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【關(guān)鍵字】監(jiān)管制度；國際銀行法；外資銀行

【摘要】美國對外資銀行監(jiān)管制度架構(gòu)的形成是在結(jié)合了美國自身的利益和世界經(jīng)濟的局勢發(fā)展，不斷修正和完善的。總的來說，美國對外資銀行監(jiān)管是朝著比較平等的方向發(fā)展，但是，其背后市場進(jìn)入雖放寬了，市場監(jiān)管則加強了。當(dāng)今服務(wù)貿(mào)易自由化的條件下，美國對外資銀行監(jiān)管制度框架變更和演進(jìn)對于我國監(jiān)管制度的完善有著一定的借鑒作用。

美國的銀行業(yè)經(jīng)歷了放任一監(jiān)管＿放松管制的歷史過程，與此相對應(yīng)，美國銀行監(jiān)管體制的確立也走過了一個十分復(fù)雜的過程。作為銀行監(jiān)管體制﹁個重要部分的對外資銀行業(yè)務(wù)監(jiān)管立法也是歷經(jīng)曲折.1999年美國廢除了禁止美國商業(yè)銀行從事投資銀行業(yè)務(wù)和證券業(yè)務(wù)《格拉斯一斯蒂格爾法》的有關(guān)條令，至此美國的金融機構(gòu)也與歐洲的商業(yè)銀行一樣向全能型銀行發(fā)展。在這一背景下，我們有必要來考察美國對外資銀行監(jiān)管的制度框架是如何演變的，以便更深刻地來了解制度變革的經(jīng)濟含義。

(一)外資銀行在美國的初步發(fā)展

美國銀行監(jiān)管總的法律構(gòu)架是1913年的《聯(lián)邦儲備法》奠定的。《聯(lián)邦儲備法》是美國金融體系的基礎(chǔ)，允許美國銀行在海外建立分行。按照1919年的《埃奇法》，可以設(shè)立特別的公司即眾所周知的埃奇法公司，作為美國銀行的附屬行以協(xié)助銀行的對外業(yè)務(wù)活動。埃奇法公司的國內(nèi)活動受到嚴(yán)格的限制，但它們可以比較自由地參與國際業(yè)務(wù)包括外國股權(quán)投資。1933年的《格拉斯一斯蒂格爾法》禁止美國商業(yè)銀行從事投資銀行業(yè)務(wù)和證券交易。

直到60年代末和70年代初，隨著歐洲市場的出現(xiàn)，國際銀行業(yè)得到重大發(fā)展。外資銀行在美國的競爭并未受到注意。在這段時期，美國和其他國家都執(zhí)行對等政策，除非外資銀行的母國給予同等待遇，否則不允許外資銀行在本國境內(nèi)開業(yè)。促使美國向外資銀行敞開大門的因素之一是美國銀行也希望在外國設(shè)立分行。外資銀行的活動由各州管理，僅附屬行和聯(lián)屬行由聯(lián)邦管理，因此，外資銀行享有一定的美國同業(yè)所沒有的競爭優(yōu)勢。例如，外國銀行在許多州設(shè)有分支機構(gòu)(通常在紐約、加利福尼亞洲和伊利諾斯洲)。這些大銀行包括巴黎國民銀行、國民西敏士銀行、住友銀行、瑞士銀行和貝克萊集團銀行等。另一因素是，不同于國內(nèi)銀行，外資銀行的行和分行不受《格拉斯一斯蒂格爾法》的限制。

此外，外資銀行活動在一定程度上不受被認(rèn)為是對發(fā)展和執(zhí)行有效的貨幣政策所必需的管制的影響。四分之三以上的外資銀行資產(chǎn)是由不受聯(lián)邦管理或監(jiān)督的行和分行所持有的。到1977年，設(shè)在美國的外資銀行擴展到持有總商業(yè)貸款的大約10%的程度。至此，外資銀行已成為美國銀行業(yè)的一部分。人們看到了外資銀行在美國市場擁有的競爭優(yōu)勢，以及這些機構(gòu)活動的大幅度增長的情況，這導(dǎo)致了1978年美國《國際銀行法》的通過。

(二)美國1978年《國際銀行法》對外資銀行的監(jiān)管

1.在美國的外資銀行的三種具體形式

代表處(REPRESENTATIVEOFFICK)。外資銀行代表處是一種負(fù)責(zé)接洽母銀行各種業(yè)務(wù)的外資銀行分支機構(gòu)，它不能吸收存款、發(fā)放貸款或進(jìn)行其他銀行業(yè)務(wù)活動，而僅僅是在某一地理范圍內(nèi)接洽、聯(lián)絡(luò)其總行和客戶之間的業(yè)務(wù)。

外資銀行機構(gòu)(AGENCY)。機構(gòu)是一種經(jīng)營部分銀行業(yè)務(wù)的外資銀行分支機構(gòu)，它可以經(jīng)營一部分商業(yè)銀行業(yè)務(wù)，諸如發(fā)放貸款、開立信用證、提供行服務(wù)、單價貨幣市場和外匯市場交易。但是根據(jù)法律，機構(gòu)不能辦理各種存款業(yè)務(wù)，也不能開展各種信托業(yè)務(wù)。

外資銀行分行(BRANCH)。外資銀行分行是可以經(jīng)營全部商業(yè)銀行業(yè)務(wù)的外資銀行分支機構(gòu)，它可以經(jīng)營美國商業(yè)銀行被法律允許經(jīng)營的所有銀行業(yè)務(wù)，包括存款業(yè)務(wù)、信托業(yè)務(wù)等外資辦事處不能經(jīng)營的業(yè)務(wù)。

2.《國際銀行法》(INTERNATIONALBANKINGACT)的主要目的是建立一個聯(lián)邦管理體系，以對所有的美國境內(nèi)銀行(不管是本國擁有的，還是外國擁有的)實行待遇或公平競爭的原則。《國際銀行法》的要點如下：(1)規(guī)定外資銀行的分行和機構(gòu)在聯(lián)邦注冊的條款。(2)聯(lián)儲對擁有超過10億美元世界性總資產(chǎn)的外資銀行的分行和機構(gòu)實行法定準(zhǔn)備金制度。(3)外資銀行的分行可以參加聯(lián)邦存款負(fù)債保險。(4)在美國的外資銀行可以享受聯(lián)儲的各種服務(wù)，如貼現(xiàn)和支票清算等。(5)不允許外資銀行在一個以上的洲建立分行。(6)外國公司可以擁有埃其法公司。(7)外資銀行的非銀行業(yè)務(wù)和國內(nèi)銀行持股公司受相同的管制。

3.《國際銀行法》中的自由平等經(jīng)濟原則和影響

《國際銀行法》體現(xiàn)的基本精神是根據(jù)平等的原則為公司提供競爭的機會。按照平等的原則，美國管理機構(gòu)在實施《國際銀行法》和其他法律時，避免給國外或國內(nèi)的機構(gòu)提供優(yōu)惠的待遇。有待建立一個完善的法律環(huán)境，以便對任何一國的銀行都不產(chǎn)生歧視性的影響。

平等原則即按美國銀行在外國受到的待遇對待外資銀行。該原則在執(zhí)行和最終的影響上產(chǎn)生了一些問題，并為國會所拒絕。這一條款的執(zhí)行需要持續(xù)全面地了解有意進(jìn)入美國市場的銀行母國的銀行法和管制情況。可是，就其性質(zhì)上說，平等條款主要的特點在于執(zhí)行的結(jié)果容易產(chǎn)生進(jìn)一步的限制。例如，每個國家都有可能像外國限制其銀行進(jìn)入一樣，嚴(yán)格限制外資銀行的進(jìn)入。當(dāng)管理機構(gòu)對外國的限制措施做出反應(yīng)時，平等條款對外國銀行的進(jìn)入產(chǎn)生副作用。平等政策和美國對在國內(nèi)的大多數(shù)外國投資形式采取的開放政策是一致的，這是一種積極的政策，它鼓勵外國政府至少像美國一樣給予非限制性的待遇。

1978年《國際銀行法》的條款是全面而重要的，但它對外國的分行和機構(gòu)產(chǎn)生的影響最直接、最迅速。該法帶來的最重要變化是在埃其法公司分行和機構(gòu)的聯(lián)邦注冊，跨洲銀行業(yè)的限制，以及聯(lián)邦存款保險公司的經(jīng)營范圍等方面。另一影響是對銀行持股公司和埃其法公司的使用增加了。

(三)美國1991年《加強對外資銀行監(jiān)管法》對外資銀行的監(jiān)管

美國為了進(jìn)一步填補外資銀行監(jiān)督和管理的空白，并確保國會的貨幣政策對所有在美國營業(yè)的銀行機構(gòu)都能以公平和一致的方式得到實施，國會在1991年12月19日頒布了《加強對外資銀行監(jiān)管法》(FOREIGNBANKSUPERVISIONENHANCEMENTACT,FBSEA)。

1.制定FBSEA的經(jīng)濟必要性

美國的外資銀行最先由聯(lián)邦管理，執(zhí)法依據(jù)是《國際銀行法》(IBA)。IBA規(guī)定外資銀行保持一定儲備并全面限制其在美業(yè)務(wù)及地理擴張，以便同適于美國銀行機構(gòu)的限制措施相協(xié)調(diào)。IBA的做法盡管非常成功，但限制美國銀行的一些措施卻對外國銀行沒有約束。例如，IBA不要求聯(lián)邦對進(jìn)入美國的外資銀行進(jìn)行再檢查，聯(lián)邦也無權(quán)終止外資銀行的州特許機構(gòu)業(yè)務(wù)。

2.FBSEA對外資銀行的監(jiān)管內(nèi)容進(jìn)一步加強

(1)聯(lián)儲批準(zhǔn)。FBSEA規(guī)定州及聯(lián)邦許可的銀行機構(gòu)設(shè)立經(jīng)聯(lián)儲批準(zhǔn)，這比原規(guī)定還要廣泛(原法案僅指明聯(lián)儲有權(quán)批準(zhǔn)外國銀行州許可機構(gòu)設(shè)立，而貨幣管理局才有權(quán)批準(zhǔn)外國銀行聯(lián)邦許可機構(gòu)設(shè)立)。同時規(guī)定，除非外資銀行符合其母國的統(tǒng)一監(jiān)督，聯(lián)儲不能批準(zhǔn)其在美設(shè)立銀行機構(gòu)。

(2)州注冊銀行的限制。對由貨幣監(jiān)理局許可的聯(lián)邦注冊分支行活動，F(xiàn)B-SEA對州注冊銀行活動有所限制，當(dāng)聯(lián)儲認(rèn)為銀行機構(gòu)的業(yè)務(wù)與健全的銀行活動相一致，而且僅在經(jīng)過保險的分支行的情況下，聯(lián)邦存款保險公司認(rèn)為該分支行活動不對存款保險基金構(gòu)成嚴(yán)重風(fēng)險時，州注冊銀行機構(gòu)才可從事該州許可的，但尚未獲貨幣監(jiān)理局批準(zhǔn)的業(yè)務(wù)。

(3)外資銀行吸收存款的新限制。FBSEA對外資銀行吸收存款也有新限制，除非通過經(jīng)保險公司的銀行子公司，外國銀行不能接受或持有少于10萬美元余額的存款賬戶。該條款可理解為禁止外資銀行機構(gòu)吸收一定數(shù)量的存款，從而會引起市場的極大變化。

(4)新外資銀行設(shè)立的標(biāo)準(zhǔn)和手續(xù)。FBSEA強化了擁有銀行機構(gòu)的外資銀行設(shè)立的下列兩條強制性標(biāo)準(zhǔn)，即外資銀行須直接從事美國以外的銀行業(yè)務(wù)，并須遵守其母國法令的統(tǒng)一綜合監(jiān)管；以及外資銀行須向聯(lián)儲提交評估其申請所需的充分情報。

(5)加強對代表機構(gòu)的控制。法令另外部分是聯(lián)儲加強了對代表機構(gòu)的控制。聯(lián)儲依照FBSEA，首次有權(quán)批準(zhǔn)此類機構(gòu)的設(shè)立和檢查。臨時條例含有代表機構(gòu)的定義，對其在傳統(tǒng)代表和管理功能下可從事的業(yè)務(wù)種類有所限制。這些限制在某些情況下甚至超過了州法中的規(guī)定，而州法僅指明了代表機構(gòu)不能營業(yè)的種類。

(四)美國《1991年聯(lián)邦存款保險公司改進(jìn)法》對外資銀行的監(jiān)管

1.《聯(lián)邦存款保險公司改進(jìn)法》的管制規(guī)定

美國希望通過這項法案將外資銀行置于同美國銀行一樣嚴(yán)格的監(jiān)督之下，并將外資銀行納入銀行存款保險體系，制定《1991年聯(lián)邦存款保險公司改進(jìn)法》(THEFDICIMPROVEMENTACTOF1991)。具體的規(guī)定有：

(1)開業(yè)申請與審查

過去外資銀行在美設(shè)立分支機構(gòu)只要向貨幣監(jiān)理局或州政府銀行署提出申請即可，現(xiàn)在它們必須向FRB申請。FRB在審查外資銀行的申請時必須估價該銀行總行所在國政府對其在海外活動的管理是否全面和有力，及對其在美設(shè)立機構(gòu)是否支持，還要考慮其資本金的來源與管理人員的素質(zhì)，并要該銀行索取詳盡的資料。

(2)中止活動

FRB如果發(fā)現(xiàn)外資銀行在美的活動沒有受到其總行所在國政府的充分監(jiān)督，或發(fā)現(xiàn)該銀行的活動；對于聯(lián)邦注冊的銀行，F(xiàn)RB將要求貨幣監(jiān)理局出面中止該銀行的活動；對于州一級注冊的銀行，F(xiàn)RB在采取行動前將照會州政府銀行署和該外資銀行總行。

(3)開展零售業(yè)務(wù)

該法案要求欲在美國開展零售業(yè)務(wù)的外資銀行報告保護(hù)消費者法律的情況并進(jìn)行嚴(yán)密監(jiān)督。

(4)收購或兼并當(dāng)?shù)劂y行

任何外資銀行要想收購美國銀行5%以上的股權(quán)必須事先得到FRB的批準(zhǔn)，而過去這一限額是25%。

(5)檢查

該法案授權(quán)FRB對外資銀行和代表處進(jìn)行一年一度的檢查。

2.《聯(lián)邦存款保險公司改進(jìn)法》對美國銀行業(yè)的影響

(1)銀行間的尖兵和重組加速

該法案實施后，美國銀行業(yè)的環(huán)境發(fā)生了三大變化，第一，資本是否充足成為銀行業(yè)生存的關(guān)鍵；第二，管理成本將顯著提高；第三，管理機構(gòu)的嚴(yán)格檢查和行政干預(yù)將會加強。在此種環(huán)境中，劣勢銀行要想生存，要么尋求大銀行兼并機構(gòu)，要么設(shè)法加強自己的地位，否則難逃倒閉的厄運。

(2)銀行的經(jīng)營戰(zhàn)略發(fā)生變化

銀行生存環(huán)境的變化將導(dǎo)致銀行經(jīng)營戰(zhàn)略的變化。第一，對于同業(yè)之間的往來，將采取更謹(jǐn)慎的態(tài)度。由于該法案對銀行同業(yè)的實有和或有資產(chǎn)負(fù)債作出限制，銀行對于同業(yè)間的授信、拆放、證券回購、擔(dān)保、信用證券業(yè)務(wù)將更加謹(jǐn)慎；第二，傳統(tǒng)業(yè)務(wù)重點轉(zhuǎn)移。由于經(jīng)營傳統(tǒng)業(yè)務(wù)的成本不斷上升，今后銀行將轉(zhuǎn)向以收取手續(xù)費而不是以利差收入為目的的業(yè)務(wù)上去；第三，表外業(yè)務(wù)加強。表內(nèi)資產(chǎn)的擴大會給銀行帶來更多的政府干預(yù)和更高的成本，通過開展表外業(yè)務(wù)，既可使資產(chǎn)規(guī)模縮小，又不會影響收益的提高；第四，銀行的金融中介地位削弱。由于銀行發(fā)放信貸持謹(jǐn)慎態(tài)度，它作為金融滿足信貸需求的功能會有所削弱，更多的企業(yè)將轉(zhuǎn)向資本市場直接籌集資金。

(五)美國對外資銀行監(jiān)管框架的最新修改

隨著金融的自由化和國際化，加強對外資銀行的監(jiān)管已經(jīng)越來越成為一種世界性的潮流和趨勢。美國最近對有關(guān)法律進(jìn)行了修改。

1.簡化外資銀行在美國申請建立分支機構(gòu)的審批程序

貨幣總監(jiān)局在審核外資銀行申請設(shè)立聯(lián)邦分行或機構(gòu)以及聯(lián)邦有限分行時所遵循的標(biāo)準(zhǔn)，精簡了審批程序，尤其是對一些符合規(guī)定條件的外資銀行更是提供加快審核其申請的優(yōu)惠。

根據(jù)新的規(guī)定，凡是符合以下三項條件的外資銀行均屬于“合格的外資銀行”：(1)該外資銀行在美國的每一家聯(lián)邦分行或機構(gòu)在貨幣總監(jiān)局使用ROCA評級標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行年度檢查的過程中，均獲得一級或二級的綜合評級；(2)該外資銀行在美國的每一家聯(lián)邦分行和機構(gòu)均未被美國有關(guān)當(dāng)局責(zé)令停止或結(jié)束營業(yè)，也未與有關(guān)當(dāng)局簽訂正式的書面協(xié)議或被要求其迅速采取糾正措施，或者即使存在上述情況，貨幣總監(jiān)局卻以書面通知該外資銀行，說明在申請設(shè)立聯(lián)邦分行或機構(gòu)的問題上，它仍被當(dāng)作“合格的外資銀行”來對待；(3)該外資銀行在美國的每一家聯(lián)邦分行和機構(gòu)在執(zhí)行《社區(qū)再投資法》方面被評為“顯著”(OUTSATANDING)或滿意(SATISFACTORY)。

同期，美聯(lián)儲于1997年12月頒布了《K條例》修訂草案，簡化外資銀行申請程序。根據(jù)《加強外資銀行監(jiān)管法》(FBSEA)，美聯(lián)儲審批外資銀行程序復(fù)雜，不僅費時，而且費用昂貴。新法規(guī)大大簡化了程序，兩類銀行(已被聯(lián)儲確認(rèn)受到母國綜合統(tǒng)一監(jiān)管的銀行和在1991年以前已設(shè)立了分行、機構(gòu)的那些外資銀行)通過增設(shè)分支機構(gòu)拓展其在美經(jīng)營的申請程序得到簡化。

2.貨幣總監(jiān)局在新頒布的法規(guī)中還對所有在聯(lián)邦注冊的外資銀行未投保分行接受10萬美元以下的零售存款作了具體規(guī)定。

3.貨幣總監(jiān)局還要求外資銀行的聯(lián)邦分行或機構(gòu)遵守有關(guān)保留檔案記錄和資料申報的規(guī)定。根據(jù)這項規(guī)定，聯(lián)邦分行或機構(gòu)以及它們在母國的總行必須按照貨幣總監(jiān)局的要求，隨時向它提供有關(guān)總行及其附屬機構(gòu)所從事的各種業(yè)務(wù)活動的信息。

通過以上美國對外資銀行監(jiān)管制度框架變更和演進(jìn)的分析，我們可以得出以下結(jié)論。首先，美國對外資銀行監(jiān)管制度框架的形成不是一蹴而就的，而是在不斷修改中完善的，特別是結(jié)合了美國自身利益和世界經(jīng)濟的局勢發(fā)展。其次，美國對外資銀行監(jiān)管總的來講是朝著比較平等的方向發(fā)展，但是，我們同樣可以看到這種比較平等的發(fā)展背后是要求更為嚴(yán)厲的監(jiān)管條件。美國在市場進(jìn)入上放寬了，但在市場監(jiān)管上加強了。再次，美國對外資銀行監(jiān)管的一些監(jiān)管制度是可以借鑒的。最后，美國的經(jīng)驗也說明，越是在經(jīng)濟開放和服務(wù)貿(mào)易自由化的條件下，越是需要監(jiān)管措施的完善，這一點對于發(fā)展中國家尤為重要。