要求，無法支持整體的市場分析、客戶變化分析及決策的敏感性分析等，信息管理的質量問題嚴重地阻礙了組織機構體系的轉變。相比較而言，按照地區來設置的分支行機構體系，大量信息收集、整理和分析范圍相對縮小，信息的傳遞及運用對信息管理及科技手段的要求小得多。坦率說，實行“部門制”，國有商業銀行的信息管理現狀基本不支持。

事實上，中國國有商業銀行組織機構體系最大的問題，還不是“科層制”與“部門制”之間的選擇問題，而是如何做好“科層制”組織機構體系的“規范化”問題。中國國有商業銀行在“科層制”上存在的不規范，應當說是相當嚴重的，它們是效率和效益的最大敵人。

首先，“科層制”中層級設置較為混亂，許多分支機構層級設置過多。特別是在省會城市行，國有商業銀行原來體制下通常設置有省分行、市分行、支行、分理處、儲蓄所，這樣的層級結構大大地增加了管理成本，市場反應遲鈍，資源配置無序，決策效率低下。經過近年的改革目前情況已經有所變化，但不少分支機構的層級數量仍然較多，資源配置和業務經營目標要求極不相匹配。

第二，各個層級管理中，執行規章制度的嚴肅性尚存在問題，等級的權威在一定程度上不是服從于規章制度而來，而是服從于少數個人的意志而來。因人而事，因人而為，因人而褒貶，因人而勤懶，造成了層級管理中規章制度的虛置，權威人格化，由此帶來了人對規章制度的較大面積沖突，大大地增加了內部管理的矛盾和磨擦，降低了效率，最后導致增加運作成本。

第三，專業化分工與協調存在巨大的調整空間，協調事項過多過雜。國有商業銀行現行的“科層制”中，專業化分工的要求不突出，對于專業化分工的理論研究和實際配置過于簡單草率，特別是個人意志決定事項較多，使得從上到下各個層級中的部門之間分工不確切，協調事項困難很大，協調過程很長，協調程序過多，正好掉到了“威氏模型”所指出的協調成本巨大的“陷阱”之內。

針對這些“科層制”規范差的問題，改革的設計必須更多地訴諸于整個國有商業銀行改革的整體戰略目標要求，并從制度上確立盡可能統一的層級設置標準，根據有利于整體目標實現的要求，對銀行整體運行功能進行詳細分析后，構建或重組各個層級上的不同管理或運作部門，以崗位職能來約束不同層級人員的權威等級，而不是由官職大小來約束（實際上也約束不了），盡量保證“科層制”的簡明化，專業分工明確，報告線條清晰，信息上下通暢。

其實，國有商業銀行“科層制”的規范化問題，既是歷史累積起來的結果，也與現實改革的激勵力量不夠密切相關――改革對于改革參與者沒有足夠“好處”的原因，改革缺乏必要的動力。例如，減少層級的改革將有利于銀行的效率和效益目標實現，但如此的改革通常會降低某些層級上的資源配置量，改革真是“革自己的命”，改革的積極性得不到調動。與此同時，層級越多的分支機構，得到的資源配置總量也就越大，它反向地激勵著人們對層級設置的改革熱情消失。改革的激勵問題，實際上是國有商業銀行乃至整個改革中具有共性的問題。在“科層制”改革的進程中，國有商業銀行改革的真正推動力目前主要在上層改革的領導決策和設計方面，上層改革者似乎不存在改革利益上的損失，積極性沒有影響；但下層改革參與者的主動性及熱情，取決于改革對自身利益的傷害程度，許多的改革方案即便能夠出臺，只要有損于參與者的利益，就是能夠執行，也會出現一定的走樣變形。上述“科層制”中存在著的大量不規范的問題，大抵沒有人不清楚，但如何從改革的激勵中找到上下一致的改革力量，充分調動各方面參與改革的積極性，在通過改革贏得銀行整體的效率和效益中，讓改革的參與者得到一定的實惠，尚處理得不到位，而這正是解決現行國有商業銀行“科層制”中問題的關鍵。

四、三大戰略選擇之下必須解決的幾個重大問題

中國國有商業銀行改革對于國家掌握產權或大部分產權的戰略選擇、大商業銀行戰略選擇和“規范的”科層制戰略選擇，涉及到幾個必須解決的重大問題或前提問題：（1）國有商業銀行的資本金補充問題――既然要保有國有商業銀行產權的主要部分，在銀行資本金目前普遍不足的情況下，以各種方式補充資本金就勢所必然，考慮到財政收入的情況和國有商業銀行要求補充的資本金的規模，近年可以考慮有選擇地先在加大改革試點的銀行直接補充部分核心資本，并在政策上允許各家銀行多渠道地增加附屬資本；（2）對國有商業銀行處理不良資產給予政策方面的支持，讓國有商業銀行能夠如同資產管理公司一樣地及時處置銀行尚存有的不良資產，如果存在著法律方面的沖突，可以考慮對國有商業銀行的不良資產繼續實行剝離的方式來贏得國有商業銀行歷史包袱的減少，造就國有商業銀行經營的一個相對寬松的空間；（3）政企嚴格分開，大幅度地減少與商業銀行經營無關的內部機構組織設置和人員配置，尤其重要的是，大幅度地減少與商業銀行經營無關的各種名目的行政活動或社會活動；（4）在上市之前的股份制改造中，允許國內民間資本對于國有商業銀行的進入，豐富資本結構的同時，為未來中國“自己的”源自于民間資本的大商業銀行積累基礎；（5）鑒于國有商業銀行改革者主體的不明確，必須確立誰是改革者及改革者的主體地位，從現實格局看，改革者的必然選擇只能是國有商業銀行時下的組織者、管理者和經營者，必須尋找并建立對這種改革者的激勵機制，在給予改革者利益基本保障之下，讓改革者自己積極主動地推進國有商業銀行改革戰略選擇的實施。