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一、東歐金融體系緣何危機

由于金融風險的感染性，美國金融危機爆發之后很快就波及到歐洲國家。特別是東歐國家，加入歐盟時間不長，其金融體系尤為脆弱，在危機的沖擊下幾近崩潰。東歐國家的金融危機，一定程度上是因為東歐國家的金融體系過于依賴西歐國家;同時，這場金融危機也暴露了歐盟跨國金融監管體制中存在的嚴重漏洞。當具有特殊金融體系結構的東歐國家面臨流動性困難時，歐盟在對跨國銀行監管制度中所采取的母國監管制度根本沒有發揮監管保障作用，只能眼睜睜地看著東歐國家的金融體系一步步走向崩潰的邊緣。全球性金融危機爆發之前，以西歐國家為母國的跨國銀行在歐盟得到了蓬勃發展?？鐕y行的興旺，給歐盟各國的金融發展都帶來極大的促進作用，那些新近加入歐盟的中歐和東歐國家尤其如此。這些國家大多是已經將金融市場完全自由化的中等規模國家，以西歐發達國家為母國的金融集團控制著這些國家的國內銀行業體系以及大部分的銀行業資產。斯洛文尼亞36%的銀行資產由外國金融集團所掌控，而愛沙尼亞的這一比例甚至高達97%。［1］7自2005年起，歐洲五大銀行在各主要中東歐國家的市場集中率維持在48%到99%之間［2］，也就是說，少數幾個跨國銀行集團控制了中、東歐國家銀行業的絕大部分份額。即使是在歐盟新成員國中最大的國家———波蘭，外國銀行在該國市場所占的份額也很大，以致它們對波蘭金融體系的影響遠遠大于它們的母公司對母國金融體系的影響。［3］211－229

外國銀行推動了中歐和東歐國家的國內金融市場轉型，使它們能夠迅速趕上較發達國家的步伐。這些外國銀行并購了很多東道國的當地銀行，對它們改進管理結構、注入資金和技術，并且開發了新的市場，包括消費貸款和對那些難以通過外部融資獲得資金的企業進行貸款。在這些外國銀行所采取的經營策略的推動下，中、東歐東道國的金融業得以迅速發展。1998年，中、東歐國家剛剛開始發展金融市場時，它們的金融市場大多落后于GDP水平相當的其他國家，但是2000年之后，它們已經基本趕超上來。在隨后的短短5年時間內，這些國家的信貸相對于GDP的比例就翻了一倍，某些國家的比例甚至高達三倍。［4］

2006年年末，保加利亞、克羅地亞、捷克、愛沙尼亞、匈牙利、拉脫維亞、波蘭、羅馬尼亞、斯洛文尼亞等國家對私營部門的信貸年增長率從17%增加到64%。［5］這樣的數據已經足以讓人驚訝，但事實上這些數據仍然低估了實際的信貸增長，因為它們只計算了國內銀行的信貸膨脹增長，沒有計算對居民、企業的跨境直接借貸。面對金融業的高速增長，中、東歐東道國的監管機構開始擔心本國金融業的發展，它們尤其擔心信貸市場的快速擴張將難以持續，并且迅速擴張還有可能導致金融危機。于是，這些東道國開始采取措施以減緩國內金融中介信貸擴張的速度，對它們提出更高的資金儲備要求，并規定每個銀行信貸量的上限。［6］15然而，這些監管措施對于抑制信貸擴張的效果微乎其微，信貸擴張仍在快速膨脹。東道國的監管者們發現，總體來說，那些在東道國獲準經營的外國銀行的子行還是遵守了新的信貸限制規定，但是它們設立在母國的母公司卻并不通過它們這些子公司輸送信貸，而是直接提供貸款給東道國的消費者們。另外，一些駐地在母國的母公司還在東道國設立了很多融資租賃公司和其他機構，這些機構能夠像銀行一樣向東道國注入大量信貸資金，并且不受東道國銀行業監管規則的規制。因此，東道國監管機構頒布的新監管措施，對于跨國銀行集團而言并沒有起到有效的監管和規制的作用。［1］6面對這個棘手的問題，東道國的監管機構與母國監管機構進行了磋商，希望能夠在監管跨國銀行問題上形成母國和東道國之間的監管合作機制。然而，銀行母國的監管機構對這些問題卻不以為然。它們認為，這些跨國銀行不僅僅是在提出這些問題的東道國從事經營活動，它們還在其他很多國家也進行諸多金融產品的經營，母國監管機構覺得自己沒有理由去干涉。

恰恰在此期間，美國的金融危機開始溢出其國境，引發了全球性的信貸緊縮。由于全球金融市場中的流動性發生緊急剎車，這些跨國銀行的母公司發現自己也很難從銀行間市場募集資金來繼續在東道國的擴張性經營策略，于是它們舍車保帥，大量削減在外國市場的信貸活動。外國銀行的信貸急劇收縮，使得中歐和東歐國家的金融市場遭受了資金大量外流的打擊。2008到2009年間，從外國的資金流入忽然停止，隨之而來的是東道國國內資金開始大量外流，這使得東道國的經濟直線衰退，很多國家被迫向多邊國際組織尋求幫助。在此期間，國際貨幣基金組織向很多國家提供了緊急貸款。歐洲復興開發銀行與世界銀行及歐洲投資銀行設立了一個聯合行動計劃，投入245億歐元以支持這一地區的銀行業。另外，歐洲中央銀行也為歐元區外的中央銀行提供了額外的流動性幫助。作為歐盟諸多跨國銀行東道國的中歐、東歐歐盟成員國，在此次金融危機中損失慘重。

二、跨國銀行監管制度的缺陷

過去20年里，為了緩和國家保護主義，便利跨國銀行進入外國市場，減輕跨國經營的金融機構的監管負擔，各國立法者以及廣大學者付出了不懈的努力、做出了智識上的貢獻，把分裂的各國金融市場整合成為單一的全球市場，由此催生出了一系列監管規則。以共同認可的審慎監管標準為基礎的母國監管原則，已經成為設計和建構大部分跨國金融機構監管制度中的核心原則。母國監管原則首先確立在《巴塞爾資本協定》之中。歐盟在其金融監管中同樣采用這一制度。比如說，歐盟設立了“單一銀行執照”制度，即已經在一個成員國獲得執照的金融中介，在其他的成員國提供金融服務和設立分支機構時無須另行取得監管許可，這是對現行的“母國———東道國”監管體系的進一步強化。

對跨國金融機構進行有效監管所面臨的主要問題是，要確保各個國家監管職能的有效分配和監管者之間的協調合作，因此，對跨國金融機構監管的國際監管機制所面臨的問題主要是監管權力和責任在各個監管者之間的分配。一項有效的跨國金融監管機制必須保證監管權責分配一致，并且要促進監管者之間的積極合作。但是，目前巴塞爾協議和歐盟規則中現存的以母國為中心的跨國銀行監管體制，均不能滿足這兩方面的要求，它們所確定的母國和東道國之間監管責任的分配，并不能很好的緩解東道國和監管國之間在監管方面存在的利益沖突。在歐盟現行監管體制下，監管管轄權分配的設置僅僅與金融中介機構的形式相關聯，因而東道國對于跨國銀行在本國境內活動的監管權力受到限制。毫無疑問，巴塞爾協議中注重母國監管機制有效運作的前提是，跨國金融服務提供者所進行的核心金融行為，主要是發生在該機構的母國管轄范圍之內，而跨國金融中介機構在母國之外所進行的金融行為，只占其業務行為的極小一部分，并且該機構的海外行為很少影響到東道國的金融體系，但是反過來，這些金融機構設立在母國的總部的行為能夠實質地影響其在海外分支機構的經營，尤其是當這些分支機構在其東道國具有系統重要性時，這種來自母國的影響會對東道國的金融體系產生系統性風險。歐洲經濟共同體國家從信貸繁榮到破產的整個經歷表明，在那些本國銀行業市場過度飽和的國家里，海外市場已經成為跨國銀行發展的新目標，它們在東道國市場的活動日益活躍，而且在東道國的金融市場中占據著很高的市場份額，于是它們對東道國金融穩定的影響日益增強。如果東道國對此監管得力，這些跨國銀行的到來可能會對該國金融市場的發展起到積極的促進作用。然而，當母國對跨國銀行監管不力、東道國又無法監管時，東道國的整個金融體系都可能落入跨國銀行的股掌之中，面臨著不穩定的風險。［7］32

另外，國際上現行的跨國銀行監管體制忽略了母國和東道國之間潛在的利益沖突，母國對于監管在東道國的銀行分支機構的活動風險沒有積極性。該體制幾乎沒有考慮到跨國銀行的行為對兩個國家制造的風險是不同的。母國的監管者主要關注的是銀行的業務范圍，而它們并不關心銀行活動是否會對外國金融市場的穩定性產生系統性風險。與巴塞爾協議相比，歐盟的監管體制更加注重跨國銀行母國的監管。歐盟的單一執照制度規定，一個成員國的銀行首次在另一個成員國設立分行或提供跨境服務時，只需要通知后者的監管機構便可，只有設立子公司的情形例外。因此，這種制度實際上削弱了跨國銀行在母國以外的其他歐盟成員國的市場準入監管。然而與此同時，歐盟的相關法律卻進一步強調了母國監管者在合作監管中主導地位。①歐盟指令雖然規定了委托監管制度，使得東道國可以將其自身享有的在其領土范圍內對外國子公司的監管權委托授權給該外國金融機構母國監管者來行使，但是到目前為止，還沒有任何一個東道國運用過這種委托權。［1］20

總體來說，雖然巴塞爾協定以及相關的歐盟監管指令和指引都呼吁東道國與母國的監管合作，特別是在發生金融危機的時候這種監管合作格外重要，但是上文所提到的由于歐盟現行的監管體系所造成的監管權力與監管成本、風險承擔分配的錯位，導致了雙方國家在監管上各自明哲保身、合作懈怠情形的出現。而與此同時，各國金融的相互依賴性不斷增長。當歐盟中的那些中、東歐國家向外國金融投資者開放他們的邊境后，其自身的金融市場被外國集團占據相當大的份額，并且大量的資金跨過邊境涌入，這就使得這些東道國暴露在這些外國集團的金融活動的風險中。這樣一來，現存監管體制下的母國對于跨國銀行進行監管節制的脆弱性就更加凸顯出來。在各個金融體系相互高度依賴的現實環境下，危機感染可能會發端于任何地方，繼而蔓延禍及其他甚至全球的金融體系。［8］51因此，對于金融風險的早期覺察和防范是首要的，但是這一點實際上卻很難做到，因為東道國和母國的監管者獲取的信息總是不完整的。［9］31其中，東道國無法獲取母國銀行那些會影響東道國市場的活動信息，而母國監管者也無法獲得足夠的信息來了解母國銀行的所有活動會如何影響外國金融市場。

目前，在母國監管者起主導監管作用的情形下，東道國監管者不能夠對于這些跨國金融機構，特別是掌控整個跨國金融集團業務策略的母公司，進行真正有效的監管，而掌握監管實權的母國監管者希望通過監管成本在國外外部化的方式來避免本國監管不力的不良后果。歐盟各成員國之間國界的存在，使得他們在監管金融市場、承擔金融風險以及承擔損失方面各自獨立，如此一來，各國就都試圖將本國銀行所承擔的風險外部化，從而轉嫁本國承擔的金融風險以及損失。正因為如此，這些銀行的母國監管者愿意不惜一切代價，保證提供足夠的資金，以維持母國金融體系的穩定性，但是卻將中、東歐市場的殘局交給了國際金融組織來收拾。他們只關心其所監管的母國銀行的穩定性，而很少對這些銀行擁有巨大份額的其他國家金融市場的穩定性予以關照。作為這些銀行行為受害者的國家，卻要為此付出緩和相關風險和減少損失所帶來的成本。最終，因金融危機而產生的成本和損失落到了這些國家的國民身上。然而，歐盟法和巴塞爾協定中典型的跨國金融監管者卻只關注東道國對跨國金融機構子公司的監管失誤可能對母公司和母國市場產生的不利影響。由此可以看出，歐盟所采用的、也是國際上通行的跨國銀行監管制度存在缺漏，這正是導致東道國面臨窘境的重大原因。雖然母國銀行所采取的行為看似不會對母國銀行自身以及母國金融市場穩定性造成任何影響，但是該行為實際上會給東道國造成極大的損失。而母國監管機構也不會愿意去內化這些東道國的特有風險，因為它們自己不會因此而遭受損失。最終，陷入金融危機的東道國只能求助于諸如國際貨幣基金組織以及歐洲復興開發銀行之類的多邊貸款機構。

三、可能的改革方向

從以上歐盟跨國銀行監管制度存在的疏漏來看，要解決跨國銀行監管的問題，就必須有效解決監管管轄權配置與監管責任、不良后果損失承擔錯位的問題，并且要提高監管者之間合作監管的積極性，這才能夠讓跨國銀行的東道國走出監管的窘境，建立適應現今金融市場監管需要的新監管體制。對于監管失誤所導致的成本分配問題進行判斷，不能僅僅只考慮相關金融機構的住所地，還要考慮提供金融服務所可能帶來的不利影響的發生地、承受地，必須對各方監管者所承擔的風險作出正確的評估和判定，它要求首先應當明確跨國銀行的不良經營行為所導致的成本和損失最終由哪一個國家實際承擔。

綜上所述，對于跨國銀行的監管，需要建立起一種新的監管權責分配制度。無論金融機構的性質如何(是銀行還是非銀行金融機構)，無論該機構在法律上的住所地是否位于該國境內，也無論該行為的發生地是在國內還是國外，東道國的監管者都應當對那些給本國金融體系造成實質影響的金融機構所實施的行為享有管轄權。不過，這種注重影響效果的金融監管并不能完全取代實體住所地監管體制，而只是作為原有體制的有效補充和完善。當然，在金融服務領域的實踐中，以效果為基礎的監管體制也可能面臨兩方面的問題:第一，該監管體制可能使得國際金融服務提供機構面臨更大的監管負擔，從而阻礙金融全球化的進程;第二，也可能阻礙各個成員國家監管者之間的合作。就第一方面的問題來講，金融危機的出現將證明負擔轉移給了那些仍然堅持資本絕對自由流通主義的一方(國際金融服務提供機構)。在以效果為基礎的監管體制下，進行跨國金融服務活動需要牽涉到多個國家的監管者，這也就不可避免的增加了跨國銀行的交易成本，但是從社會福利的角度上講，總歸是損益相抵。國際金融市場的自由化以及跨國巨型金融機構的出現和壯大，加大了諸多國家國內金融體系的不穩定性。而增加這些機構進行國際資本不審慎的過度擴張行為的成本，則能在一定程度上減緩各國可能面臨的以上風險。另外，監管權力的分配應當與各自所承擔風險的大小相一致。同時，應當保證那些金融行為后果承擔主體在金融體系內部的獨立性。在流動資本方面，金融機構有權對目標市場進行選擇，個別金融機構的母國應當有權對該選擇權進行干預，因為該國將承擔金融機構運營行為所產生的后果。如上文所述，擁有更大的潛在市場的國家享有更大的決定權力，而那些國內市場相對較小的國家則很難享有同等的權力。那么，他們將在國際金融活動中承擔更大的風險。對于加強各國監管者之間合作的問題，授予各個監管者一定的監管權力和責任更有利于解決各國之間的分歧，加強相互合作。而現存的監管體制只將監管權授予了銀行注冊地所在國的監管機構。巴塞爾協議以及歐盟指令所建構的“監管者聯盟(CollegeofSupervisors)”等制度都希望加強母國監管者和東道國監管者之間的合作，同時，它又特別規定母國的監管在這里起主導作用。如前面分析所指出的，這種制度架構在另一方面導致了東道國以及母國監管者雙方監管的松懈。

相反，注重效果的監管體系則規定，由于東道國與母國監管者負有不同的監管目標，那么就應當根據具體情況作出具體分析，依據最終效果最佳的原則來確定采取何種監管合作的方式。當監管目標能得到很好協調，或者通過社會福利分析，可以認定某方監管者的監管目標優于另一方的時候，采用集中監管更為合理。在這種情況下，如果仍然堅持采取分散監管權的方式，當然會導致無效率的重復監管。而另一方面，如果各國監管者的監管目標相互沖突，或者很難確定哪個目標更為有利，那么在此種情形下，則應當采取分散監管的方式。而在實踐中，各國監管者的監管目標往往會存在分歧，并且監管者很難預料未來可能發生的威脅，那么這就使得采用分散監管權的方式成為必然。誠然，此種方法可能增加監管的成本，因為這畢竟不像在監管者內部分配權力那么簡單，同時，它還可能面臨國家政策和法律的挑戰。一旦缺乏相關條件，這種制度就不能達到原有的目的。但是采用這種方法可以為各國監管者提供積極監管的動因，也就使得監管者負有了相關的監管權力和責任，這便對各國間的監管合作起到了積極的促進作用。另外，如果進一步規定各國監管者為協助合作監管所采取的行為將免于承擔監管行為所產生的最終后果，那么就更有利于促進以上合作監管的實行。

四、結語

國際上現行的跨國金融監管體系已經不足以應對那些金融服務接收國所面臨的風險問題，特別是那些已經在全球性金融危機中外部化的金融風險。也就是說，現有的監管體制并不能幫助東道國，特別是此次東歐金融危機中那些依賴西歐國家金融機構的中、東歐國家，走出跨國銀行監管的窘境。歐盟所采用的這種國際上通行的跨國銀行監管體制的主要問題是監管權力與監管責任、監管成本的錯位，這也最終導致了金融監管風險以及損失承擔的分配不當。因此，在現行跨國銀行監管制度的基礎之上，應當引入注重影響效果的監管機制作為原有的以實體為基礎的監管機制的必要補充，由此可在一定程度上解決監管錯位的問題，也有望借此幫助東道國走出苦惱已久的監管困境。