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農業政策性金融機構在社會主義新農村建設中發揮著基礎性和主導性的作用，促進了農業和農村經濟的發展。中國農業發展銀行是我國唯一的農業政策性金融機構，既有效的彌補了市場機制缺陷，又充分發揮了政府調控、示范引導和中介服務等重要作用。但是，隨著我國金融體制改革的深化與農村金融市場需求的不斷加大，現行農發行在運行中存在的問題13顯凸現，制約了我國農業政策性金融支農功能的充分發揮。因此，在新形勢下如何深化農發行改革，推動農發行的可持續發展，充分發揮農發行在農村金融中的骨干和支柱作用，具有重要的理論與現實意義。

一、我國農發行業務發展現狀

2004年以來，農發行進人了業務轉軌與擴展階段，開始逐步向全面市場化過渡。農發行在單一政策性貸款業務的基礎上，發展了準政策性貸款業務及商業性貸款業務，業務范圍從糧棉流通領域，逐步擴展到全面支持糧棉生產、流通和加工領域，甚至農村基礎設施建設、農業綜合開發和農業小企業等領域，大力發展中間業務，逐步形成以糧棉油收購貸款業務為主體，以農業產業化經營和農村中長期貸款業務為兩翼，以中間業務為補充的“一體兩翼”的業務發展格局。隨著業務范圍的不斷擴展，農發行的信貸總量快速擴大。2004年末，農發行貸款余額為7189．84億元，2010年末增加到16710．65億元，年均增長16％以上，占全部金融機構涉農貸款余額的14．2％。農發行全力做好糧棉油收儲信貸工作，2005-2010年，累計投放糧棉油收購貸款18275億元，每年支持收購的糧食占商品量的60％左右、棉花占總產量的50％左右；大力支持農村基礎設施建設，從2007年業務開辦以來，三年時間貸款余額達4682億元，年均增長120％；積極支持農業產業化經營，20o5—2010年累放貸款4968億元，支持龍頭和加工企業7673個，提高了農業產業化經營水平和農業整體經濟效益，促進了現代農業的發展。自信貸業務領域放寬以來，農發行的經營業績實現了重大跨越，營利能力不斷提高，經營利潤大幅增長。2004年其經營利潤為24億元，2010年達到209．6億元，增長了7．7倍，6年累計實現經營利潤848．04億元，繳納營業稅及附加244．9億元，成本收入比28．1％，保持同業較低水平。經營業績的日益提高，說明農發行逐步走上了良性發展軌道。

二、農發行發展中面臨的主要問題

近年來，農發行的支農作用逐漸增大，業務范圍不斷擴展，但在發展中尚存部分問題，制約著農發行的可持續發展和支農功能的充分發揮。

1．業務職能定位模糊，法律依據缺失。2004年以后，農發行陸續獲準辦理農業產業化、農業綜合開發等商業性貸款，商業性貸款比重逐年擴大，商業性職能在不斷加強，但政策性職能作用的發揮未有明顯改觀。長期以來，農發行一直沒有建立對政策性與商業性業務進行區分與考核評價的規范性制度與辦法，在操作過程中存在混同與交叉，在實踐中對經營業務的政策性和商業性也無法有效控制。而農發行自成立后，關于農業政策性銀行的立法至今沒有提上日程，目前尚無專司農業政策性金融機構的法律法規。現行的金融法律法規不能完全概括和解決政策性金融機構的性質和定位問題，其經營范圍、運行機制和違規處罰等一直游離于專門立法之外，制約著農業政策性金融的健康發展。

2．籌資機制不健全，資金可持續發展不足。首先，農發行成立時資本金不充足，直到目前農發行的資本充足率仍不足7％，沒有達到《巴塞爾新資本協議》規定的8％的標準。其次，農發行的籌資方式相對狹窄，主要依靠中央銀行借款和發行政策性金融債券，而這兩項資金來源成本都比較高，且呈現出“一減一增”態勢。2004年起，人民銀行根據宏觀經濟調控需要，要求農發行每年凈歸還再貸款400億元，到2010年凈歸還再貸款2800億元，人民銀行再貸款的可依賴程度逐步弱化。發債籌資受銀行間市場波動影響和規模制約，對農發行資金來源穩定性和資金成本控制造成的影響日趨顯著，且金融債券的期限也大都在五年以下，所占比重達到了95％左右，這與農發行貸款運用的長期性存在矛盾。再次，近幾年農發行發展營銷其他存款組織的潛力尚未得到充分發揮，嚴重制約著農發行政策性金融功能的發揮。

3．風險防控體系不完善，管理水平滯后。隨著農發行業務范圍的不斷調整與擴大，其信貸風險出現轉變，風險范圍加大。由糧油流通環節風險轉變為面對農業整體產業的風險；由單一客戶風險轉變為多元化、集團化和產業化的客戶風險；由政策性貸款風險為主轉向商業性貸款風險為主。但目前的風險防控機制還不適應需要，信貸管理制度尚不完善，風險管理水平滯后。尤其在商業信貸業務方面，農發行還沒有建立一整套完善的風險管理體系，適應政策性和商業性兩類業務特點的風險預警體系尚不健全，貸后管理相對薄弱。同時缺乏適合不同類型企業需要的風險管理模式，不適應業務多元化發展的需要。

4．運行機制不合理，運行效率不高。相比商業銀行，農發行在運行機制上存在許多不合理性因素，影響了農發行運行效率。一是分支機構布局不合理，支農功能難以充分發揮。農發行的機構末端大都終止于縣(市)，難以與鄉鎮及以下行政區域的農戶發生聯系。隨著業務的發展變化，營業機構布局不夠合理的問題越來越突出，有的地方有機構但業務嚴重萎縮，有的地方金融需求旺盛但服務跟不上。二是缺乏科學的績效考核機制，嚴重影響了職工的積極性；員工年齡和知識結構老化，也難以適應新業務發展需要。這一問題在基層支行表現的更為突出，不少老員工嚴重缺乏商業性信貸風險控制經驗和管理技術，難以適應新業務發展需要。

三、農發行運行中應堅持的原則

農發行必須堅持政策性辦行原則。我國是農業大國，“三農”問題的長期性、艱巨性和復雜性，農村資金的短缺、農村金融供給不足的矛盾，決定了農業政策性金融是不可或缺的。國際經驗也表明，許多國家包括發達國家，農業政策性金融機構不僅長期存在，而且一直發揮著重要作用。因此，無論農發行的改革如何深化，都不能偏離政策性銀行的辦行方向，通過政策性信貸活動體現國家的戰略意圖，實現政府宏觀調控和扶持“三農”的政策目標。農發行必須堅持市場化運作原則。根據國發[1994]25號《國務院關于組建中國農業發展銀行的通知》，“中國農業發展銀行為獨立法人，實行獨立核算，自主、保本經營，企業化管理”。因此在強調農發行政策性的同時，不能否認其金融機構屬性，其本質仍然是銀行，其資金使用是有償的，要實現農發行自身的可持續發展，必須堅持市場化運作原則。只有遵循市場規律和銀行規律，才能更好地實現政策目標，強化銀行風險意識，規避信貸風險，實現社會效益和自身效益的有機統一。

四、加快我國農發行改革發展的對策建議

1．明確職能定位，界定業務范圍。農發行改革的職能定位應以支持社會主義新農村建設為根本目標，為“三農”提供金融服務，引導社會資金回流農村，促進農村經濟發展。而目前實現政策性金融和商業性金融的協調與可持續發展應成為農發行改革的立足點。首先農發行的政策性業務與商業性業務不應該相互排斥，其商業性業務必須嚴格控制在一定的范圍和比例之內，不能因拓展商業性業務而削弱政策性職能的有效發揮。其次農發行應與其他農村商業性金融機構形成良性互補而非競爭關系，凡是商業銀行能夠并且愿意進入的農業優質領域，農發行應讓商業銀行介入；對于商業性金融機構不愿涉及或者是不能充分涉及的相對弱質的農業領域，農發行應大力提供金融支持。

2．拓寬籌資渠道，增強農發行可持續發展能力。農發行應走市場化融資道路，加大金融債券發行力度，對籌資成本高于投資收益的差額，財政應予以補貼。面向農業和農民籌資，建立農業發展基金與農民共同基金。借鑒國際經驗，規定商業銀行存款一定比例轉存到農業政策性金融機構；加強農發行與郵儲銀行、社保機構等的合作，將郵政儲蓄、社會保險和社會保障基金等低成本、穩定性好的資金納入農發行的融資范圍。積極拓寬社會存款對象的范圍，嘗試吸收社會不同組成部分的存款，放寬農發行吸收客戶存款的限制。在條件成熟時可考慮開展境外籌資，統一辦理國際金融機構和國際組織的轉貸業務。此外還要提高資本金充足率，通過財政直接注資、利潤轉增資本金等各種渠道及時充實資本金。

3．完善風險防范機制，提高信貸管理水平。運用科學分析的方法，對貸款前立項、調查、審查、審批等環節的各種風險因素、風險性質及風險程度進行識別和測定。設置風險控制指標和風險預警信號，結合國家政策和市場行情，運用定量與定性分析相結合的方法，通過貸后檢查和貸后監測，發出貸款風險的早期預警信號。遵循農發行的發展規律，建立合適的信貸風險管理體系，實行政策性業務和商業性業務分賬戶管理，嚴格限定兩類賬戶的業務范圍，專項核算，分別確立不同的風險管理方式，建立相適應的運行機制和風險補償機制。尤其是應建立與完善商業性業務的風險處置方式和信貸退出機制，有效防范和規避信貸風險。

4．完善運行機制，強化內部管理。借鑒國際經驗，利用農發行現有的分支機構與農村信用社相結合，構建上為農業發展銀行，下為農村信用社，形成“上官下民”垂直合作的組織機構。既可以解決農發行“基層無腿”的問題，又能節約交易費用，實現資金來源互補，促進資金回流“三農”。同時根據全國經濟區域和農業發展現狀，分為東部、中部和西部地區，建立適應當地農業發展水平的組織結構體系。按照現代企業制度要求，深化薪酬制度改革，建立有效的激勵約束機制，健全競爭上崗制度和選拔任用制度，促進員工適應市場化經營機制。加強以中高級管理人才和核心人才為主體的人力資源開發，加大對青年員工的選拔使用力度，推進員工隊伍的專業化和年輕化，推動全體員工業務素質及全行業務質量的提高。

5．建立健全法律保障，明確農發行的法律地位。從農業和農村的發展需要出發，根據農發行的特點，盡快出臺《農業政策性銀行法》等有關法律法規，明確農發行的法律地位、職能定位、業務范圍、管理方式以及風險控制等帶有全局性和方向性的重大問題，保護其合法權益。通過對農業政策性金融機構進行立法，為農業政策性金融營造良好的法制環境，保證農業政策性金融的健康發展。