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摘要：在我國農村村民自治背景下，有相當數量的村黨支部和村民委員會仍處于勉強維持合作、不協調的狀況。要正確解決兩委之間關系不協調的狀況，就必須注重任職培訓，統一思想認識；理順黨政管理體制，改革鄉鎮介入方式，健全法律制度，界定兩委職責；推廣選舉創新，提倡交叉任職；創新運行機制，強化監督制約，加強支部建設，提高領導能力。

關鍵詞：村民自治；村黨支部；村民委員會，正確關系

村民自治是我國農村政治社會領域的一場深刻變革，正確認識和處理村民自治中村黨支部和村民委員會的關系，對于完善村民自治、推進農村基層民主和社會主義新農村建設具有重要意義。

一、村黨支部和村民委員會關系不協調的表現

在全國農村實行村民自治以后，特別是1998年普遍實行村民委員會直接選舉以后，村黨支部和村民委員會的關系成為村民自治中難以處理的最主要的問題。筆者認為，盡管近年來村民自治在不斷完善，但有相當數量的農村黨支部和村民委員會仍處于勉強維持合作、不協調的狀況。這種狀況主要有以下幾種情形：

——黨支部包辦村務，代替村民委員會行使職權黨支部把黨的領導絕對化，村里大事小事都由支部尤其是支部書記說了算，《村民委員會組織法》賦予村民委員會的權力得不到落實。

——村民委員會拒絕黨支部的領導，獨攬村中一切重大事項的決定權有的村民委員會主任當選后，根本不把黨支部書記放在眼里，重大事項一概由村民委員會“全權操辦”，不征求黨支部的意見。更有甚者，黨支部召開支委或黨員會議，支部書記必須事先“請示”村民委員會主任，未經許可，不予提供經費、場地，個別的甚至故意阻撓和刁難黨支部開展工作。

——黨支部和村民委員會各自為政，公開對抗

在村里重大事項的決策和管理中，黨支部和村民委員會你說東，我說西，各吹各的號，各唱各的調，擰不成一股繩。例如，某村黨支部擬定的村民小組劃分方案，村民委員會主任不同意，自己另擬了一套方案。又如，某村黨支部書記兼合作社社長，村黨支部書記以合作社社長的身份召開社員代表大會，制訂了一個承包方案，村民委員會主任則召開村民代表會議，制訂了另一方案。在一些村，村黨支部和村民委員會圍繞村集體經濟管理權、村級公共事務管理權、村公章、辦公室、賬本等展開了針鋒相對的斗爭。有的地方出現了村黨支部和村民委員會搞“一村兩制”的鬧劇。有的為了排除異己，煽動村民，制造矛盾，聚眾上訪，為對方工作設置障礙，甚至雇兇殺人。

——村黨支部和村民委員會相互推諉、不求作為這種情況多發生在貧困村黨支部書記和村民委員會主任之間。當選之初，他們都有一定的事業心和責任感，但在工作過程中，碰到“釘子”之后，他們就開始缺乏工作的積極性和激情，不想主事，都不管事，互相推諉，不履行自身的職責。

以上問題的存在，嚴重影響了經濟的發展、民主政治建設、科學文化的進步，以及社會的穩定。

二、村黨支部和村民委員會關系不協調的成因

——思想原因一方面，一些黨的基層干部習慣于過去黨的一元化領導模式，還保留著“黨支部書記是一把手”的觀念，錯誤地將“黨的領導”理解為黨組織包攬村內一切事務，把黨的“核心地位”等同于可以不尊重村民委員會法定權力的至高無上的地位。另一方面，一些地方的村民委員會將“村民自治”片面地理解為村民想干什么就干什么，想怎么干就怎么干，可以不受任何約束，因而在實際工作中不接受甚至排斥村黨支部的領導。

——體制原因一方面，農村基層政權和基層組織建設工作主要由三個部門即組織部、農委和民政局負責。這三個部門對農村基層政權和基層組織建設方面的職責任務，存在交叉重復問題，另一方面，鄉鎮政府與村民委員會是“指導——協助”關系，而作為執政黨的中國共產黨，基層黨組織一直延伸到村，鄉鎮黨委與村黨組織是“領導——被領導”關系。鄉鎮黨委通過村黨支部對村民委員會進行領導。鄉鎮黨委作為黨的基層組織，其代表的是人民的整體的、根本的、長遠的利益，而村民委員會代表的是特定區域內村民的局部的、現實的、當前的利益，甚至有時他們所代表的利益與鄉鎮黨委的利益不一致。因此，村黨支部要貫徹落實鄉鎮黨委的意圖時，就有可能與村民委員會意圖發生矛盾或沖突。

——機制原因從整體上看，大多數農村支部委員特別是支部書記一般是由鄉鎮黨委擬定、黨員選舉產生。村黨支部委員會為了貫徹落實鄉鎮的指令和任務就往往會超越權限干預村民委員會職權范圍內一些事。村黨支部委員會特別是支部書記“自上而下”的權力供給機制和村民委員會“自下而上”的權力供給機制，決定了村黨支部在工作中必然側重于“對上負責”，而村民委員會在工作中必然側重于“對下負責”，從而在一定程度上導致村黨支部和村民委員會的矛盾或沖突。

——法律制度原因對于村黨支部和村民委員會的職權范圍，現有的法律、制度沒有作出明確劃分，甚至在某些方面還有矛盾之處。《中華人民共和國村民委員會組織法》(以下簡稱《村民委員會組織法》)規定，村黨支部發揮領導核心作用，依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利。村民委員會是農村的群眾性自治組織，辦理本村的公共事務和公益事業，管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產，向村民會議負責并報告工作。《中國共產黨農村基層組織工作條例》(以下簡稱《條例》)規定，村黨支部是村各種組織和各項工作的領導核心。村黨支部的主要職責是討論決定本村經濟建設和社會發展中的重要問題。需由村民委員會等組織決定的事項，由其依照法律和有關規定作出決定。認真分析以上兩種規定不難看出，一是村黨支部“發揮領導核心作用”和村黨支部是“村各種組織和各項工作的領導核心”表述不同，其含義是否相同?村黨支部怎樣或者說通過何種途徑“發揮領導核心作用”?并不明確。二是對村黨支部要討論決定的本村的“重要問題”和村民委員會要辦理的“本村的公共事務和公益事業”未作明確界定，在實踐中難以準確區分。

——利益原因目前，農村還缺乏一種比較合理的利益分配機制，特別是對那些隱性利益，還不易控制。對農村公共權力資源和經濟資源的掌控意味著獲得了進行利益分配的優勢，會給自身帶來更多的利益，至少在利益分配上吃不了虧。所以，一些村黨支部和村民委員會不協調甚至發生沖突，背后是利益之爭。

——歷史原因一些地方農村基層干部習慣于過去黨的一元化領導模式，對實行農村基層民主不熟悉，不習慣。另外，村黨支部長期具有農村事務的決定權，或因未能滿足一些人的要求，或因工作方式簡單，或因執行計劃生育等政策得罪了一些人。而這些問題往往又歸結為村黨支部特別是支部書記頭上，個別人就懷著“出氣”，甚至報復的心理參加競選村民委員會主任，這種人一旦上臺，就會與村黨支部唱對臺戲，與村黨支部爭奪權力。

——素質原因部分村干部素質不高，不能適應農村發展的要求。如：有的思想政治素質偏低，法紀觀念淡薄；有的文化水平低，不能閱讀和理解文件、法律、法規，開會做不了筆記；有的責任心不強，遇到，困難、矛盾繞道走；有的缺乏工作經驗，工作方法簡單，從而激化村“兩委”矛盾等等。

——社會原因一些村的宗族勢力借村民委員會直選的機會，把持和控制公共權力，為本宗族獲得利益提供方便。一些村的黨支部書記對于不是自己宗族的人持排斥態度，導致那些“圈外人”也形成了自己的宗派，在村民自治的過程中，勢必與村黨支部對著干。在全國各地有關宗族、宗派勢力控制支配村黨支部和村民委員會權力的事例并不鮮見。再者，少數地方農村的黑惡勢力利用村民委員會直選機會而成為村民委員會主任或成員，公然同村黨支部對抗。

三、解決村黨支部和村民委員會關系不協調的對策

——注重任職培訓，統一思想認識。村黨支部和村民委員會關系緊張的一個重要原因，就是雙方對相互關系缺乏正確的認識，法制意識、民主意識、責任意識不強，工作經驗不足。所以，一旦村黨支部委員會和村民委員會選舉產生后，鄉鎮黨委、政府應及時對村黨支部書記、村民委員會主任以及村“兩委”成員進行任職培訓，組織他們認真學習《憲法》、《村民委員會組織法》、《條例>>等相關法律、法規及政策，以提高他們的法制意識、民主意識、責任意識，使他們在村黨支部和村民委員會的關系上形成統一的思想認識。

——理順黨政管理體制，改革鄉鎮介入方式黨委、政府尤其是區縣黨委、政府應成立農村基層組織建設工作領導小組，以便對農村基層組織建設工作作出統一的部署、要求，使組織部門、農委、民政部門密切配合，協調一致，共同做好村民自治背景下的農村基層組織建設工作。或者根據目前機構設置情況，由編制部門對組織部門、農委、民政部門有關農村基層組織建設的職能職責進行認真劃分和界定，克服目前多頭管理，職能交叉重復的問題。鄉鎮黨委、政府與村黨支部、村民委員會的法定關系決定了村黨支部與村民委員會的沖突。要緩解此類沖突，一方面，鄉鎮黨委、政府在決策及其實施中要盡可能地兼顧到局部利益和整體利益、當前利益和長遠利益、現時利益和根本利益，最大限度地使其統一起來。另一方面，鄉鎮政府對村民委員會要強化指導職責，在充分尊重村民自治權力的基礎上，更多地運用法律、經濟、教育、示范、激勵等手段，對村民委員會進行有效的指導。

——健全法律制度。界定兩委職責應對《村民委員會組織法》和《條例》予以修訂。對“村黨支部的領導核心作用”，《條例》的表述應與《村民委員會組織法》的表述一致，以免引起歧義。《村民委員會組織法》和《條例》應對發揮村黨支部的領導核心作用的途徑、方式予以明確，對村黨支部和村民委員會的職責范圍作出界定，特別是對村黨支部要討論決定的“重點問題”是指哪些問題、村民委員會要辦理的“本村的公共事務和公益事業”等內容作出具體的詳細說明，做到職責明確，責任清楚。

——推廣選舉創新，提倡交叉任職一是實行“三票制”(推薦票、信任票、選舉票)產生村黨支部委員會，即：由村黨支部黨員大會推薦下一屆支委會委員候選人初步人選，并按下一屆支委會委員名額的2—3倍的人數，研究確定候選人初步人選。然后，將確定的候選人初步人選交全體村民投信任票。然后，鄉鎮黨委在村民信任票過半數的人選中按下一屆支委會委員名額多1—2人的差額和候選人條件確定支委會成員正式候選人，最后由全體黨員民主選舉產生村黨支部委員會。在筆者看來，實行“三票制”產生村黨支部委員會委員符合“三個代表”重要思想的要求，是黨的農村基層組織建設的創新。二是“二選聯動”產生村民委員會和黨支部委員會。即：在村民委員會換屆選舉的同時，進行村黨支部委員會的選舉。一方面，將村黨支部黨員大會按下一屆委員會名額的2～3倍人數推薦的支委會候選人初步人選交全村村民投信任票(按上述“三票制”方式)。另一方面，鄉鎮黨委、村黨支部鼓勵由村黨支部黨員大會推薦的下一屆支委會委員候選人初步人選、普通黨員參加村民委員會競選。支委會委員候選人初步人選如果當選為村民委員會主任，則可將當選為村民委員會主任的支委會委員候選人初步人選或黨員作為黨支部書記候選人，一旦黨支部黨員大會正式選舉通過并報請鄉鎮黨委考察、批準后，村民委員會主任和村黨支部書記就由同一人擔任，即“一肩挑”。如果當選的村民委員會主任不是黨員，則黨支部委員會就按上述“三票制”后續程序產生，村民委員會主任和村黨支部書記就分別由兩個人擔任，可以稱之為“分肩挑”。

——創新運行機制，強化監督制約完善村民自治運行機制，關鍵是堅持黨的領導，體現黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一。一是理順村級領導機制。明確村黨支部是村級組織的領導核心，村民委員會、共青團、民兵、婦委會等其他村級組織必須在黨支部的領導下圍繞自身職能依照《村民委員會組織法》和各自章程開展工作；二是完善村級事務決策機制，如建立健全村“兩委”聯席會議制度，完善村民會議制度，完善村民代表會議制度；三是完善村民自治管理機制。要依據《村民委員會組織法》、《條例》等相關法律、法規、政策建立規范的村“兩委”的民主管理制度、村民自治章程、村規民約，使之發揮在村民自治管理中的重要作用；四是完善民主監督機制。要建立、健全以村民委員會定期報告工作制度、村務公開制度、民主評議制度為重點，加強村內重大事項特別是與村民切身利益有關的事項的監督。比如，重慶市開縣麻柳鄉從1999年開始實施的“八步工作法”，是村民自治中解決“后選舉治理”難題的成功的嘗試，是民主決策、民主管理、民主監督機制的生動體現，具有重要的借鑒、推廣價值。

——加強支部建設，提高領導能力一是建立健全黨建工作目標責任制。年初，要確定全年的黨建工作目標計劃。年終，支部書記及委員要接受全體黨員的民主評議、上級黨委的考核，要把黨建工作目標考核結果存入本人檔案。對黨建工作目標任務完成好的支部和個人要大力表彰獎勵；對黨建工作落后的支部，嚴格實行“一票否決”，取消年度評先資格，支部書記不得參與評優，不得提拔重用。二是以“五個好”村黨組織創建活動為抓手，全面加強思想、組織、作風、能力建設。要通過組織生活、黨校、農業科教培訓中心、基層黨員干部教育培訓基地、現代遠程教育等多種途徑，強化黨員政治理論、市場經濟知識、實用科技、法律法規、方針政策培訓，不斷增強黨性觀念和執政意識，不斷提高他們綜合素質和致富本領，保持共產黨員的先進性。要精心選配好村黨支部書記、支委會委員。班子建設要真正把那些“政治上靠得住、工作上有本事、作風上過得硬、老百姓信得過”的共產黨員選拔到農村支部班子中，不斷提高農村基層黨組織的領導能力。要不斷壯大黨員隊伍，積極做好從致富能手、復員退伍軍人、在鄉知識青年、村辦企業管理干部、外出務工經商人員中發展黨員的工作。要不斷強化執政意識、發展意識、服務意識、法制意識和群眾觀念，切實轉變工作作風，真正從思想上解決好“為群眾”和“靠群眾”的問題，感情上心系群眾，作風上求真務實，行動上深入群眾，積極為群眾辦實事、辦好事、解難事，讓群眾感受到黨組織的溫暖。三是轉變領導方式和工作方法。在領導觀念上，要從過去的指揮、命令一切的觀念向現代領導、依法辦事觀念轉變；在領導方式上，要切實由傳統的行政命令式、經驗式的領導方法轉變為運用法律、制度、民主的方法，要學會用實實在在的示范作用教育吸引群眾，把群眾團結到黨組織的周圍，把村黨組織建設成為帶領群眾進行社會主義新農村建設的戰斗堡壘。四是強化保障措施。要切實解決好村黨組織有辦公用房和活動場所的問題，使黨支部活動有陣地，增強農村基層黨組織的凝聚力；必須保障組織活動經費，增強農村基層黨組織的戰斗力；注重抓好現代遠程教育工程建設，運用現代教育手段教育黨員、干部，提升黨員、干部的素質，增強農村基層黨組織的創造力；真情關心農村基層干部，認真落實他們的待遇報酬，做好從優秀村干部中考錄鄉鎮公務員、選任鄉鎮領導干部工作，積極探索村干部養老保險試點工作，進一步調動他們工作的積極性、主動性。