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一、發達國家社區銀行的實踐與啟示

(一)實踐

社區銀行(CommunityBanks)一詞來自美國，主要指在一定的社區范圍內按照市場化原則自主設立、獨立經營、資產規模小(1979年以前，資產規模在3億美元以下的銀行被稱為社區銀行；如今，廣為接受的標準是10億美元)且主要服務于社區內中小企業和居民的中小商業銀行。最早的社區銀行可追溯至1867年成立的LykensValley銀行。隨著經濟的發展，社區銀行金融服務內容日趨廣泛，組成形式也不斷變化，但其服務于社區、服務于中小企業的初衷始終沒有改變。社區銀行一直蓬勃地發展著，成為美國銀行業的重要組成部分，其資產約占全美銀行資產總額的20%。雖然20世紀90年代以來，銀行并購使社區銀行總數在減少，但新的社區銀行仍不斷產生，所占比例并沒有減少(見表1)。值得一提的是，資產規模在1億-10億美元的社區銀行數量一直在增加，呈現出逐步擴張的勢頭，這充分說明了此類規模的銀行相對而言具有一定的優勢。同時，從表2可以看出，社區銀行的經營規模雖然與大銀行相比具有一定的差距，但經營效率與大銀行非常接近，顯示出相當強的生命力。這被國外許多研究銀行規模經濟的學者的實證結論所證實：中等規模銀行的規模有效性較強，1億美元左右資產是銀行獲取規模經濟的最佳規模(Rose，1989；Humphey，1990；Berger,1993)。

社區銀行對美國經濟的發展有大銀行不可替代的作用。一方面，社區銀行始終以社區居民金融需求為己任，以中小企業生存、發展為目標，拾遺補缺，承上啟下，為社區的繁榮、地方經濟的振興做出了巨大的貢獻(見表2)；另一方面，美國是一個幅員遼闊的大國，區域經濟發展程度并不一致，社區銀行在促進區域經濟平衡發展方面也發揮了關鍵的作用，在農村地區更是具有舉足輕重的地位。

美國社區銀行的成功被其他地區紛紛效仿。歐洲在20世紀90年代，由于銀行經營面臨困難，不少銀行紛紛實施網點撤并計劃，于是在一些地區，特別是偏遠地區出現了“金融真空”狀態。為了應對這一局面，歐洲許多國家開始建立類似美國的社區銀行。英國、蘇格蘭掀起了一場“社區銀行服務運動”(CampaignforCommunityBankingServices)，旨在為社區提供與經濟發展水平相適應的金融服務，消除銀行網點撤并可能給社區帶來的不利后果，這場運動為促進社區經濟發展起到了積極的作用。德國的銀行業向來以“全能銀行”的經營模式著稱于世。2000家左右具有社區功能的儲蓄銀行和合作銀行(約占銀行業總資產的27%)業務盡管也向全能化發展，但主要服務于當地中小企業、居民、市政建設和公共事業。法國雖然由于銀行壟斷程度較高導致社區銀行較少，但也有100多家。亞洲的日本具有社區銀行性質的地方中小銀行也有60多家，主要為地方中小企業服務，這些銀行對當地中小企業貸款比率一般占其全部貸款的70%—80%，其平均收益率水平一般都高于大銀行。

(二)啟示

1.正確的市場定位。社區銀行在激烈的市場競爭中沒有迷失方向，始終堅持為當地居民、中小企業服務的市場定位，不斷增強建立在社區關系網絡基礎上的自身優勢，不僅鞏固了其在地方信貸市場上的地位，而且也取得了很好的經營效率。

2.社區銀行一般實行股份制，產權明晰，產權結構設計合理；政企分開，一般不會在政府機構的影響下經營，不會提供政府導向性的業務，也不會將社會目標置于銀行的財務目標之上，按照市場化原則獨立經營。

3.強有力的政策扶持。美國1864年頒布的《國家銀行法》(NationalBankAct)規定銀行只能在單一的行政區域內經營，這種限制銀行跨州經營的規制于1927年以《麥克法登—佩伯法》(McFadden-PepperAct)的形式正式成為聯邦法律，又在1933年的銀行法中進一步得到強化。這種州際業務規制限制了大銀行的擴張，成為保護社區銀行生存的一道有力的法律屏障。1977年頒布的《社區再投資法》(CommunityReinvestmentAct)要求金融監管當局定期檢查轄區內的金融機構是否滿足了當地社區的金融需求，并就金融機構對社區的貢獻度進行定期評估并公布，其評估結果作為審批該機構申請增設存款分支機構、開展新業務甚至金融機構之間并購的一個重要考慮因素。該法律在20世紀90年代經過幾次修正后存在至今，對于保護社區銀行的生存和防止貧困地區金融資源的外流起到了重要的作用，也是許多社區銀行在兼并浪潮中消失以后又有不少新生的社區銀行嶄露頭角的一個重要條件。日本政府從存款保險制度、相互援助制度、信用保證保險制度、稅收優惠或免征等方面對社區銀行的運營與發展進行扶持；法國政府采取措施幫助社區銀行進行創建以及建立完整的管理體系。

4.有序的金融監管。社區銀行的正常運行離不開外部的有效監管。從西方發達國家的經驗來看，社區銀行的外部監管體系以監管部門的專職監管制度為核心，以行業自律組織為依托，以社會監督為補充。監管部門的監管強調風險性監管與合規性監管并重；行業自律組織是社區銀行自我管理與自我服務的組織，是連接外部監管與社區銀行之間的橋梁和紐帶，可以避免監管真空，并大大減少外部監管的實施成本；社會監督機構獨立于社區銀行之外，具有監管的獨立性、公正性、公平性與一定的權威性。

二、社區銀行模式存在的經濟學分析

(一)適應金融專業化分工的需要

將古典經濟學的分工思想拓展到金融領域，則可以發現，金融分工專業化可以提高金融交易效率。金融發展是由金融分工所決定的，并隨著金融分工水平的不斷提高而提高。社區銀行經營模式是與大型銀行在金融交易活動中進行專業化分工與協作的必然結果。這種專業化分工的特征體現在：從服務對象看，社區銀行主要面向當地家庭、中小企業和農民的金融服務需求，而大型銀行則主要面向大的企業。從資金來源與運用看，社區銀行資金來源主要集中在當地，運用也主要在當地，從而推動經濟的發展，而大型銀行則在全國或跨區域范圍內調配資金。從服務品種來看，社區銀行主要提供一些個性化金融服務產品，而大型銀行則提供全面的金融服務。從貸款的審批來看，社區銀行除了關注財務數據以外，還會考慮借款人的性格特征、能力以及信譽等難以傳遞的“軟信息”；而大銀行則只是根據一些財務指標等“硬信息”做出結論，基本上很少考慮借款人的個人因素。從發放的貸款品種來看，社區銀行一般發放基于軟信息基礎上的“關系型貸款”，而大銀行則發放基于硬信息基礎上的“市場交易型貸款”。可以看出，這種專業化的金融分工使得社區銀行與大銀行之間不是競爭關系，而是一種互補關系。

(二)擁有信息比較優勢

信息是金融交易中的一個重要變量。由于信息不對稱，在借貸發生之前會產生逆向選擇，在借貸發生之后會出現道德風險。我們知道，中小企業是社區銀行的主要服務對象，與大企業相比，中小企業的信息不對稱問題非常突出，潛在的逆向選擇和道德風險很大。要克服這兩個問題，銀行就必須搜尋關于中小企業的信息，并進行評估、使用，而這些是需要花費時間、精力和費用的。與大型銀行相比，社區銀行對中小企業貸款的信息成本要低，具有信息上的比較優勢。這是因為，一是社區銀行土生土長，與中小企業一樣，遵循市場經濟運作的軌跡，有著制度、地緣、人緣上的親和力及千絲萬縷的聯系，能夠充分利用地方的信息存量，低成本地了解到當地中小企業的經營情況、項目前景、信用水平，甚至業主本身的能力、信譽等所有的信息；二是由于社區的相對狹窄性，社區銀行也容易及時掌握信息的動態變化，如某企業的財務狀況惡化，要及時催還貸款或增加抵押等，從而降低自身經營風險；三是社區銀行的總部和分支機構都在當地，結構簡單，委托少，信息傳遞相對較快。由地域性和長期的合作帶來的信息優勢最容易克服信息不對稱導致的逆向選擇和道德風險問題。根據麥金農(Mckinnon，1973)等人的分析，廣大發展中國家的經濟是千種“被分割的經濟”(PragraentedEconomy)。由于其市場的分割性，信息的傳遞受到了阻礙，中小企業的信息不對稱問題更為嚴重。因此，發展社區銀行更具有客觀必然性。

(三)具有交易成本低的比較優勢

在信貸交易中，由于信息不對稱和機會主義等因素，交易成本相對較高。對于每筆貸款，銀行都需要進行事前信息審查、談判簽約及事后監督。相應的交易成本包括信息成本、談判成本、監督成本，這些是銀行在信貸交易中所直接耗費的成本，稱之為“顯性成本”，除此之外，銀行還間接耗費了一些“隱形成本”，如由于發放貸款可能造成的不良資產，銀行內部進行貸款決策所需耗費的成本等。

發展社區銀行有利于發揮其對中小企業貸款上的交易成本比較優勢：(1)社區銀行對中小企業貸款的信息成本相對較低。(2)由于社區銀行規模較小，組織結構較簡單，決策的周期相對較短，因而從開始談判到貸款合同的最終簽訂所耗費的談判成本相對較小。(3)由于社區銀行根植于社區，信息了解相對充分，對社區內中小企業貸款的使用情況了如指掌；同時在近距離內，企業的違約信息局限在狹小范圍內，非常敏感且受人關注，傳播速度快，監督成本相對較低。(4)社區銀行由于與中小企業聯系密切，能夠動態地掌握中小企業的發展狀況，在與中小企業信息對稱的情況下，完全可以把非系統風險降為零，從而有利于控制貸款風險，減少貸款損失的可能性。(5)社區的成本低。一方面，成本與組織規模成正比，企業規模越大，成本越高，反之，則越小；另一方面，結構不同的組織中，解決問題的成本也不同，結構越復雜、層級越多的組織，鏈條越長，信息傳遞越慢，其成本越高。這樣，與大銀行相比，結構簡單的社區銀行由于鏈條較短，解決問題的成本就會低很多。

三、我國發展社區銀行的現實意義分析

從國外的經驗來看，社區銀行的發展很好地滿足了中小企業、居民家庭的資金需求，是一種非常成功的充滿著生命力的經營模式。因此，國內學者在談到發展社區銀行的現實意義時，都把它當成是解決中小企業融資難問題的可供選擇路徑之一，對此我們表示贊同，但這還不足以概括社區銀行發展的重要性。我們認為，金融發展與經濟發展具有密切的關系，金融發展是推動經濟發展的動力和手段。當前我國經濟發展中表現出典型的二元經濟結構特征，加快改變二元經濟結構是新世紀我國經濟發展的重大戰略任務。社區銀行能夠很好地弱化二元經濟結構，促進經濟發展。

我國仍是一個農業大國，傳統農業占有相當大的成分。要改造傳統農業，實現農業現代化，離不開資金的支持。然而近年來農村金融支持呈現弱化的趨勢。一是國有商業銀行堅持商業化改革，調整發展戰略向“大城市、大企業、大銀行”三大目標轉變，大量收縮面向農村的金融業務。在許多經濟不發達的地區，國有商業銀行設在縣以下的機構網點都在撤并和收縮進城。設在縣及縣以下的現有機構網點，大多只有吸收存款權而沒有貸款權。二是農村信用社合作制流于形式，多年來按照商業銀行模式經營，對社員的貸款程序跟其他商業銀行一樣，貸款投向沒有體現“社員優先、社員為主”的原則，缺乏為社員服務的約束和動力，背離了合作制的初衷，因而，現有的農村信用社其實是“官辦”的農村信用社。不少農村信用社不愿發放小額信貸，違規“壘大戶”現象嚴重，服務功能“異化”。三是郵政儲蓄在改成郵政儲蓄銀行之前，是農村資金外流的“抽水機”。與國家鼓勵資金投向三農的政策相反，郵政儲蓄將農村資金集中后流向了城市，造成了地方資金的“失血效應”，削弱了金融支持農業的應有力度，進一步強化了二元經濟結構。社區銀行根植于農村社區，專注于農村社區，利用自身的信息與交易成本上的優勢，能夠有效滿足傳統農業的資金需求，從而弱化二元經濟結構。

與此同時，我國也是地區經濟發展不平衡的國家，地理上的二元經濟結構也比較突出。大型銀行更多地將全國范圍內吸收的存款轉移到經濟發達地區使用，這造成了中國資金流動的“虹吸現象”，即本來急需資金的欠發達地區的資金通過大型銀行的分支機構網絡，被轉移到資金已經比較充裕的發達地區，導致地區差距越來越大。另外，一些偏遠的、經濟相對欠發達的地區，大型銀行不愿全面涉足，加速撤出的步伐，導致局部地區“金融空洞化”。社區銀行在資金運用方面的特點之一就是將本地市場吸收的資金主要運用在本地，因而能夠緩解虹吸現象及其可能導致的負面影響，同時在大型銀行撤出的地區設立社區銀行，也可以填補金融服務的缺口。

四、我國發展社區銀行的路徑選擇

按照上面的定義來衡量，目前國內還很難找到一家真正的社區銀行。一個健全的銀行體系不僅要有大銀行，而且要有為數眾多的社區銀行。大銀行有大銀行的優勢，社區銀行也有其不可替代的作用。因此，如何構建一個與我國經濟發展階段相適應并且覆蓋城鄉的社區銀行體系尤為迫切與重要。

(一)將現有的地方中小銀行機構改造為社區銀行

1.城市商業銀行。對于城市商業銀行來說，由于資產規模、經營狀況差別很大，改造必須從實際出發，不能搞一刀切模式，應堅持區別對待、循序漸進的原則。首先，改造的重點應是中小規模的城市商業銀行。許多規模雄厚的城市商業銀行，如北京銀行、上海銀行等已不再適合選擇社區銀行的經營模式，它們地處發達地區，經營狀況良好，已具備與大銀行競爭的實力，已發展成為跨區域甚至全國性質的股份制商業銀行。相比之下，中小規模的銀行則適宜走社區銀行的道路。其次，改造應遵循“先試點、后推廣”的循序漸進思路。我國東中西部地區經濟發展不平衡，相應的，這些地區的城市商業銀行也良莠不齊。為穩健起見，可以先選擇一些位于發達地區且經營狀況比較好的城市商業銀行進行社區銀行改造試點，比如廣東、江蘇、浙江、山東等地區。這些地區中小企業發達，民間資本較為充沛，具有發展社區銀行的優越條件；同時，地方政府財政資金充裕，行為較為“開明”，對城市商業銀行的不合理干預較少，對改造試點的積極性較強一些。試點成功取得相關經驗后，再在欠發達地區全面推廣。最后，改造之前要加快產權制度改革。社區銀行的一個顯著特征就是產權明晰。城市商業銀行要改造成社區銀行面臨的一個重要難題就是產權制度方面的缺陷。我們知道，城市商業銀行組建之時就規定地方財政為最大股東，也即地方政府，其人股比例占30%左右。2004年國務院發展研究中心金融研究所課題組對東、中、西部地區三個有代表性省份的20個城市商業銀行的調查結果表明，三大區域地方政府對城市商業銀行的平均持股比例為24.2%，如果再加上地方政府通過其他企業或機構間接持股的數量，則國有資本(包括地方政府)的持股比例達到76.3%左右，地方政府對城市商業銀行擁有絕對控制權。其他的個體工商戶、城市居民、私有企業所占股本的比例很少。這樣，地方政府對城市商業銀行的行政干預普遍存在，只是程度大小不同而已。城市商業銀行無法成為自主經營、自負盈虧、自擔風險和自我發展的市場主體。為此，要加快城市商業銀行產權制度改革，為其向社區銀行轉型創造條件。一方面，地方政府股份應逐步從城市商業銀行退出，當然，地方政府退出的目的是為了讓其從直接操持城市商業銀行的經營中脫身，徹底實行政企分開，并不是放棄支持，地方政府應該為城市商業銀行的產權制度改革營造一種良好的外部環境；另一方面，增資擴股，引進具有良好動機的民間資本和運作規范的境外戰略投資者，使其產權結構真正多元化。

2.城市信用社。從規模大小和服務對象來看，城市信用社應該是社區銀行最主要的改造對象。20世紀80年代開始出現的城市信用社是依附于非國有小企業發展起來的，90年代非國有經濟和中小企業的快速發展為城市信用社開拓了廣闊的潛在市場。但目前的城市信用社面臨著股權結構不合理、管理不規范、經營水平低、不良資產比例高、抗風險能力差等諸多問題。因此，要將城市信用社改造為社區銀行，必須鼓勵外資和優秀的民營企業人股，優化股權結構，實現股權多元化，同時提高經營管理水平，并在政策上給予支持，加快解決歷史包袱。

3.農村信用社。農村信用社是我國當前農村地區的主要金融機構，隨著農村經濟的發展，農村信用社應當適時對其經營目標、業務范圍進行相應的調整，逐步改變政策支農的主要性質。2006年中國銀監會表示，農村合作金融改革要堅持市場化、商業化趨向，10年內將分批逐步過渡為符合現代金融企業要求的、有特色的社區銀行，為社會主義新農村建設提供有效支持。由于區域經濟發展不平衡，農村信用社改革要因地制宜、區別對待。改造不能整體推進，要分步實施。我們認為，發達地區的農村信用社要加快改造成社區銀行，而落后地區的信用社仍然堅持合作制的原則。對農村信用社進行社區銀行改造是一項系統工程，僅靠農村信用社自身是不夠的，需要相關各方給予大力支持。

4.郵政儲蓄銀行。2006年12月31日，經國務院同意銀監會正式批準中國郵政儲蓄銀行開業。其市場定位是充分依托和發揮網絡優勢，完善城鄉金融服務功能，以零售業務和中間業務為主，為城市社區和廣大農村地區居民提供基礎金融服務，與其他商業銀行形成互補關系，支持社會主義新農村建設。我們認為，郵政儲蓄銀行在農村的儲蓄網點改造成社區銀行能更好地實現這一定位。因為郵政儲蓄銀行與其他商業銀行相比的競爭優勢在于，與當地客戶熟悉，吸儲的資金用于當地經濟發展，與當地經濟休戚相關。有數據顯示，全國45萬個郵政匯兌網點中有70%在農村，遍布各大居民小區，有將近70%左右的匯款交易流向農村。全國辦理郵政儲蓄的網點達到3.6萬多處，郵政儲戶數量達到2.7億戶。郵政儲蓄銀行改造成社區銀行后，要很好地發揮這一功能，需盡快積累在農村發放貸款的經驗，建立成熟的經營機制，并依法納入銀行監管體系。

(二)將新建的民營中小銀行定位于社區銀行

金融開放包括對外開放和對內開放。入世后，我國政府以強有力的實際行動積極主動地推進銀行業的對外開放，銀行業開放程度已超過了當初的承諾。而對內開放方面，監管當局卻表現得異常謹慎。當前民營資本組建民營銀行的強烈愿望受到抑制。一旦監管當局放開限制，民營銀行將會雨后春筍般的建立起來。這些新建的民營銀行由民間資本控股，產權邊界明晰，沒有歷史包袱，能夠實現真正的商業化經營，將其定位于社區銀行有利于為當地的中小企業提供融資服務。但要防范民營資本由于趨利動機而導致過度擴張造成的金融風險。

(三)將民間金融組織引導規范成社區銀行

從某種意義上說，民間非正規金融活動盛行往往體現了一國金融深度不足，正規金融無法滿足現實與潛在的融資需求。我們應當承認這些民間金融組織為地方經濟發展所作的積極貢獻。金融監管當局與其屢禁不止，還不如因勢利導，通過引導使民間金融組織逐步演化成規范化運作的小型社區銀行，同時對組建的基本條件、管理制度、業務范圍、運作方式、監管辦法等做出明確的規定，在市場準入和利率方面給予更大的靈活性。這樣既方便了金融監管，有效地防范和化解金融風險，又能夠滿足農民等小規模借款人的融資需求，對于培育分工協作、競爭充分的村金融市場也具有迫切的現實意義。

(四)我國社區銀行發展的配套措施

為打造一個具有生機活力的社區銀行體系，還需要完善配套措施。一是建立健全法律法規體系。頒布類似于美國《社區再投資法》的法律，鼓勵社區銀行的發展。二是要盡快建立存款保險制度。其作用在于提高社區銀行的社會信譽、增強人們對社區銀行的信心，為社區銀行提供與大銀行平等競爭的重要制度環境。三是要進行嚴格而又有效的監管，強化信息披露和公眾監督機制。四是參照美國經驗，成立社區銀行業協會之類的行業自律組織，進行行業管理，做到自我管理、自我規范、公平競爭。