導語：中央銀行與存款保險制度論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

銀行經營危機和倒閉有極大的破壞性，這促使人們尋找更有效的機制和手段來減少危機發生的可能性，降低銀行倒閉對金融體系和經濟的沖擊。存款保險便是針對銀行業不穩定和金融監管空缺而采取的一項措施。

一、區域金融風險凸現與中央銀行金融監管困境

（一）區域金融風險凸現及其表現

計劃經濟中的銀行體制，銀行資金統存統貸，財務管理統收統支，國家對銀行負無限責任，因此，由國家承擔的銀行風險通常難以顯現。隨著經濟體制和金融體制改革的不斷深入，我國的金融風險日益顯性化。

近年來，我國的金融市場格局變化較大，國有銀行商業化進程加快，新興的股份制商業銀行、城市商業銀行、城鄉信用合作社等金融機構蓬勃發展，更多的外資銀行被獲準經營人民幣業務，并成為重要的金融力量。在整個金融市場上，國有四大商業銀行的壟斷局面雖未完全打破，但金融市場占有率在逐步下降。截止2000年底，非國有商業銀行的金融市場份額達33.5%，同時我國各金融機構的金融業務創新、金融商品創新和金融經營創新等都有較大突破和發展。我國金融領域里已初步實現了金融機構多元化、金融業務多樣化、金融商品多樣化和金融交易多樣化的格局。但在體制轉軌過程中，由于金融機構自我約束不足，以及金融監管的相對滯后，導致金融機構經營行為的普遍扭曲和經營風險的擴大。

自從1996年中銀信托投資公司被接管后，我國已發生多起銀行和非銀行金融機構倒閉事件。先是中國農業發展信托投資公司被關閉，接著又發生了海南城市信用社支付危機。1998年6月，海南發展銀行和中國新技術創業投資公司先后被接管，1998年10月6日，廣東國際信托投資公司也因資不抵債而被迫倒閉。一系列的事件表明，長期以來在金融領域聚集的風險已經開始在個別機構、個別地區釋放出來，并由此引發連鎖反應。尤其是個別地區已成為金融高風險區域，一旦風險在區域間迅速傳遞，極易引起較大的金融危機。因此，區域金融風險已然凸現并正威脅著我國的金融安全。

當前區域性金融機構的經營存在著嚴重的問題，具體表現在：

1.經營規模比較小

盡管一些區域性商業銀行通過多種渠道籌資、構建了較為堅實的經營基礎，但大多數區域性金融機構（主要指信用社）規模較小。而且，由于地區經濟發展不平衡使這些機構的規模差異較大，大的多達幾十億元，小的僅有幾百萬元，一旦出現金融危機，規模小的金融機構非常容易陷入困境，甚至倒閉。

2.資產質量比較差

區域性金融機構的資金運用途徑有限，相當多的機構將資金用于拆借和證券市場，因而難以通過資產多元化分散風險。在貸款投向上，也多集中于該地區的少數幾家企業。由于近年來很多地方企業經營狀況惡化，直接導致信貸資金沉淀、損失，西北地區較為明顯。還有一些地方企業借改制之機“逃、廢、甩”債，使金融機構不良資產大量增加，農村信用社不良貸款尤為嚴重。

3.資本充足率低

我國銀行業的資本充足率普遍較低。1998年國有商業銀行通過國家發行特別國債充實國有銀行資本金，其實際也是存款轉化而來。至于城市商業銀行和農村信用社等金融機構，其資本充足率就更低。不少機構的注冊資本含有水分，在成立時借入資金充當資本，一旦成立這些“資本”便物歸原主。這類機構存在著嚴重的超負荷經營現象。人民銀行雖然也規定了按一定比例提取公積金和建立稅前提留呆帳準備金制度，但實際執行并不理想。

4.流動性風險突出

區域性金融機構普通存在備付金比率偏低、流動性差的情況。一些機構資產與負債結構不合理，短存長貸矛盾日益突出，或是存不抵貸，長期靠拆入資金維持運營，一旦市場資金緊張，就會陷入窘境。

5.盈利狀況不佳

區域性金融機構普遍存在著高息攬存現象，造成資金成本過高。在存款迅速增加的同時，急于尋找資金出路，放松考核貸款對象，導致貸款本息難收，盈利水平下降。

區域性金融機構更深層次的隱患不局限于以上諸多不良表現，更多的在于其經營環境的惡劣和內控不健全。一些地區信用環境差，地方政府將金融機構借貸資金看成是中央政府的財力，行政干預加劇了貸款風險的形成。另外，金融機構體制不順，對權力沒有制度化制衡機制，其中包括貸款和對外交易支付的投信管理制度，圍繞以防范風險而設立的會計核算制度和內部管理制度等，都是導致金融機構行為不規范的直接因素，而金融風險產生的潛在基礎正是金融機構不規范行為。

（二）中央銀行金融監管困境

中央銀行居于金融業的首腦地位，一身兼有多項職能。當各種職能的執行存在沖突時，常常使中央銀行面臨兩難選擇；其結果往往是以犧牲某種職能為代價來完成其他職能。尤其在處理銀行擠兌和倒閉時，中央銀行的地位就顯得不超脫。

中央銀行在處理破產金融機構時不外乎有三種手段：第一，金融機構出現清償能力不足等非正常情況時，中央銀行一般會給予資金援助以幫助其渡過難關；第二，金融機構已經或可能發生信用危機并嚴重影響存款人利益時，中央銀行實施接管，旨在恢復其正常經營能力，確保存款人利益；第三，對一些經營不善中央銀行難以幫其恢復正常經營能力的機構實施破產，迫使其償還債務。這三種手段的實施往往給中央銀行其他職能的行使帶來若干負面影響，使中央銀行陷入困境。

1.中央銀行最后貸款人職能與貨幣政策目標不協調

中央銀行作為最后貸款人向有危機金融機構提供清償手段時，如果貨幣流通處于正常狀態，則這部分額外投放的貨幣就會使正常貨幣流通遭到破壞，這與中央銀行穩定貨幣的政策目標相矛盾。若拒絕向有問題金融機構提供資金援助，雖有利于幣值穩定，但又與中央銀行作為最后貸款人的職能相矛民

2.我國中央銀行缺乏相應的資金保障難以確保地區金融平安

中國人民銀行為執行監管職能救助陷入危機的金融機構，其資金來源的途徑應是財政撥款，而我國財政資金短缺窘境短期難以改變。以再貸款向出現危機的金融機構注資，不但超額增加基礎貨幣投放，而且掩蓋并積累矛盾，不利于問題的最終解決。

3.中央銀行只能在有限范圍內援助有危機的金融機構

如果每個發生信用危機或瀕臨破產的金融機構都由中央銀行接管、注資救助或補償，那么實質上金融機構經營的風險還是由國家承擔，這種制度缺陷不利于金融機構商業化經營，也無助于風險的最終化解。

中國人民銀行在金融監管中存在諸多局限性，有必要建立一種機制輔助對金融機構實施有效監管并對存款人的利益加以保護。存款保險便是針對銀行業不穩定和金融監管空缺而采取的措施，它是經濟發展到一定階段的產物。

二、存款保險制度的作用及存在基礎

（一）存款保險制度及其作用

存款保險制度是指符合條件的存款金融機構，按照一定比例向專門的存款保險機構交納保費，在這些金融機構出現支付危機或破產清盤時，存款保險機構通過提供貸款、緊急資金援助。賠償保險金等方式，保證銀行的清償能力，保護存款人利益的一種保險制度。存款保險作為一種獨特的保險形式，不僅在于為存款人提供災難事件的保險要求權，同時又采取措施盡力避免這類事件的發生，具有事前管理和事后救助的雙重職能。

存款保險早在十九世紀的美國就已經存在，到了二十世紀初，大多數存款保險機構由于保險不足而自動消亡了。30年代大危機期間，美國的銀行體系陷于崩潰邊緣，僅在1930－1933年間，就有6704家銀行倒閉，嚴重影響了金融系統和整個社會經濟的穩定。基于這一背景，美國國會于1933年通過了《格拉斯。斯蒂格爾法》（Glass-stea-gallact），設立了聯邦存款保險公司（FDIC），開創了世界現代存款保險制度的新紀元。此后，許多國家紛紛引入了這一機制，許多國家只所以引入存款保險制度，在于它是一種較中央銀行最后貸款人職能更為有效的存款保險方案。中央銀行的最后貸款人職能是一種含蓄的、間接的存款保險方案；而存款保險制度是一種公開的、直接的存款保護方案。中央銀行的保障具有選擇性，是否援助和援助到何種程度，完全取決于中央銀行對于銀行清償力的判斷和穩定金融的考慮；在存款保險制度下，存款保險機構的責任是確定的、自動的。中央銀行的保障是不可預知的行為，存款人事先不知道中央銀行的決策；而存款保險制度的承諾是事先的、明顯的，對減輕存款人對其存款安全的擔心更為有效。

自從存款保險制度產生之日起，一直存在著存款保險制度褒貶不一的爭論。反對者認為，由于存款保險的存在，會使存款人過分依賴存款保險機構，而不關心銀行的經營狀況，對存款機構不加選擇，因此，容易產生“逆向選擇”。同時，存款保險制度也在某種程度上鼓勵了銀行的冒險行為，使其敢于涉足高風險業務領域，而且銀行在制定經營管理政策時，傾向于將存款保險視為一個依賴因素，使銀行敢于為彌補較高的存款成本而在業務經營中冒更大的風險，產生“道德風險”問題。這樣，那些資金實力弱、風險程度高的銀行往往從中獲益，而那些實力雄厚、經營穩健的銀行會在競爭中受到損害，不能體現競爭優勢，不利于優勝劣汰。

從保護存款人利益維護金融體系安全的角度出發，建立存款保險的“會共安全網”意義重大。對于大多數存款人來說，他們不僅缺乏足夠的經驗和信息，難以對金融機構的風險程度作出正確判斷，而且對他們來說監管的高昂成本使他們不愿接受，也就談不上采取有效的風險防范措施。一旦存款到期不能支付，存款人利益受損會削弱儲蓄信心并可能引發社會危機。建立存款保險制度的另一目的在于維持金融系統的穩定性，當發生擠兌行為，可以在很大程度上限制恐慌，金融體系的安全得以保證。存款保險制度對促進公平的市場競爭也有一定的積極意義。由于通常存款保險機構很少以理賠方式接受大銀行倒閉，即采取“太大難以倒閉”的政策，對小銀行來說，這似乎有失公平。然而，從大小銀行的風險水平、風險分散程度和抗風險能力的比較來衡量，存款保險制度已經極大地淡化了大銀行基于壟斷的競爭優勢，相應地改善了中小銀行的經營環境。

（二）存款保險制度存在的基礎相對于其它行業，銀行經營的是特殊商品，這種特殊性不僅體現在業務基本相同，對象基本一致上，更體現在其業務特點上。銀行業務經營的特殊性決定了銀行經營的脆弱性。

1.高負債經營的潛在高風險性銀行的負債總額中資本所占比例極小，一般低于10％。但其具有重要的功能，不僅作為銀行開業的基本條件，彌補損失的保障，更重要的在于資本可以發揮財務杠桿作用支撐巨大的資產擴張。負債比例越高，意味著銀行的經營風險越高，同時承受資產損失并滿足存款支取的能力越弱。

2.資產負債具有不對稱流動性在存款業務中，不僅活期存款可以隨時流出，定期存款中相當比例也有可能提前支取，因此，它也具有一定的流動性。在貸款業務中，一方面由于貸款合同明確規定了貸款期限，沒有特殊理由銀行不能提前收回貸款；另一方面，銀行貸款由于缺乏二級市場，在銀行需要增加流動性時，一般不能通過出售資產來獲取。存款和貸款對銀行的債權債務約束要嚴格于客戶，這使銀行在應付流動性危機時極易陷于被動。

3.銀行與客戶之間的信息不對稱性信息不對稱存在于存款人與銀行之間，通常存款人不能準確知道并鑒別銀行的經營情況，一旦存款人靠不完全信息“知曉”銀行陷入困境，便會將存款變現或將其轉移至其他銀行。同時，銀行對存款人何時取款取多少款也難以準確預測，這使銀行對擠兌的可能性降低了控制能力。銀行與借款人之間也存在著嚴重的信息不對稱，商業銀行總是希望掌握盡可能多的有關借款人信息，而借款人只樂意提供對其有利的信息，設法掩飾對自己不利信息。這就有可能降低銀行與優良客戶達成貸款協議的可能性，并增加貸款的信用風險。（三）銀行危機高昂的社會成本存款擠兌是商業銀行危機的表現形式，擠兌只是對單個或少數銀行造成影響，而恐慌則涉及整個銀行體系，關系到整個銀行體系和國民經濟的穩定與發展。其一，大規模的存款擠兌引起銀行恐慌會使所有銀行陷入流動性危機，大批的銀行破產可能導致銀行體系的崩潰；其二，銀行恐慌引起銀行體系大規模現金漏損，直接削弱商業銀行的信用創造能力，由于貨幣乘數的作用，會引起多倍的貨幣與信用緊縮，影響正常的經濟活動。不僅如此，大規模的擠兌風潮造成大批銀行的倒閉會直接破壞信用創造機制的正常運行，使商業銀行的信用分配職能弱化，社會經濟發展動力不足。銀行業的擠兌風潮也會使銀行對其流動資產進行大規模降價拋售，采取保守性經營策略減少資金供給，從而使國家經濟的發展與增長受到挫折。銀行危機的社會成本高昂，銀行體系的崩潰和整個經濟發展受損是直接的社會成本；公眾對銀行體系信心的喪失構成了間接的社會成本。存款保險正是保護存款人利益，穩定銀行體系和減輕銀行危機的一項重要措施。

三、我國存款保險制度模式選擇

金融領域客觀存在著諸多風險因素，存款保險制度的存在有著深刻的必然性，這一切要求我國應未雨綢繆，盡早建立存款保險制度。我國存款保險制度模式的選擇和構建，應該在借鑒西方國家存款保險制度的基礎上，結合我國實際，選擇切實可行的存款保險模式。

（一）存款保險機構設置

目前，各國創建存款保險制度的機構設置各不相同，通常有三種類型：一種由政府設立的‘官亦存款保險機構，如美國等；第二種是由政府、中央銀行、商業銀行共同出資建立的合辦存款保險機構，如日本等；第三種是由銀行同業組織自己創辦的存款保險機構，如德國等。這些機構有的附設于中央銀行內部，不具有獨立的機構形式，但大多數存款保險機構都是在中央銀行之外獨立設置。

結合我國的情況，存款保險機構應以財政、人民銀行和參加存款保險的金融機構共同出資建立，并以單獨設置為宜。這樣不僅有利于中央銀行與存款保險公司資金的獨立運行，也有利于二者各司其職，保證金融監管高效。在中央設立存款保險公司，負責全國性商業銀行的存款保險業務；各大區設置二級公司、接受總公司的垂直領導和委托，負責對全國性商業銀行分支機構進行審查并辦理各類區域性商業銀行、信托投資公司、城鄉信用社等機構的存款保險業務。

（二）存款保險機構職能

存款保險機構與中央銀行分設，必然產生存款保險機構有無監管權及有多大監管權限的問題，即存款保險機構是具有單一職能還是雙重職能的問題。單一職能只能是為保護存款人利益進行理賠，而具有雙重職能的存款保險機構除了負責保險理賠之外，還要提供清償能力緊急援助，對面臨破產倒閉的金融機構進行業務接管、支持合并，同時還要配合中央銀行等監管機構，對存款類金融機構進行日常業務監管。日本的存款保險機構僅被賦予單一職能，而大多數的存款保險機構被賦予一定的監管權。有的存款保險機構監管權限很小，如美國聯邦存款保險公司。

我認為我國的存款保險機構應授予一定的監管權，承擔雙重職能。也有人認為我國存款保險機構不應被授予監管權，并將其歸因于為保證中央銀行監管權威性和順應中央銀行法關于中國人民銀行是唯一的銀行監管機構的規定。但實際上，中央銀行與存款保險機構的監管方向與業務并不雷同，二者在各自的監管領域都可具有權威性，同時，為了被動地適應歷史特殊情況下制定的法律而人為對當前的監管體制加以維護，則與削足適履無異。為此，存款保險機構應被賦予一定的監管權，從而彌補監管漏洞，更好地發揮監管效力。

（三）存款保險對象及加入方式

實行存款保險制度的國家，大多按“領土論”原則確定保險對象，凡境內的全部本國銀行、外國銀行分支機構均屬于保險對象。但也有例外，德國和日本的存款保險對象還包括本國銀行的國外分支機構，而比利時和日本則不把外國銀行設在本國境內的分機構列為保險對象。關于存款保險的加入方式，大多數國家規定存款類金融機構必須加入存款保險體系，甚至有的國家規定把是否參加存款保險作為取得執業資格的條件。德國、比利時等國允許這類機構可自愿參加存款保險。但即使在采取自愿加入的國家里，存款類金融機構為了保持自身的信譽和競爭力，也絕少有不參加存款保險。

我國宜采取強制加入的方法要求境內經營存款業務的所有金融機構參加存款保險。包括區域性商業銀行、城市商業銀行、城鄉信用社，也包括經營人民幣業務的外資商業銀行；中外合資商業銀行。對于國有商業銀行，由于其具有較大存款規模，存款保險機構既不可能接受其倒閉又無能力負責理賠，具有國有產權背景的四大商業銀行目前并不具有倒閉的現實性和可能性。但為了規范其商業化經營并保證與中小銀行公平競爭，以長遠計，國有商業銀行也應參加存款保險。

（四）存款保險范圍

建立存款保險制度的國家并非把所有存款納入保險范圍，對于是否把存款所有人、本外幣、地域分布及期限長短等特征的存款納入存款保險范圍，各國規定不盡相同。如對于同業存款，除加拿大、挪威和美國之外，其他國家均未將其納入保險范圍之內；外幣存款，除德國、美國、意大利之外，多數國家排除在外；對于外國銀行的存款，奧地利、意大利、德國、比利時等國打破了單純的“疆域”概念，將商業銀行海外分機構存款也包括在內。此外，某些特殊類型的存款，如大額存單，美國、法國、英國和日本等國對其不予保護；英國不將5年期以上的定期存款列入保險范圍。

就我國目前而言存款保險范圍的確定應遵循以下原則：只保本幣存款，不保外幣存款；本幣存款中，只保居民儲蓄存款，不保企業存款和財政性存款。因為外幣存款種類較多，匯率變化快，難以確定統一的保險額度。人民幣儲蓄存款是我國銀行的主要負債，代表著大多數存款者的利益，因此，只要對人民幣儲蓄存款實行有效保護，就可以減輕倒閉金融機構的壓力，為銀行清債及重建提供條件，從而間接保護了所有存款者。

（五）存款保險限額

對接受保險的存款，各國一般根據實際情況確定一個最高點，對超過限定數額的存款不予保護，也有的國家對存款按比例賠償。如英國，存款額的75％可以受到保護，但絕對數不得超過1萬英鎊。美國1980年新銀行法對存款戶受保險的金額上限規定為10萬美元。這樣，部分賠償的存款保險制度就可以通過存款人的選擇來強化銀行自律，使銀行采取更穩健的經營方式和管理方法。這種社會選擇僅憑金融監管是做不到的，考慮到通貨膨脹和其他因素，保險限額并非一成不變。

鑒于我國居民人均收入水平低金融資產少，存款的地區行業間差異較大，在確定存款保險理賠最高限額時，一方面要注意保護中小儲戶，力爭使90％以上的公民存款得到保護；另一方面，最高限額一經確定，該限額在5—10年內應盡量保持穩定。此外，針對大額存款人可能將資金分存多個賬戶的情況，可考慮在我國實行的居民存款實名制下，對同一名下多個賬戶的個人存款，只能投保其中的一個賬戶上的資金來確保其實施。

（六）存款保險費率

目前，世界上建立存款保險制度的國家都采用固定費率，即對不同風險水平的投保銀行按同一費率計算保險費。如德國按存款總額的0.03％收取、日本按存款總額的0.012％收取。費率的具體水平由存款保險機構根據該國金融體系的穩定程度、銀行的承受能力等多種因素決定。按同一費率計算保險費使風險較低的投保銀行付出相對高的代價，而風險較高的銀行付出的代價相對較低，容易使銀行滋生道德風險。然而，由于影響銀行風險水平的因素過多，存款保險機構難以合理把握各銀行的風險程度。