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摘要：我國銀行業對外開放已走過了近三十年的歷程，外資銀行已成為我國金融體系的重要組成部分。2001年我國加入WTO后，金融業對外開放又邁進了一個新的階段，2008年經濟危機的爆發，銀行特別是外資銀行該怎樣運作，國家應該怎樣對外資銀行實施更有效的監管，不得不引起人們的思考。

關鍵詞：外資銀行監管思考

我國銀行業對外開放已走過了近三十年的歷程，從1979年日本輸出人銀行首先在北京設立代表處到2006年末，共有個19國家和地區的68家外國銀行在中國設立了170家分行，24家支行，法人機構24家。外資銀行在華的繁榮反應了社會的發展，全球經濟的進一步融合，有利于信用消費的進一步普及，推動金融運行和金融監管向國際標準靠攏，提高我國金融機構的素質，但是，居安還得思危，外資銀行在華投資的負面影響也不容忽視，因此，國家對外資銀行進行積極有效的監管十分必要。

一、我國對外資銀行監管中存在的問題

我國奉行分業經營、分業監管的體制，銀行主管機關和監管機關相分離，中國人民銀行是銀行主管部門，銀監會是銀行監管部門。這樣主管機關和監管機關相分離的機制以及相應監管法律規定的監管體制看似合理，卻隱患重重。

1，監管的立法層次不高、體系混亂

《商業銀行法》作為調整我國銀行業的基本法律，并沒有對外資銀行的準人問題做出規定，我國關于外資銀行管理是以《外資金融機構管理條例》為基礎，以一系列條例、實施細則、辦法、公告等構成對外資銀行的監管，不僅效力層次低，而且缺乏系統性，它更像是政策性規定，不夠穩定，而且在實踐中缺乏像《商業銀行法》那樣的一系列配套系統的解釋性規定。其原因在于分行可以經營為東道國所允許的包括存貸款業務、信托業務在內的各種銀行業務，而且分行是外國法人，其業務被列在其總行的資產負債表中，東道國金融管理機構難以對其進行有效監管。但是，《外資金融機構管理條例》對分行以及其他形式金融機構的設立條件卻沒有嚴格區分。除分行規定對申請者提出申請前1年年末總資要達到200億美元、而其他金融機構是100億美元這一點有所區別以外，其他條件基本相同。由于監管立法缺乏針對性，導致分行這種最危險的形式在我國金融機構的總數中占有相當大的比重，增加了我國的金融風險。另外，對外資銀行的經營業務的規定也過于籠統，對外資銀行違法、違規經營后所承擔的法律責任沒有體現出跨國性，尤其是外資銀行分行在我國違法、違規后，其母行是否應承擔責任，以及彼此之問如何承擔法律責任，都沒有在法律上界定。

同時，我國現行外資銀行監管立法既有全國人大制定的法律，又有國務院頒布的行政法規，還有國務院銀行監管部門的行政規章和其他規范性文件，體系較為混亂，而且各法規之間缺乏必要的銜接，缺少統一的調整和規范。此外，我國內資金融機構實行分業經營、分業監管的體制，由銀監會、保監會和證監會分別行使監管職責，但在另一方面，我國又允許外資金融機構混業經營。在我國銀行、保險、證券三大監管機構分立而又尚未建立起有效的協調機制的情況下，難免會出現外資銀行的部分業務游離于監管體系之外，形成監管真空，從而破壞金融體系的穩健和安全。

2，監管手段滯后

我國金融監管機構從計劃經濟中沿襲了以重行政監管措施的傳統，這些監管手段在對新時期的外資銀行監管中就特別不適應，尚未發展起一套適應國際性的監管技術和監管制度體系。自從加入WTO以后，要求監管工作的透明規范，有法可依。舊的監管手段不能使用，新的監管手段又不能很快到位，這樣，就會出現監管手段匱乏，導致對外資銀行監管的空乏乏力，缺少針對性。而監管方式還停留在傳統的經驗式管理階段。從實施監管的地點來看，實踐中側重于現場檢查的監管方式，主要是由監管機關定期不定期地派員直接到金融機構調查。監管方式過于單一，在外資銀行的非現場檢查方面更加明顯的滯后于現實發展的需要。在監管內容上，合規性監管本身盡管重要，但隨著現在銀行業的發展和風險的急劇增加，對外資銀行的監管提出了更高的要求，即要重視和轉變對銀行的風險管理。可以說，目前的監管方式與手段對將來外資銀行運用大量的金融衍生物、新的金融工具進行投機而帶來的種種風險是無濟于事的。

3市場準入環節的監管空白

我國規定，擬設外商獨資銀行的股東，中外合資銀行的外方股東或者擬設分行，代表處的外國銀行應受到所在國家或者地區金融監管當局的有效監管。其申請應經所在國家或者地區金融監管當局同意，且所在國家或者地區應當具有完善的金融監督管理制度。但是，我國在監管實踐中尚未就如何評價母國監管制度設定標準，從而大大削弱了政策的可行性和有效性，可能造成潛在母國風險向我國轉嫁。對我國的金融安全帶來負面影響。同時，我國在實際核準外資銀行市場準入時較為看重注冊資金或營運資金。要求外商獨資銀行，中外合資銀行的注冊資本最低限額為10億元人民幣，外國銀行分行應當由其總行無償撥給不少于2億元人民幣營運資金。但是，跨國銀行資力的強弱與經濟效益的好壞并不總成正比，以單一的注冊資本金或營運基金標準來衡量跨國銀行的資質難以達到理想的遴選目的。此外，我國外資銀行市場準人還存在國別來源不盡合理，地域分布過于集中等問題。

4，市場運行環節的監管缺失

我國作為發展中國家，目前基本上處于合規性監管為主的階段，并且主要采取利率管制和信貸規模管制兩種方式，與西方發達國家所采用的預防性監管內容有很大差別，雖然有些國家在金融機構的風險管理方面制定了一些規章制度，但大都不很全面，還存在很多問題，首先，資本充足率缺乏日常監管和合理衡量。第一，盡管銀監會保留了提高資本充足率要求的可能，但未明確風險較高，風險管理能力較弱的具體判斷標準。從而在實際操作中缺乏執行力，第二，這一規定沒有按照巴塞爾協議有關資本分類的要求。對資本的組成、分類，資產的風險加權計算做出明確說明，不利于與母國監管當局合作。其次，單純比率監管無法正確評判流動性。我國規定。外國銀行分行應當確保其資產的流動性。流動性資產余額與流動性負債余額的比例不得低于25%。由于各外資銀行都大量參與地區，國內和國際資金市場的活動。其流動性不僅與自身流動性資產的規模和比率有關。還與銀行間的相互依賴程度相關。因此，對外資銀行單純的比率監管并不能正確衡量其流動性，也不能保證其真正具有較高的流動性。

5，缺乏與外資銀行母國監管者的合作與交流

母國對跨國銀行進行統一監管有明顯的優勢，因為根據國際法的主權原則，東道國監管當局無法控制外國母行及其他國家行的經營行為，而跨國銀行總部所在母國卻有權通過對銀行總部的監管，實現對該行整體動作的控制。母國之所以現在無法很好地實現對跨國銀行的全面有效的控制，主要是由于獲得海外機構的運作信息不足，我國對在華外資銀行的各分支機構的監管，事實上處于從屬的地位。因此，目前我國缺乏與母國監管機構信息交流和監管合作的機制，降低了監管有效性。

二、對我國外資銀行監管的幾點建議

1，完善外資銀行監管的法律法規

效力清晰、分工明確、體系協調應是完善外資銀行監管法律和法規的首要目標和根本任務。第一，應遵照《巴塞爾協議》關于東道國與母國監管的合理分工原則，并針對外資銀行經營中出現的問題，盡快制定《外資銀行法》，以規定外資銀行的監管體系和健全內部的監管制度。加快制定一系列配套的管理監管細則和處罰細則，使之系統化和具體化，增強其可操作性。第二，完善我國的外資銀行《管理條例》和《實施細則》等系列法律法規，提高其可操作性，使對外資銀行監管做到有法可依。第三，強調全國人大及其常委會制定的法律在銀行業監管當中的絕對法律效力，重塑其在所有法律和非法律形式當中的核心地位。盡量減少過多的非法律形式的文件下放致使規定的沖突的情況的再次出現。

2，改進監管內容、方式與手段

第一，在監管內容上，建立合規性監管和風險性監管相結合，以風險監管為主的新的監管內容體系，現從合規性監管向風險性監管的轉變。第二，在監管方式上，建立現場檢查與非現場檢查相結合，以非現場檢查為主，加大對外資銀行的風險性檢查力度，并可以就非現場檢查所發現的業務風險隱患進行有針對性的突擊檢查。第三，在監管手段和技術上，要實現兩個轉變，從以行政性手段為主轉變為法律性手段為主的監管。從以定性分析的監管方法為主轉變為以定量分析監管方法為主。前者是適應加入WTO后遵循國際慣例的需要，后者是實現從合規性監管為主到風險監管為主的轉變需要。

實際上，只要具有合適的監管方法、手段，再加上素質水平較高的監管隊伍，外資銀行的很多不規范操作現象都是可以避免的。

3，變通市場準入監管方法

在市場準入監管中，我們應結合巴塞爾協議和國外經驗，在進一步完善我國對外資銀行設立分支機構申請人條件方面的規定、采取投資母國與我國(東道國)雙重認同的制度的同時，也要注意利用市場準入制度以我國的經濟國情為基礎調整外資銀行進入的方向。細化為以下幾個方面，一是根據不同國家的風險情況，在外資銀行市場準入一般標準的基礎上設置附屬條款，包括對高風險機構各類申請提出附加申請材料，設置附加準人條件等，限制高風險機構的進入以及業務活動，二是本著均衡分散的原則調整外資銀行的國別分布，為設立在我國中西部地區的外資銀行提供相對優惠的條件，三是加強與外資銀行母行的信息溝通，保證監管信息來源的充分性，擴大外資銀行并表監管外延，四是對國家風險和母國監管體制進行系統研究，跟蹤和分析母國宏觀經濟、外匯政策和國家風險。

4，加大市場運行環節中的監管力度

早在2003年8月22，首次提請十屆全國人大常委會第四次會議審議的銀行業監督管理法草案，就將以往對銀行業金融機構的單一合規監管，改變為合規監管和風險監管并重，重點規定了完善監管制度、強化監管手段面的內容。2007年1月1日生效的《銀行業監督管理法》也再次重申了“從合規監管向風險監管的轉變”。針對我國采用的現場監管較多，合規性監管較多的現狀，應將監管方式改為現場監管與非現場監管相結合，合規性監管和風險性監管相結合。我國現行金融體系確立的是以合規性監管方式為本的框架，而合規性監管只能預防部分風險，一家銀行即使合規經營也可能破產。因此應將現場監管和非現場監管結合，將監管從合規性監管向風險性監管轉變。風險性為本監管方式是為了實現由事后監管向事前檢測、事后發現向事前預警、事后糾正向事前預防轉變，因此風險監管更應作為我國對外資銀行監管的主要方式。公務員之家

5，加強與外資銀行母國信息交流和合作監管的機制

跨國銀行的發展趨勢是越來越大型化，相比之下各國政府的監管機構越來越小，小政府、大銀行將成為國際金融發展的一種趨勢，因此，真正有效的跨國銀行的監管是母國與東道國的監管機構聯手合作，共同擔對跨國銀行進行監管。

建立信息交流機制也是實現母國和東道國共同監管的重要保證。《巴塞爾協議》的系列文件多次強調跨國銀行母國與東道國的密切合作，強調跨國銀行合并監管的四大原則，充分性原則，合并監管原則，母國監管為主原則和并表監管原則。因此，我國現在的信息閉塞和合作的缺乏的問題應在以下三方面加以完善，第一，按照《巴塞爾協議》要求，合理分配東道國和母國的監管職責。因為現在金融問題的極易傳染性決定了合作監管能將風險有效的從源頭扼制。第二，監管當局應督促外資銀行建立完善的信息披露制度，使其及時向外進行衍生工具風險的信息披露，與各國監管機構聯手抵御國際金融風險。第三，要實現監管手段的現代化，突出電子技術在監管中的作用，提高防范化解金融風險的針對性和快速反應能力，建立信息資源共享系統，實現信息在各國監管機構間的及時傳遞。