導(dǎo)語：城市公用事業(yè)運(yùn)作轉(zhuǎn)變論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

長期以來，我國城市公用事業(yè)（典型的如自來水、燃?xì)狻⒐步煌ǖ龋┮恢辈扇袊鵂I、地方政府運(yùn)作的發(fā)展模式。政企不分、政資不分問題比一般競爭性領(lǐng)域國有經(jīng)濟(jì)更為典型。目前，我國的城市公用事業(yè)正在進(jìn)行一場深刻的變革，主要包括公用事業(yè)企業(yè)公司制改革、政府規(guī)制體制改革、國有資產(chǎn)管理體制改革三個方面。三者相互影響、相互制約。其中，公用事業(yè)企業(yè)的公司制改革是改革的突破口和切入點(diǎn)，其改革的路徑、進(jìn)程直接關(guān)系到改革的績效。而公用事業(yè)企業(yè)公司制改革的核心問題，則是如何適應(yīng)現(xiàn)階段城市公用事業(yè)改革與發(fā)展的實(shí)際，建立和完善協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的公司治理，使公用事業(yè)企業(yè)成為法人主體和市場競爭主體，在完善政府監(jiān)管體制的同時，實(shí)現(xiàn)公用事業(yè)由政府運(yùn)作向企業(yè)運(yùn)作的過渡和轉(zhuǎn)變。

一、城市公用事業(yè)的經(jīng)濟(jì)特征

城市公用事業(yè)是為生產(chǎn)、生活提供基礎(chǔ)設(shè)施及共同條件的產(chǎn)業(yè)，在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中扮演著不可或缺的角色。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度觀察，城市公用事業(yè)具有以下幾個方面的特征：第一，城市公用事業(yè)具有一定的自然壟斷性質(zhì)。

城市公用事業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營過程必須依賴網(wǎng)絡(luò)（自來水、煤氣管網(wǎng)，公交線路）才能得以完成。這種對網(wǎng)絡(luò)的依賴性決定了其自然壟斷的特點(diǎn)：一方面，網(wǎng)絡(luò)建設(shè)是公用事業(yè)領(lǐng)域固定成本的主要部分，具有顯著的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性，即平均成本和邊際成本在很大范圍內(nèi)是遞減的；另一方面，公用事業(yè)生產(chǎn)的主要環(huán)節(jié)高度垂直相關(guān)（如自來水的制水、供水、排水、污水處理），主要產(chǎn)品結(jié)合緊密，又具有明顯的范圍經(jīng)濟(jì)性。這兩個方面決定了公用事業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的成本弱增性，即由一家企業(yè)生產(chǎn)全部產(chǎn)品（或多種產(chǎn)品）比由兩家以上企業(yè)生產(chǎn)，成本更低。城市公用事業(yè)的自然壟斷性，要求在某一特定區(qū)域內(nèi)維持壟斷的市場結(jié)構(gòu)，以保證較低的生產(chǎn)成本。同時，為了提高資源配置效率，這種壟斷的市場結(jié)構(gòu)的形成應(yīng)當(dāng)是低成本的，其運(yùn)行過程中還要防止企業(yè)的壟斷行為。因此，政府往往在市場結(jié)構(gòu)、市場準(zhǔn)入、產(chǎn)品價格、產(chǎn)品質(zhì)量等方面對公用事業(yè)進(jìn)行規(guī)制，規(guī)制的手段、方法不當(dāng)很容易形成政企不分。

第二，城市公用事業(yè)具有一定的公益性。

作為現(xiàn)代化城市的重要基礎(chǔ)設(shè)施，城市公用事業(yè)的公益性主要體現(xiàn)在其產(chǎn)品的特殊性上。城市公用事業(yè)所提供的產(chǎn)品（或服務(wù)），是一種介于公共物品和私人物品之間的準(zhǔn)公共物品。作為最終消費(fèi)品，它與城市居民的收入水平、消費(fèi)水平、生活質(zhì)量直接相關(guān)；作為要素投入，不僅關(guān)系到其他生產(chǎn)者成本狀況，還關(guān)系到能否正常、穩(wěn)定地組織生產(chǎn)活動。也就是說，城市公用事業(yè)與生產(chǎn)生活的費(fèi)用和生產(chǎn)生活的連續(xù)性、便捷性直接緊密地聯(lián)系在一起。城市公用事業(yè)的公益性，要求企業(yè)以合理的價格、優(yōu)良的質(zhì)量、較為充足的數(shù)量向社會穩(wěn)定安全地提供產(chǎn)品，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供共同條件，從而促進(jìn)社會總體經(jīng)濟(jì)效率的提高及社會福利的增加。而具有一定自然壟斷性質(zhì)的公用事業(yè)本身是難以自動滿足公益性目標(biāo)的。，企業(yè)為獲得利潤最大化，往往憑借其壟斷地位，以較高的價格、相對較低的數(shù)量提供劣質(zhì)的產(chǎn)品與服務(wù)。因此，政府必須對其提供的產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量、價格等進(jìn)行規(guī)制，以更好地滿足社會公共利益的需要。

第三，城市公用事業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營具有的區(qū)域性。

城市公用事業(yè)賴以生存的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，受到人口集中程度限制，在人口高度密集的城市建設(shè)網(wǎng)絡(luò)是可行的，而在人口密度較小的農(nóng)村地區(qū)建設(shè)網(wǎng)絡(luò)顯然是不經(jīng)濟(jì)的（至少在目前的技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件下是這樣）。因此，根本不可能建設(shè)一個全國性的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，只能是以單個城市為基礎(chǔ)形成區(qū)域性性的網(wǎng)絡(luò)。政府為保證當(dāng)?shù)厣鐣后w的公共利益，往往對這些行業(yè)進(jìn)行一定程度的補(bǔ)貼，這種補(bǔ)貼的直接受益者無法延伸到其他地區(qū)，致使其他地區(qū)的社會群體的社會福利間接受損。而且，受益者（如城市居民）往往是強(qiáng)勢群體，受損者（如農(nóng)村居民）則往往是弱勢群體。從公平角度來看，這在一定程度上加劇了社會不公平現(xiàn)象。因此，也需要政府從全局出發(fā)，通過各種手段來防止這類現(xiàn)象的發(fā)生，并矯正由此造成的后果。這也是政府對城市公用事業(yè)進(jìn)行規(guī)制的重要原因之一。

城市公用事業(yè)的特殊性和重要性，決定了其生產(chǎn)經(jīng)營需要承載雙重目標(biāo)：一是社會目標(biāo)，包括提供普遍服務(wù)，安全、穩(wěn)定、連續(xù)地供質(zhì)量優(yōu)良、價格合理、數(shù)量充足的產(chǎn)品（或服務(wù)）；二是企業(yè)利潤目標(biāo)，即合理的投資回報，保障企業(yè)維持生產(chǎn)和擴(kuò)大再生產(chǎn)能力。

為了協(xié)調(diào)社會目標(biāo)與企業(yè)目標(biāo)，在世界范圍內(nèi)，在不同國家以及同一國家的不同時期形成了差異性的解決辦法。

在美國，由于城市公用事業(yè)長期以來由私人壟斷資本以家族或公司制企業(yè)來經(jīng)營，即美國的公用事業(yè)企業(yè)主要受以公司法為主的私法的調(diào)節(jié)，為了實(shí)現(xiàn)公用事業(yè)領(lǐng)域社會目標(biāo)與企業(yè)目標(biāo)的調(diào)和，政府對公用事業(yè)企業(yè)實(shí)施較為嚴(yán)格的規(guī)制政策。20世紀(jì)70年代以后，隨著技術(shù)進(jìn)步，市場規(guī)模與市場范圍的變化，公用事業(yè)中合理自然壟斷領(lǐng)域不斷收縮。特別是由于傳統(tǒng)規(guī)制政策的若干缺陷，美國率先事實(shí)政府規(guī)制放松政策，并探索有利于激勵企業(yè)在追逐利潤最大化目標(biāo)的同時實(shí)現(xiàn)社會目標(biāo)的、新的規(guī)制政策及手段。

在西歐國家和日本，針對公用事業(yè)領(lǐng)域私人壟斷經(jīng)營的弊病和由此產(chǎn)生的政府規(guī)制難題，一度曾經(jīng)對公用事業(yè)實(shí)現(xiàn)國有化的政策。所以，在20世紀(jì)70-80年代實(shí)現(xiàn)民營化之前的很長時期里，西歐主要國家和日本的部分公用事業(yè)企業(yè)實(shí)際上是按照公法體制來運(yùn)行的，企業(yè)財產(chǎn)組織形式和治理結(jié)構(gòu)也就表現(xiàn)為所謂的“政企不分”、“政資不分”，作為政府政策工具，國有公用事業(yè)企業(yè)本身就是政府功能的一部分，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人也被納入政府官員系列。而且，公法制下的國有企業(yè)無須行政規(guī)制。從這個意義上說，西歐國家公用事業(yè)領(lǐng)域中的國有壟斷企業(yè)，事實(shí)上扮演著政府對私人壟斷企業(yè)進(jìn)行規(guī)制的替代物的角色，除了提供相應(yīng)的產(chǎn)品和服務(wù)外，也是政府規(guī)制政策的工具。20世紀(jì)70-80年代以后，伴隨著公用事業(yè)領(lǐng)域民營化浪潮的出現(xiàn)，國有資本或者退出，或者以參股、控股的形式體現(xiàn)自身的存在，公用事業(yè)企業(yè)也逐漸脫離國有國營的公企業(yè)的運(yùn)行軌道，開始以受私法即公司法調(diào)節(jié)的公司形象出現(xiàn)。公用事業(yè)企業(yè)的財產(chǎn)組織形式和公司治理也相應(yīng)地表現(xiàn)為公司制的財產(chǎn)組織形式及治理結(jié)構(gòu)。伴隨著公用事業(yè)領(lǐng)域的上述變化，政府規(guī)制也由不必要而變得的必要、必須。但政府規(guī)制的方式與方法當(dāng)然要進(jìn)行根本的變革，不是一個簡單的規(guī)制放松能夠解釋的。

在我國，作為與傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的一項(xiàng)制度安排，在競爭性領(lǐng)域和包括公用事業(yè)在內(nèi)的壟斷行業(yè)，企業(yè)財產(chǎn)組織形式和治理結(jié)構(gòu)一度都曾經(jīng)國有國營、政企不分、政資不分的運(yùn)營模式。在我國城市公用事業(yè)領(lǐng)域，囿于國有國營、政企不分、政資不分的體制，國有企業(yè)承載了太多的政府政策意圖。與西歐和日本公用事業(yè)曾經(jīng)出現(xiàn)國有化及其形成的所謂公企業(yè)相比較，我國公用事業(yè)中的國有企業(yè)更明顯地表現(xiàn)為政府規(guī)制政策的替代物或政策工具。改革開放以來，特別是1992年明確改革的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)以后，解決國有企業(yè)與市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在矛盾，通過改革使傳統(tǒng)國有企業(yè)成為市場競爭主體和法人主體一直是改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在致力于構(gòu)建國有企業(yè)“雙主體”目標(biāo)的過程中，我國已經(jīng)明確現(xiàn)代企業(yè)制度即公司制是國有企業(yè)改革的方向，并認(rèn)為它將有助于實(shí)現(xiàn)所謂“產(chǎn)權(quán)明晰、責(zé)權(quán)明確、政企分開、管理科學(xué)”的目標(biāo)。在推進(jìn)這一改革的過程中，我國對一般競爭性領(lǐng)域的國有企業(yè)與包括公用事業(yè)領(lǐng)域在內(nèi)的壟斷性行業(yè)中的國有企業(yè)改革模式并沒有采取差別化的設(shè)計(jì)，即籠統(tǒng)地表達(dá)為建立現(xiàn)代企業(yè)制度，即公司制度。雖然在操作層面，我國在一些敏感領(lǐng)域小心翼翼地堅(jiān)持了所謂國有獨(dú)資的有限責(zé)任公司制度，但理論和政策面并沒有給城市公用事業(yè)國有企業(yè)規(guī)定另外的、可以不成為市場競爭主體和法人主體的改革目標(biāo)。這就在很大程度上造成一個矛盾：一方面，由于過去國有經(jīng)濟(jì)觸角過寬，公用事業(yè)等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投入不足，再加上相關(guān)領(lǐng)域在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的特殊重要性，應(yīng)該增加國有資本的投入、加強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)的控制力，使其能夠貫徹政府的某些經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展意圖，選擇國有獨(dú)資可能是比較合理的；另一方面，國有資本以國有獨(dú)資有限責(zé)任公司形式的存在與過去的國有國營、政企不分、政資不分并沒有本質(zhì)的區(qū)別，這與城市公用事業(yè)中國有企業(yè)同樣要通過改制成為市場競爭主體和法人主體的目標(biāo)是沖突的。

事實(shí)上，我國城市公用事業(yè)國有企業(yè)改革已經(jīng)規(guī)避了將其區(qū)別與一般競爭性領(lǐng)域國有企業(yè)，維系其作為政府規(guī)制及政策工具、按公法制運(yùn)營的公企業(yè)地位的改革方向。這一判斷的政策含義是：我國公用事業(yè)領(lǐng)域雖然沒有象西歐和日本一樣實(shí)行所謂民營化（注意，民營化并不意味著國有資本的全部退出，由國有獨(dú)資向國有參股、控股及全部退出的轉(zhuǎn)化、過度，都是民營化的形式，筆者注），但卻面臨著西歐和日本部分公用事業(yè)領(lǐng)域國有經(jīng)濟(jì)民營化以后類似的課題，都需要強(qiáng)化對受公司法調(diào)節(jié)的公用事業(yè)企業(yè)的政府規(guī)制并進(jìn)行政府規(guī)制創(chuàng)新。同時，公用事業(yè)領(lǐng)域國有企業(yè)改革的目標(biāo)與其現(xiàn)實(shí)中仍作為政策工具的矛盾，使得該領(lǐng)域國有企業(yè)改革模式選擇和公司治理結(jié)構(gòu)必然受到不同方向的“信息干擾”，公用事業(yè)企業(yè)公司治理問題凸顯，并成為進(jìn)一步改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

二、我國城市公用事業(yè)的改革模式及其公司治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀

20世紀(jì)90年代中后期以來，我國公用事業(yè)領(lǐng)域開始調(diào)整和改革進(jìn)程。盡管這種改革僅僅是初步的，但還是取得了一些實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。以城市自來水供應(yīng)為例，配合企業(yè)進(jìn)行公司制改革，城市公用事業(yè)的調(diào)整和改革已經(jīng)呈現(xiàn)出多元的模式，典型的有：

1、組建大型公用事業(yè)集團(tuán)

深圳水務(wù)集團(tuán)是建立大型公用事業(yè)集團(tuán)的典型。深圳是從一個邊陲小鎮(zhèn)發(fā)展起來的，原先只有一個自來水廠。在特區(qū)成立后，隨著人口的增長和經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，對自來水的需求量也不斷增加，自來水的供求矛盾十分尖銳。1996年10月，原自來水企業(yè)改制為深圳市屬國有大型獨(dú)資有限責(zé)任公司，為國家大型一類供水企業(yè)。1998年深圳市政府100次常委會決定，市自來水建設(shè)投資體制由過去政府投資為主改為由企業(yè)投資為主，積極實(shí)施跨區(qū)域經(jīng)營戰(zhàn)略，在保定、杭州等地與國際水務(wù)資本展開了激烈競標(biāo)。2001年深圳市以自來水公司為基礎(chǔ)，吸收排水業(yè)務(wù)，由深圳市政府牽頭組建了總資產(chǎn)約60億的大型水務(wù)集團(tuán)。深圳市在全國率先以法規(guī)的形式明確了按“供水成本稅費(fèi)合理利潤率”的原則確定水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并確立供水企業(yè)的供水凈資產(chǎn)利潤率應(yīng)在6%—8%之間。長春水務(wù)集團(tuán)有限責(zé)任公司也是一家典型的包括遠(yuǎn)水（引松入長）、制水、供水、排水、污水處理，以及管道、儀表、施工等生產(chǎn)經(jīng)營活動的大型公用事業(yè)集團(tuán)公司。

2、原有企業(yè)分拆模式

原有企業(yè)分拆模式就是把既定的一家自來水公司分為幾家，打破原有的壟斷局面，形成適度市場競爭格局。1999年4月，“一包天下”的上海市自來水公司下屬10家自來水廠改制為有限責(zé)任公司；同年11月，上海市原自來水公司分拆為四家自來水公司，閔行、浦東、市南、市北四個獨(dú)立核算自主經(jīng)營的有限公司相繼成立，原排水公司分拆為五家排水公司。通過拆分自來水公司為四家區(qū)域性、具有適度競爭關(guān)系的自來水公司，在一定程度上暴露了原來企業(yè)經(jīng)營方面的一些問題，基本分清了政策性虧損和經(jīng)營性虧損，并很快取消了財政補(bǔ)貼。分拆促成了良好的競爭局面盡快形成，全面激活了企業(yè)、職工和市場。四大自來水公司紛紛推出成本管理、多元拓展、競爭上崗等有效機(jī)制，經(jīng)濟(jì)效益明顯增長。職工觀念也發(fā)生顯著變化，市場意識、經(jīng)營意識、成本意識、競爭意識普遍增強(qiáng)，努力開發(fā)市場成為他們的自覺行為。企業(yè)虧損局面得以扭轉(zhuǎn)，在塑造企業(yè)新的形象方面也取得較好成果。曾經(jīng)一年虧損8億元的上海自來水行業(yè)，在2000年上海的供水系統(tǒng)一改往年的巨額虧損面貌，實(shí)現(xiàn)盈利3000多萬元。

3、“廠網(wǎng)分離，水廠上市”模式

“廠網(wǎng)分離，水廠上市”模式是指自來水集團(tuán)公司將企業(yè)內(nèi)部的自來水廠和供水管網(wǎng)分離經(jīng)營的一種改革調(diào)整辦法。廠網(wǎng)分離后，實(shí)施水廠競價上網(wǎng)，促使水廠降低水成本，同時自來水集團(tuán)將回報穩(wěn)定、資產(chǎn)優(yōu)良的水廠包裝上市，為集團(tuán)的管網(wǎng)維護(hù)和建設(shè)以及其他業(yè)務(wù)籌措融通資金。

江西南昌水業(yè)集團(tuán)有限責(zé)任公司于2002年8月1日正式成立了“南昌供水有限責(zé)任公司”，實(shí)行自來水生產(chǎn)與供水管網(wǎng)相關(guān)的資產(chǎn)分離形成南昌城市供水廠與管網(wǎng)“一分為二”的局面。南昌供水有限責(zé)任公司主要承擔(dān)自來水銷售、供水管網(wǎng)的建設(shè)和維護(hù)管理職能。新的水業(yè)集團(tuán)有限責(zé)任公司則主要承擔(dān)投資經(jīng)營和資本運(yùn)作的職能。集團(tuán)公司主要投資控股的江西洪城水業(yè)股份有限公司，將三大主力水廠優(yōu)良資產(chǎn)進(jìn)行重組，積極籌備申報上市。上市發(fā)行股票募集資金將有效地解決建設(shè)集團(tuán)公司的青云水廠三期工程、牛行水廠的建設(shè)資金問題，促進(jìn)企業(yè)迅速發(fā)展。目前我國證券市場以水務(wù)為主營的上市公司有：原水股份、武漢控股和南海發(fā)展主業(yè)為供水業(yè)務(wù)等公司。從該類上市公司總體來看，供水業(yè)務(wù)盈利水平很高，毛利率和凈利率都十分可觀，但因其資產(chǎn)負(fù)債率偏高，致使其凈資產(chǎn)回報率相對偏低。

4、合資合作經(jīng)營模式

合資合作經(jīng)營模式是指自來水公司把本公司的單個水廠（排污廠）分離出來，與外資合作經(jīng)營，或出售給其他企業(yè)經(jīng)營，或者采取BOT方式確定建設(shè)和運(yùn)營單位。BOT方式，即公共特許權(quán)或特許權(quán)融資BOT方式。BOT，即Build（建設(shè)）、Operate（經(jīng)營）、Transfer（轉(zhuǎn)讓），作為一種公共特許權(quán)融資方式是指政府同私營部門的項(xiàng)目公司簽訂合同，由該項(xiàng)目公司籌資設(shè)計(jì)并承建一個具體項(xiàng)目，并在雙方協(xié)定的一段時期內(nèi)，由該項(xiàng)目公司通過經(jīng)營該項(xiàng)目，償還項(xiàng)目債務(wù)并回收投資，獲得收益。協(xié)議期滿后，項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)無償轉(zhuǎn)讓給所在國政府。由于國家在外商投資指導(dǎo)目錄上，禁止非國有經(jīng)濟(jì)進(jìn)入城市管網(wǎng)，同時自來水水廠（排污廠）回報穩(wěn)定、利潤較高，我國首先放開了部分自來水廠的建設(shè)。

2000年初原國家計(jì)委提出：“取消民間投資禁區(qū)。除關(guān)系國家安全和必須由國家壟斷的領(lǐng)域外，其余領(lǐng)域都應(yīng)允許民間資本進(jìn)入。”民營資本在良好政策環(huán)境下一直尋求水務(wù)領(lǐng)域發(fā)展方式，上海竹園模式無疑是一個良好的范例。2002年6月5日，上海友聯(lián)聯(lián)合體與上海市水務(wù)局下屬的水務(wù)資產(chǎn)經(jīng)營發(fā)展公司簽約，獲得總投資額為8.7億元人民幣的上海市最大污水處理項(xiàng)目——竹園污水處理廠20年特許經(jīng)營權(quán)，負(fù)責(zé)此項(xiàng)目的融資、建設(shè)以及20年特許經(jīng)營期內(nèi)的運(yùn)營管理。上海友聯(lián)聯(lián)合體是由民營上海友聯(lián)企業(yè)發(fā)展有限公司、上海建工和北京華金信息產(chǎn)業(yè)投資公司3家單位共同投資組成，其中民營上海友聯(lián)企業(yè)發(fā)展有限公司占公司股份85%.當(dāng)前國內(nèi)民營資本由于自身發(fā)展時間短，從資本量和規(guī)模上看，在市場競爭中并不占優(yōu)勢。所以，上海友聯(lián)企業(yè)通過聯(lián)合多家民營企業(yè)獲得上海竹園項(xiàng)目更具有民營介入水務(wù)業(yè)典型意義。

5、融資建立股份制企業(yè)模式

融資建立股份制企業(yè)模式是對既存城市供水企業(yè)進(jìn)行資產(chǎn)評估后，把國有資產(chǎn)以股權(quán)形式通過公開招標(biāo)，部分出讓給其他企業(yè)，重新組成一個新的股份制企業(yè)。新組建的企業(yè)完全按照現(xiàn)代企業(yè)制度運(yùn)行，利益共享，風(fēng)險共擔(dān)，出讓部分所得資金由政府統(tǒng)一安排，主要用于城市供排水設(shè)施建設(shè)。在供水設(shè)施能力已飽和的情況下，這筆資金就可全部用于城市污水處理設(shè)施建設(shè)，治理水污染。融資建立股份制企業(yè)模式不僅解決發(fā)展自來水行業(yè)的資金短缺問題，又能通過股份制來擴(kuò)大公有資本的支配范圍，并且學(xué)習(xí)外國水務(wù)先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)可以提高我國自來水行業(yè)的整體水平。目前比較成功的例子就是上海浦東自來水公司的改革。

雖然與上海自來水系統(tǒng)另外三家區(qū)域性公司相比，自來水浦東有限公司的規(guī)模并不是最大的，但它的發(fā)展前景好，與市中心的用水趨于飽和情況相比，浦東無論工業(yè)用水或生活用水都呈上升趨勢。所以浦東自來水公司股權(quán)改革項(xiàng)目一經(jīng)提出，就吸引了眾多知名的國際水務(wù)集團(tuán)。2002年5月，世界上規(guī)模最大的水處理公司法國通用水務(wù)公司以20億元現(xiàn)金，超過資產(chǎn)評估價格近三倍的價格獲得了上海浦東自來水公司50%國有股股權(quán)。這標(biāo)志著我國第一個集制水、輸配、銷售為一體的中外合資自來水有限公司在滬誕生。此次國有股轉(zhuǎn)讓過程中，在現(xiàn)有法律政策的許可框架內(nèi)，中方讓出了最高限度的50%股權(quán)，并約定了50年合資期限，新組成的自來水公司將由中法雙方共同管理，合資雙方本著“共同投資、共同經(jīng)營、共享受益、共擔(dān)風(fēng)險”的宗旨，外方擔(dān)任總經(jīng)理、公司財務(wù)、技術(shù)和人事總管等重要職位。公司主要擔(dān)負(fù)浦東城區(qū)的供水服務(wù)。新公司將不設(shè)固定回報，共同承擔(dān)企業(yè)風(fēng)險，統(tǒng)一接受市物價部門對水價的規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)。這是外資首次進(jìn)入從制水到輸配的各個環(huán)節(jié)，涉及到以前不對外資開放的管網(wǎng)水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施。

燃?xì)狻⒐步煌ā⒐岬瘸鞘泄檬聵I(yè)在調(diào)整和改革的過程中呈現(xiàn)出的多樣性與自來水行業(yè)類似，不再舉證。

撇開具體的調(diào)整和改革模式，上述變化是由公用事業(yè)政府規(guī)制體制改革、公用事業(yè)企業(yè)的公司制改革和公用事業(yè)領(lǐng)域國有資產(chǎn)管理體制改革，特別是公用事業(yè)企業(yè)的公司制改革引起的。概括起來，從產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)或財產(chǎn)組織形式的角度觀察，我國調(diào)整和改革后的公用事業(yè)領(lǐng)域中的公司其實(shí)主要是兩種模式：一是國有獨(dú)資有限責(zé)任公司模式；二是國有控股有限責(zé)任公司模式。并且在此基礎(chǔ)上形成了不同的公司治理結(jié)構(gòu)。

Ⅰ、國有控股有限責(zé)任公司及其治理結(jié)構(gòu)

國有獨(dú)資模式，即在原國有企業(yè)的基礎(chǔ)上改制成為國有獨(dú)資有限公司。這種模式目前在城市公用事業(yè)中（特別是大中城市）占很大比重，是現(xiàn)階段公司制改革的主體形式。

國有獨(dú)資有限公司治理結(jié)構(gòu)的的主要特點(diǎn)：一是產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)單一，國有獨(dú)資；二是不設(shè)股東會，由政府代行所有者權(quán)益，股東大會的職能由政府和董事會共同行使；三是董事會、監(jiān)事會成員由政府任命，經(jīng)理層的人事安排也主要由政府完成；四是董事會、經(jīng)理層、黨委會交叉任職，幾乎是“三套班子，一套人馬”，監(jiān)事會則在其領(lǐng)導(dǎo)之下。

調(diào)查表明，目前，我國城市公用事業(yè)領(lǐng)域的國有獨(dú)資公司只是設(shè)立了與公司制度相適應(yīng)的機(jī)構(gòu)，而協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡并未實(shí)現(xiàn)，“形似而神不似”，實(shí)質(zhì)上與公司制改革以前并沒有太大區(qū)別。如果說企業(yè)較以前的業(yè)績有所提高的話，主要得益于企業(yè)內(nèi)部強(qiáng)化了管理，進(jìn)行了勞動、人事、分配等制度改革（如裁減冗員、內(nèi)部承包），而不是得益于公司治理結(jié)構(gòu)的建立。

按照把傳統(tǒng)國有企業(yè)改造成市場競爭主體和法人主體的目標(biāo)，公用事業(yè)領(lǐng)域的國有獨(dú)資有限責(zé)任公司在解決了國有資本無限責(zé)任的同時，在公司治理層面又產(chǎn)生了新的問題：第一，獨(dú)立的市場競爭主體和法人主體地位難以落實(shí)。國有獨(dú)資有限責(zé)任公司不設(shè)股東會是可行的，也符合《公司法》規(guī)定。從理論上講，只要政府能夠代表全體公民的利益，自然就可以行使股東會職能；即使政府不能完全代表全民意志，實(shí)踐中也無法再找出一個比政府更合適的組織機(jī)構(gòu)。但是《公司法》第六十六條又規(guī)定，“由國家授權(quán)投資的機(jī)構(gòu)或者國家授權(quán)的部門，授權(quán)公司董事會行使股東會的部分職權(quán)，決定公司的重大事項(xiàng)，但公司的合并、分立、解散、增減資本和發(fā)行公司債券，必須由國家授權(quán)投資的機(jī)構(gòu)或者國家授權(quán)的部門決定。”

第二，董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層成員產(chǎn)生、更換基本由政府控制（其中的職工代表由公司職工民主選舉產(chǎn)生），其直接結(jié)果必然是政企不分。董事長由黨的組織部門或政府的人事部門直接任免或?qū)ζ淙蚊庥袥Q定性的影響力，這種情況從原則上說并沒有違反公司制度的根本原理，但問題是政府按什么原則來選擇公司董事長，如何產(chǎn)生？至于本來應(yīng)該由董事會聘任或解聘的總經(jīng)理由政府部門任免，則明顯有悖于公司制原理。雖然當(dāng)前我國勞動力市場尚不發(fā)達(dá)，缺乏職業(yè)經(jīng)理人才及其產(chǎn)生、聘用機(jī)制，但這并不能成為政府直接任免的理由。在董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層均受政府控制的情況下，他們除職業(yè)與政府公務(wù)員不同外，其任免、職級、升遷等與政府公務(wù)員沒有實(shí)質(zhì)上的差異，企業(yè)必然要接受政府指令，政企不分無可避免。

第三，董事會、經(jīng)理層乃至黨委會交叉任職，成員幾乎由同一群體構(gòu)成，也不符合公司制度的基本原則。同時，監(jiān)事會由工會主席、財務(wù)負(fù)責(zé)人、職工代表組成，處于企業(yè)直接領(lǐng)導(dǎo)之下；再加上董事會行使股東會部分職權(quán)，由此形成了國有獨(dú)資企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)的獨(dú)特現(xiàn)象，即在政府授權(quán)的條件下，“自己聘任自己，自己監(jiān)督自己，自己審議評價自己”。實(shí)質(zhì)上，就等于政府直接任命經(jīng)理層，董事會和監(jiān)事會形同虛設(shè)，與改革前并沒有本質(zhì)差別。只不過每年開會時要有兩次冠以董事會的名義，會議內(nèi)容、人員，甚至無須調(diào)整。由于政府目標(biāo)、企業(yè)目標(biāo)、管理者目標(biāo)的差異和非對稱信息，自然就會產(chǎn)生嚴(yán)重的內(nèi)部人控制問題。而且在現(xiàn)有的干部人事制度下，很難解決這一問題。如果減少交叉任職人員的數(shù)量，只是使得整個管理層成員增加，內(nèi)部人數(shù)量更多，企業(yè)運(yùn)行成本更高。

另外，在國有獨(dú)資公司中董事會、監(jiān)事會和“老三會”（黨委會、職代會、工會）的關(guān)系協(xié)調(diào)也是一大難題。董事會、監(jiān)事會是國有獨(dú)資公司的主體框架，在建立現(xiàn)代企業(yè)制度過程中必須堅(jiān)持：“老三會”是傳統(tǒng)企業(yè)制度的精髓，在公司化改革過程中也不可廢棄。在傳統(tǒng)企業(yè)制度中，“老三會”與經(jīng)營者階層之間的關(guān)系就一直未曾理順，如今再加上董事會、監(jiān)事會，就更容易相互掣肘或產(chǎn)生碰撞。

Ⅱ、國有控股有限責(zé)任公司及其治理結(jié)構(gòu)

公用事業(yè)領(lǐng)域的國有控股有限責(zé)任公司是在公司化改革過程中，通過國有股減持方式，向企業(yè)內(nèi)部職工、社會團(tuán)體和個人出售企業(yè)股份，由單一投資主體逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣顿Y主體。同時，國有股仍然保持相當(dāng)比重，保有控制地位，以服務(wù)與地方政府的政策目標(biāo)。

公用事業(yè)領(lǐng)域國有控股有限責(zé)任公司主要通過兩種途徑產(chǎn)生，一種是股本總額和向社會公開募集的股本額達(dá)到法定資本最低限額，股權(quán)結(jié)構(gòu)分散，依法設(shè)立股份有限公司；另一種是通過引進(jìn)外資或民間資本，通過合資合作的方式成立有限責(zé)任公司。

目前，入選《財富》雜志世界500強(qiáng)的大型燃?xì)夤編缀醵荚谥袊顿Y建廠設(shè)點(diǎn)，有的公司已發(fā)展到相當(dāng)規(guī)模。其中，尤以港資最為積極，如香港中華煤氣、香港百江燃?xì)狻⑷A遷燃?xì)狻⒑{集團(tuán)等采取控股、收購、參股等多種方式，進(jìn)入了國內(nèi)煤氣行業(yè)。中華燃?xì)庖言谥猩健V州、青島等10多個城市設(shè)有天然氣項(xiàng)目，還將在15至20個城市洽談合作事宜；華遷燃?xì)庖才c山東、北京等7個地區(qū)簽訂了多項(xiàng)煤氣管網(wǎng)經(jīng)營合同，目前正與華東中小城市洽談的項(xiàng)目超過50個；百江燃?xì)庖言诶ッ鳌①F陽、衡陽等地有投資項(xiàng)目，現(xiàn)正全力搶占“西氣東輸”沿線。國內(nèi)民營企業(yè)也獲得了參與競爭的機(jī)會，在香港上市的民營企業(yè)新奧燃?xì)猓勋@得了廊坊、聊城、密云等23個城市燃?xì)夤艿赖目毓山?jīng)營權(quán)，并計(jì)劃繼續(xù)投資3.52億元，使其燃?xì)猹?dú)家經(jīng)營版圖擴(kuò)大到30個左右，2005年欲達(dá)到50個；另一家民營的新疆廣匯實(shí)業(yè)，計(jì)劃用5年時間，投資60億，介入燃?xì)馐袌觥Ａ硗猓瑲W美大型跨國公司，如BP（英國石油公司）、殼牌公司、埃克森美孚公司、俄羅斯燃?xì)夤I(yè)股份公司等，也紛紛進(jìn)入中國市場。這些公司一般傾向于氣源開采、管道運(yùn)輸?shù)壬嫌螛I(yè)務(wù)。

與國有獨(dú)資公司相比較，國有控股有限責(zé)任公司投資主體增加，股權(quán)分散。因此，公司組織機(jī)構(gòu)中設(shè)立了股東會（或股東大會），由于非國有股東的存在，董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層成員受政府直接控制的力度相對減弱。

在股份有限公司中，普遍存在的一個現(xiàn)象是國有股一股獨(dú)大，社會公眾（或法人）股比重較小且相對分散。在非國有股權(quán)與國有股權(quán)博弈過程中，由于非國有股權(quán)比重較小而本已處于弱勢地位，再加上股權(quán)分散，其應(yīng)有的表決權(quán)也不能充分實(shí)現(xiàn)。因此，在股份有限公司中普遍存在著股東大會職權(quán)難以充分實(shí)現(xiàn)的問題，甚至股東大會形同虛設(shè)，真正的權(quán)力仍然集中在代表國有股權(quán)的政府手中。在這種情況下，公司治理結(jié)構(gòu)存在著與國有獨(dú)資公司類似的情形。

合資合作的有限責(zé)任公司中，雖然非國有股權(quán)集中，利益直接，談判能力大大增強(qiáng)，但非國有資本（外資、民間資本）與國有資本目標(biāo)差異的矛盾也更為公開、激化。在城市公用事業(yè)領(lǐng)域，國有資本的存在首先要服務(wù)于社會目標(biāo)，政府的任免權(quán)迫使企業(yè)管理者努力實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。其次才是管理者個人目標(biāo)。而國有資產(chǎn)保值增值、企業(yè)利潤最大化目標(biāo)一般被放在最后。而非國有資本，特別是外資的唯一目標(biāo)就是利潤最大化，獲得高額的投資回報。在當(dāng)前城市公用事業(yè)普遍虧損、政府規(guī)制體制不完善、國有資產(chǎn)管理體制未理順的條件下，國有資本與非國有資本要實(shí)現(xiàn)有機(jī)整合、風(fēng)險共擔(dān)，利益共享是比較困難。實(shí)踐中，外資進(jìn)入城市公用事業(yè)領(lǐng)域與中方合資、合作往往要求固定的投資回報率（一般在15%左右），或者采取“取脂”策略，有選擇地進(jìn)入利益較多的公用事業(yè)領(lǐng)域，或只經(jīng)營業(yè)績較好的優(yōu)良資產(chǎn)。據(jù)筆者調(diào)查，某市一條重要的公交線路，是由韓國一家族企業(yè)出資450萬元，中方提供線路、場地和司乘人員，雙方共同出管理人員，利潤五五分成的合作線路，由韓方出任總經(jīng)理。該項(xiàng)目從1998年開始運(yùn)作，合同期是8年。自1998年取消小公共汽車以后，該線路迅速由虧損線路轉(zhuǎn)為盈利線路。但是，在經(jīng)營管理過程中，韓方故意加大成本，降低利潤，甚至利用財務(wù)制度安排的漏洞，以借款的方式不斷抽逃資金370萬元。結(jié)果是使中方不能得到應(yīng)得的那部分利潤，等于是白白給韓方企業(yè)做了嫁衣。另一城市的污水處理企業(yè)，整體出售給外資，政府許諾其投資回報高達(dá)18%.致使該市整個自來水產(chǎn)業(yè)其他業(yè)務(wù)利潤總和全部用來支付外資的回報尚且不足，還要政府另外增加財政補(bǔ)貼。最終無法繼續(xù)運(yùn)行，政府只能以高于出售時的價格收購回來，合作以失敗告終。

多元投資主體，特別是國有資本與外資、民間資本運(yùn)營目標(biāo)函數(shù)的差異，必然使合資、合作的有限公司的治理結(jié)構(gòu)處于紊亂、不安定的狀態(tài)。

三、完善城市公用事業(yè)企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)，推動公用事業(yè)運(yùn)作方式的轉(zhuǎn)變

從我國城市公用事業(yè)企業(yè)公司制改革的實(shí)踐看，事實(shí)上存在著兩種相互矛盾的改革路徑：一是維系國有獨(dú)資，使企業(yè)承載經(jīng)濟(jì)社會多元目標(biāo)的調(diào)整方式，并形成類似于傳統(tǒng)國有企業(yè)的所謂“公司治理結(jié)構(gòu)”，即“形似神不似”；二是模擬現(xiàn)代公司制度，建立國有控股的、擁有多元投資主體的有限責(zé)任公司或股份有限公司，并形成“形神兼?zhèn)洹钡墓局卫斫Y(jié)構(gòu)。前者，似乎試圖維護(hù)國有公用事業(yè)企業(yè)作為公企業(yè)形象和運(yùn)作機(jī)制；后者，則試圖在國家掌握對公用事業(yè)控制力的前提下，引進(jìn)或利用外資和民間資本，增加供給，并把傳統(tǒng)國有企業(yè)逐步改造為法人主體和市場競爭主體。

如前所述，我國在推動城市公用事業(yè)領(lǐng)域國有企業(yè)改革的過程中，除了強(qiáng)調(diào)需要增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)的控制力以外，并沒有設(shè)定不同于一般競爭性領(lǐng)域國有企業(yè)改革的別的目標(biāo)。這個共同的目標(biāo)就是通過公司制改造，使傳統(tǒng)國有企業(yè)成為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的自主經(jīng)營、自我積累、自負(fù)盈虧、自我約束的法人主體和市場競爭主體。那么，為什么同樣是具有自然壟斷性質(zhì)城市公用事業(yè)，公司制改造路徑和公司治理架構(gòu)安排方面迥異？筆者以為，這主要與我國城市公用事業(yè)改革目標(biāo)模糊和國有經(jīng)濟(jì)角色定位不準(zhǔn)有關(guān)。

應(yīng)該看到，由于主要城市公用事業(yè)領(lǐng)域的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征（主要是自然壟斷）、城市公用事業(yè)在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的特殊意義以及我國目前的發(fā)展階段所決定，國有經(jīng)濟(jì)不能采取與一般競爭性領(lǐng)域同樣的退卻或“蒸發(fā)”策略，而應(yīng)該強(qiáng)化國有經(jīng)濟(jì)的控制力。但強(qiáng)化國有經(jīng)濟(jì)控制力與政企不分、政資不分不可同日而語。在我國，公用事業(yè)領(lǐng)域中國有企業(yè)體制的政企不分、政資不分、政府規(guī)制機(jī)構(gòu)與企業(yè)沒有界限的狀況，不是政府為克服市場缺陷而進(jìn)行的制度安排，而是傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的有機(jī)組成部分，是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制過程中的改革對象。這一背景決定了我國沒有必要去模擬國有經(jīng)濟(jì)民營化以前的西歐、日本，在城市公用事業(yè)領(lǐng)域建立按照公法制運(yùn)作的所謂公企業(yè)。國有經(jīng)濟(jì)對公用事業(yè)領(lǐng)域的控制力，不一定要通過國有獨(dú)資來體現(xiàn)，參股、控股也可以很好地體現(xiàn)國家的控制力和政府的政策意圖。在公用事業(yè)企業(yè)主要按照公司法運(yùn)作的情況下，國家的控制力、政府的政策意圖及需要公用事業(yè)承載的多元目標(biāo)的整合，主要應(yīng)該通過政府規(guī)制以及規(guī)制方式、手段的創(chuàng)新來實(shí)現(xiàn)，或者說主要通過規(guī)范的政府監(jiān)管的途徑來實(shí)現(xiàn)。既然我們沒有為城市公用事業(yè)領(lǐng)域國有企業(yè)改革設(shè)定另外的目標(biāo)，在把國有企業(yè)改造成法人主體和市場競爭主體的同一目標(biāo)下，為了實(shí)現(xiàn)公用事業(yè)效率運(yùn)營，實(shí)現(xiàn)公用事業(yè)由政府運(yùn)作向法人企業(yè)運(yùn)作的轉(zhuǎn)變，已經(jīng)是大勢所趨。

基于上述判斷，應(yīng)該在對主要公用事業(yè)中的自然壟斷業(yè)務(wù)與非自然壟斷的競爭性業(yè)務(wù)領(lǐng)域作出明確界定的基礎(chǔ)上，除了在某些特殊的自然壟斷領(lǐng)域可以采取國有獨(dú)資有限責(zé)任公司的財產(chǎn)組織形式及相應(yīng)的公司治理結(jié)構(gòu)，大多數(shù)公用事業(yè)領(lǐng)域可以采取國有參股、控股形式，其中的非自然壟斷的競爭性業(yè)務(wù)，在與自然壟斷業(yè)務(wù)進(jìn)行剝離以后，國有經(jīng)濟(jì)可以完全退出，同時放開外資和民間資本的市場準(zhǔn)入。

鑒于目前我國公用事業(yè)領(lǐng)域中，國有獨(dú)資、國有控股公司治理結(jié)構(gòu)是主流形式，從實(shí)際出發(fā)完善國有獨(dú)資公司和國有控股公司的治理結(jié)構(gòu)，培育公用事業(yè)企業(yè)的法人主體和市場競爭主體地位，為公用事業(yè)逐步從政府運(yùn)作向企業(yè)運(yùn)作轉(zhuǎn)變創(chuàng)造條件，是現(xiàn)階段的現(xiàn)實(shí)選擇。

對于國有獨(dú)資公司來說，建立健全公司治理結(jié)構(gòu)應(yīng)著重考慮以下幾個方面：第一，合理行使股東會的職能。國有獨(dú)資公司雖不設(shè)股東會，但需要股東會行使的職能仍然存在，應(yīng)合理劃分和行使，不能簡單地定性為由政府和董事會各自行使部分職能。特別是關(guān)于董事、監(jiān)事的任免，確定報酬，批準(zhǔn)審議董事會、監(jiān)事會的報告，以及其他重大事項(xiàng)的決定等職權(quán)，顯然不宜由董事會行使。因此，股東會職權(quán)的行使只能由政府來承擔(dān)，而其中的關(guān)鍵就是由什么機(jī)構(gòu)（或部門）承擔(dān)？如何承擔(dān)？一個相對可行的辦法是由國有資產(chǎn)管理部門（如國資委）來行使股東會職權(quán)。因?yàn)槌闪Y委的目標(biāo)就是將其它部門干預(yù)企業(yè)權(quán)力加以剔除，由國資委專門負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)的管理。這樣，至少能保證管理部門對企業(yè)經(jīng)營業(yè)務(wù)比較熟悉，管理權(quán)責(zé)明確。

第二，完善董事會的組織結(jié)構(gòu)。董事會在公司治理結(jié)構(gòu)中處于中心位置，完善董事會結(jié)構(gòu)，合理行使董事會職能是建立有效公司治理結(jié)構(gòu)的重要任務(wù)。對于國有獨(dú)資公司來說，董事由政府任免的原則無疑是正確的，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持。其中需要探討的是董事會的構(gòu)成及其產(chǎn)生辦法。首先，董事會構(gòu)成要有廣泛性。董事長由政府部門直接任命，可以由國資委直接委派，報相關(guān)部門（如人事部門、組織部門）備案。但董事長不應(yīng)當(dāng)兼任總經(jīng)理。董事則要求既有內(nèi)部董事也要有外部董事。內(nèi)部董事可從經(jīng)理層、黨委會和職工中產(chǎn)生，其中經(jīng)理層、黨委會中產(chǎn)生的董事，可以由監(jiān)事會提名，政府部門（國資委）審批任命。這一方面是因?yàn)楸O(jiān)事會有掌握更多信息的優(yōu)勢，另一方面也能強(qiáng)化監(jiān)事會的職權(quán)。職工董事按《公司法》由職工大會選舉產(chǎn)生。為了防止內(nèi)部人控制，實(shí)現(xiàn)有效制衡，內(nèi)部董事比例不宜過大，不應(yīng)超過半數(shù)。外部董事的來源要有廣泛性，可以從社會公開招聘，由監(jiān)事會負(fù)責(zé)承辦，保證監(jiān)事會的提名權(quán)，最終由政府審批任命。外部董事應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)、管理、技術(shù)和有關(guān)業(yè)務(wù)方面的人才、專家，以確保來源廣泛、素質(zhì)較高，克服“董事不懂事”現(xiàn)象。其次，要明確董事會的權(quán)利與義務(wù)，保證權(quán)責(zé)對等。《公司法》對董事會的職權(quán)有詳細(xì)規(guī)定，其中特別需要強(qiáng)調(diào)的一項(xiàng)職權(quán)是：聘任或解聘公司總經(jīng)理，根據(jù)經(jīng)理提名，聘任或解聘公司副經(jīng)理、財務(wù)負(fù)責(zé)人，決定其報酬事項(xiàng)。這項(xiàng)職權(quán)能否充分實(shí)現(xiàn)，直接關(guān)系到董事會在公司的核心地位。目前國有獨(dú)資公司的總經(jīng)理、副經(jīng)理等人員，普遍由政府相關(guān)部門直接任免，其報酬也根據(jù)由政府核定的級別、檔次確定。如此以來，董事會對經(jīng)理層缺乏硬性約束，其他職權(quán)也難以實(shí)現(xiàn)，以致董事會被“架空”成為普遍現(xiàn)象。因此，需要特別強(qiáng)調(diào)董事會對這一職權(quán)的充分行使。《公司法》對董事義務(wù)的規(guī)定過于籠統(tǒng)，只制訂了一些原則性較強(qiáng)的禁止性條款，實(shí)踐中缺乏可操作性。因此，需政府部門在制訂和修改公司章程（股東會職權(quán)）時，明確、詳盡地補(bǔ)充有關(guān)董事義務(wù)的條款。同時，制訂出有關(guān)董事罷免的相關(guān)條款。

第三，強(qiáng)化公司監(jiān)事會監(jiān)督職能和行使職權(quán)的保障措施。監(jiān)事會能否真正起到監(jiān)督作用，取決于監(jiān)事會的獨(dú)立性及其職權(quán)的有效性。為了確保監(jiān)事會的獨(dú)立性，必須改變當(dāng)前這種下級監(jiān)督上級、內(nèi)部人監(jiān)督內(nèi)部人的體制。因此，國有獨(dú)資公司監(jiān)事會主席（或召集人）應(yīng)由政府部門（國資委）直接委派。監(jiān)事也應(yīng)由內(nèi)部監(jiān)事和外部監(jiān)事共同組成，內(nèi)部監(jiān)事為職工代表（含財務(wù)人員），由職工代表大會民主選舉產(chǎn)生；外部監(jiān)事，由國資委從社會公開招聘，要求是有關(guān)會計(jì)、審計(jì)、經(jīng)濟(jì)、法律等專業(yè)人員。同時，還應(yīng)確保監(jiān)事會職權(quán)的有效性。必須保證監(jiān)事會有充分的檢查權(quán)，包括列席董事會會議及質(zhì)詢、陳述、建議權(quán)；對公司經(jīng)營者有關(guān)違章行為的調(diào)查權(quán)；公司財務(wù)、資產(chǎn)的審核權(quán)；對董事任免的提名、建議權(quán)，對經(jīng)理解聘的建議權(quán)；以公司名義對董事、經(jīng)理的起訴權(quán)以及公司章程授予的其他權(quán)利。公司應(yīng)為監(jiān)事會行使職權(quán)提供便利條件。

第四，協(xié)調(diào)董事會、經(jīng)理層與黨委會之間的關(guān)系。

公司治理結(jié)構(gòu)的核心是強(qiáng)調(diào)股東會、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層之間職權(quán)的制衡關(guān)系，就其本來意義而言，并未將黨委會、職代會和工會納入其中。由于工會實(shí)際上是由黨領(lǐng)導(dǎo)的，職代會則受經(jīng)理層約束，所以“新三會”與“老三會”的關(guān)系，可以歸結(jié)為董事會、經(jīng)理層與黨委會的關(guān)系。因此，需要將黨委會的職權(quán)加以明確，以緩解他們相互之間的掣肘碰撞問題。根據(jù)“黨管干部”原則，黨委會主要負(fù)責(zé)干部的培養(yǎng)、考察、監(jiān)督，向董事會、經(jīng)理層推薦管理干部，參與對經(jīng)理層的任免決策，查處干部違紀(jì)行為等。

對于國有控股的城市公用事業(yè)企業(yè)而言，其公司治理結(jié)構(gòu)，既存在著與國有獨(dú)資企業(yè)類似的問題，又有著自身的特殊性。

針對股份有限公司國有股一股獨(dú)大，股東大會受政府超強(qiáng)控制，中小股東利益得不到保障的問題，可以從兩個方面著手解決：一是促進(jìn)股權(quán)流動，在保持主導(dǎo)地位的條件下降低國有股份額，實(shí)行國有股減持。尤其應(yīng)當(dāng)引入機(jī)構(gòu)投資者，如商業(yè)銀行的投資基金、共同基金、保險基金以及境外投資機(jī)構(gòu)的資金等。由于他們談判能力強(qiáng)，熟悉資本運(yùn)營，可以強(qiáng)化股東大會、董事會職權(quán)。二是借鑒國外法人交叉持股經(jīng)驗(yàn)，在確保國有資本控制力的條件下，分散國有股權(quán)。如嘗試發(fā)展法人持股和機(jī)構(gòu)持股，特別是法人交叉持股，以此弱化“內(nèi)部人控制”。在此基礎(chǔ)上，嚴(yán)格按照《公司法》要求，明確股東大會職權(quán)，保證其權(quán)威性。

作為改革開放初期的產(chǎn)物，合資合作經(jīng)營企業(yè)應(yīng)當(dāng)逐步按照規(guī)范的股份公司整合有關(guān)投資各方責(zé)、權(quán)、利，堅(jiān)持利益共享、風(fēng)險均擔(dān)的原則，并建立健全公司治理結(jié)構(gòu)。事實(shí)上，要把國有資本和非國有資本的目標(biāo)整合起來，使企業(yè)在追求利潤最大化的同時兼顧社會目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)結(jié)合政府規(guī)制體制改革，如通過價格規(guī)制改革，使特定價格水平有一定的利潤空間，價格制定符合激勵性原則，等等。