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一、地方政府債務基本情況

2013年12月30日，審計署全國政府性債務審計結果，截至2013年6月底，地方政府負有償還責任的債務108859．17億元，負有擔保責任的債務26655．77億元，可能承擔一定救助責任的債務43393．72億元。舉債主體方面，融資平臺是地方政府性債務最主要的舉債主體，銀行貸款是地方政府最主要融資模式，但部分中西部地方政府BT、信托等“影子融資”快速增長，政府債務或有風險較大。2014年至今，國務院陸續頒布了新《預算法》及《關于加強地方性債務管理的意見》(國發〔2014〕43號文)、《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》(國發〔2014〕45號)等多項旨在加強地方政府債務管理的政策文件。從法律和制度層面，理順了地方政府存量債務的償債責任，規范了增量債務的舉借方式，嚴格限制了地方政府依托融資平臺的傳統融資模式，我國已初步建立起地方政府債務管理的制度框架。《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔2014〕43號，以下簡稱《意見》)，明確建立“借、用、還”相統一的地方政府性債務管理機制，剝離融資平臺政府融資職能，建立規范地方政府融資機制，存量債務也將分門別類管理和償還。《意見》明確了政府和企業的責任，政府債務不得通過企業舉借，企業債務不得退給政府，政府融資平臺將進行轉型，轉向以經營性業務為主，其償債資金來源主要依靠自身經營，而非政府信用。自財政部宣布地方政府發債置換存量債務以來，截至2015年7月末，33個省(區、市)今年累計發行326只地方債，發行面額合計1．43萬億。其中公開發行1．15萬億，定向置換發行2741億元。目前發行的地方政府債券，期限包括3、5、7、10年，加權平均期限約為6．5年，而2013年6月底的審計結果顯示，當時地方政府債務的平均期限約為2至3年。通過發行更長期限的債券，減輕了未來幾年地方政府的償債壓力。對于銀行部門，將其持有的風險資產置換為有政府信用支持的債券，短期內降低了平臺貸款違約風險，節約資本占用，騰挪出部分信貸空間。

二、銀行關于地方政府性債務風險管理面臨的挑戰

政策新規的出臺，標志著我國地方政府性債務風險管理進入“標本兼治”階段，傳統的銀政合作模式受到較大沖擊，同時我國經濟處于新常態，地方政府償債壓力加大，也給銀行風險管理工作帶來巨大挑戰。

(一)新常態下地方經濟發展不平衡，政府償債壓力加大

經濟處于下行期，地方經濟發展速度降低，地方財政收入增速持續回落，財政收入的減少和民生領域剛性支出上升的矛盾，導致存量平臺貸款的還本付息存在隱患。

1．地方經濟發展速度降低

2015年1季度我國GDP同比增長7．0%，較去年同期下滑0．2個百分點，創下2009年來最低，圖1為2014年1季度至2015年1季度31個省(區、市)GDP同比變化情況，從縱向來看，除浙江外，其他30個地區GDP同比增速較上季度均有一定程度下降，其中遼寧、海南、新疆、陜西、山西、河南降幅在2個百分點以上。從橫向看，重慶GDP增速10．7%領跑全國，重慶、貴州、西藏增速超過10%，18個地區超過全國平均增速;遼寧增速1．9%，為全國最低。

2．地方財政收入情況

2015年1季度全國財政收入10691億元，同比增長5．8%，其增速為除2009年之外，20余年來最低點;全國地方財政收入20937億元，同比增長7．5%，增速比去年同期下降4．3個百分點。

(二)銀政合作模式的轉變要求風險管理的創新

由于地方政府及其所屬部門既不能向銀行直接舉債，也不能為企業債務提供擔保，導致部分業務無法按原有模式繼續開展。直接舉債方面，土儲、交通廳等事業單位不能繼續作為借款主體，同時，地方政府不得通過平臺公司舉借政府債務，且由于委托代建已明確歸入政府債務，也不能通過委托代建模式開展業務。提供擔保方面，地方政府為平臺公司等企業法人提供擔保都是違法行為。傳統業務模式難以為繼的情況下，銀政合作模式、信用結構需重新設計，這就要求銀行風險管理不斷創新，以適應新模式、新項目的風險管控要求。

(三)新的項目運作模式導致風險管理難度加大

今后提倡政府多采取政府與社會資本合作(PPP)等創新融資模式，引導社會資本入股政府項目。但是存量項目風險和收益水平往往不符合社會投資者的投資偏好，對其吸引力較弱，其次，政府與社會投資者地位不對等，二者之間建立合理收益分配和風險分擔機制的難度較大，社會投資者存在較大顧慮;再次，存量項目信息及風險狀況不透明，投資者難以做出準確判斷;最后，保障PPP模式順利運行的制度、法律環境尚不健全。

(四)存量平臺貸款、平臺公司轉型導致風險隱患

隨著平臺公司剝離政府融資職能，存量平臺貸款存在風險隱患。

1．以財政性資金作為還款來源的貸款余額占比大。目前地方政府債務清理甄別結果尚未公布，造成部分存量債務償債責任認定的不確定性，還款來源無法落實。

2．對于以自身經營性現金流為還款來源的平臺，如果失去隱性政府擔保，其信用結構存在打折或落空風險。

3．平臺項目的信用結構可能“懸空”或貶值。地方政府的抵質押物主要是土地，但土地使用權存在較多法律層面的缺陷，如土地使用權是否屬于平臺公司、取得流程是否合法等，且隨著房地產市場下行，平臺公司持有的土地存在大幅貶值風險。

(五)債務置換存在負面效應

1．目前債券置換的額度不能完全覆蓋存量平臺貸款，未來發行規模能否擴大尚不能確定。

2．發債利率低于中長期貸款利率，地方政府債務成本降低的同時，銀行收益卻面臨減少。

3．銀行沒有充足的資金購買大量的地方政府債券。銀行從自身流動性、資產組合、期限管理等方面考慮，不可能短期內拆出大量資金購買地方政府債。

三、風險管控建議

1．持續關注地方政府實際償債能力變化。盡管近期相關政策主要集中于地方政府融資方式的改變，但地方政府實際償債能力是決定政府業務風險水平及未來發展空間的最關鍵因素。在目前許多地方存量債務風險已經較高的情況下，建議銀行繼續跟蹤監測地方政府債務風險，并以此為基礎進行新增負債空間的測算。

2．建議銀行協助地方政府做好存量債務甄別工作，持續跟蹤債務置換進度，在債務分類工作中爭取主動，做好應對方案。

3．以PPP模式試點為契機，推進融資平臺市場化轉型。PPP模式是平臺公司轉型的最重要的途徑，未來將成為各銀行的必爭之地，同時PPP模式的推廣應用可以為商業銀行帶來債券、融資租賃等一系列非傳統金融服務，有利于增加銀行收益，促進銀行以此為契機打造全流程綜合性服務方案。

作者:余瑩 單位:國家開發銀行