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黨的標志著中國特色社會主義進入了新時代，標志著全面深化改革站在了新的歷史起點。我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。在吃的問題上，報告發出了“讓人民吃得放心”的時代最強音。轉基因糧食是利用現代生物技術，改造生物遺傳物質，使其在性狀和品質等方面改變的糧食，如抗蟲玉米、黃金大米、高油酸大豆等。自轉基因食品問世以來，其安全性一直備受爭議，百姓對轉基因食品高度重視，對轉基因糧食尤為關注。轉基因糧食的安全管理基于以風險評估為基礎、以風險管理為關鍵、以風險交流為紐帶的三步走戰略。風險評估是對風險進行科學的分析和預測，提出科學合理的管理建議；風險管理是通過采取恰當的措施，將風險控制在可接受范圍內；風險交流既能為風險評估提供更加廣泛的科學依據，又可在風險管理過程中平衡各方利益，促進監控方案的實施[1]。世界各國根據國情制定了轉基因糧食的管理政策，主要分為四種類型：促進型、認可型、謹慎型和禁止型[2]。本文介紹了美國、巴西、歐盟的轉基因生物管理經驗，剖析了我國糧食收儲環節轉基因監管面臨的問題，為我國更好地開展糧食收儲環節轉基因質量安全監管提供政策建議。

1轉基因糧食發展情況

2016年全球有26個國家種植轉基因作物，面積達1.851億hm2，比2015年增加了3%。四大轉基因作物種植國家分別是美國（共7290萬hm2，其中玉米3505萬hm2、大豆3184萬hm2），其次為巴西（共4910萬hm2，其中大豆3270萬hm2，玉米1570萬hm2）、阿根廷（共2380萬hm2，其中大豆870萬hm2、玉米474萬hm2）和加拿大（1160萬hm2，其中大豆208萬hm2、玉米149萬hm2）。大豆、玉米是種植面積最大的兩種轉基因作物，轉基因大豆的種植面積占全球轉基因作物種植面積的50%。從1994年轉基因作物開始小規模種植到2016年，26種轉基因作物（不包括康乃馨、玫瑰和矮牽牛）和392個轉基因轉化體被批準用作糧食/飼料以及釋放到環境中[3]。轉基因作物從第一代單一的耐除草劑、抗蟲、抗病毒等性狀，發展到第二代復合性狀、第三代質量和營養改良性狀。加拿大、美國、哥倫比亞已發放轉基因小麥安全證書，美國、加拿大、澳大利亞、中國等國已發放轉基因水稻安全證書，但在商業化種植前還需要進行品種審定，獲得生產許可證、經營許可證[4]。2016年，中國種植轉基因作物280萬hm2，種植面積全球排名第八，種植作物包括棉花（抗棉鈴蟲）、木瓜（抗環斑病毒），并批準進口大豆、油菜籽、棉花、玉米、甜菜等多項轉基因農產品作為加工原料。稻谷、小麥、玉米、大豆是我國重要戰略糧食品種。目前，我國批準進口的轉基因糧食包括18種玉米和13種大豆[5]。中國進口轉基因玉米和大豆的品種在增加，但大類仍然限制在這兩種非主糧中。早在2009年我國農業部就批準了兩種轉基因水稻的生產應用安全證書，但未允許其商業化種植。截至目前，我國尚未批準任何一種轉基因糧食種子進口到中國境內進行商業化種植，在國內也絕對禁止商業化種植轉基因糧食作物[6]。

2世界各國對轉基因作物的管理

2.1美國對轉基因作物的管理。美國自1996年以來一直領跑全球轉基因作物發展。2016年美國種植約7300萬hm2轉基因作物，比2015年增加了3%，其中玉米3505萬hm2、大豆3184萬hm2、防褐變的馬鈴薯2500hm2[4]。美國管理轉基因生物釋放和應用的部門是農業部（USDA）、環保局（EPA）和食品藥品管理局（FDA），他們根據《生物技術管理協調框架》對轉基因生物進行管理。農業部依據《植物保護法案》對轉基因生物的范圍、許可程序、記錄保存制度和低水平無意混雜做出了規定；環保局依照《聯邦殺蟲劑、殺菌劑和殺鼠劑法案》和《聯邦食品、藥品和化妝品法案》對轉基因微生物農藥和植物內置式農藥（如抗蟲轉基因作物）進行管理；食品藥品局依照《聯邦食品、藥品和化妝品法案》保障轉基因生物的食品和飼料安全[7]。早在1992年，FDA對轉基因食品就推行自愿標識制度，隨著轉基因技術在美國進一步普及，人們對轉基因食品標識開始意見各異，多個州提出了轉基因食品強制標識的地方立法草案。2016年7月，為統一轉基因食品標識立法，美國國會通過了《國家生物工程食品信息披露標準》法案。同月，美國前總統奧巴馬簽署了此法案。該法案編撰于美國聯邦法典第1639條，成為美國轉基因食品強制標識的法律依據[8]。法案授權USDA在兩年內制定轉基因食品標識的相關程序和細則，并設立需要標識的轉基因含量標準[9]。2018年5月4日，USDA公布了《美國國家生物工程食品信息披露標準（NationalBioengineeredFoodDisclosureStandard）》中關于生物工程食品標識的擬定規則，對食品中轉基因成分標識限量等規定征求公眾意見[10]。2.2巴西對轉基因作物的管理。2016年巴西種植了4910萬hm2轉基因作物，全球排名第二，比2015年增加了11%。其中，大豆3270萬hm2，玉米1570萬hm2[3]。巴西轉基因生物安全管理機構主要是國家生物安全理事會（CNBS）和國家生物安全技術委員會（CTNBio）以及政府相關部門。CNBS總攬轉基因生物安全管理，主要是評估轉基因生物及產品的經濟政治利益[11]。CTNBio為聯邦政府提供技術支持，制定、修改并實施國家生物安全政策，建立關于批準轉基因生物及其產品研究和應用的安全準則。政府相關部門包括衛生部、農牧業食品供應部、環境部、水產漁業部特別秘書處。其職責主要包括：監督檢查轉基因生物及其產品的研究性活動和商品化生產；批準轉基因生物及其產品的進口；及時在生物信息系統（SIB）上對開展轉基因生物研發的機構和個人信息進行公示；為公眾提供登記和批準的信息；進行具體處罰[12]。巴西對轉基因生物的管理屬于定量強制標識，轉基因含量超過1%時，就須在產品上予以標注。2.3歐盟對轉基因作物的管理。歐盟（28個國家）中的4個國家繼續種植轉基因玉米（抗蟲玉米轉化體Mon810）。2016年的種植國家為：西班牙（129081hm2）、葡萄牙（7069hm2）、斯洛伐克（138hm2）、捷克（75hm2），總種植面積136363hm2，比2015年的116870hm2大幅增加了17%[4]。歐盟的轉基因生物由歐盟及其成員國兩個層面共同監管。在歐盟層面，2002年成立的歐洲食品安全局（EFSA）對各種食品提供科學的評判標準，并評估其潛在危害。在各成員國內，負責食品安全的主管機構和由各國專家組成的食品科學委員會對本國轉基因食品進行監管[13]。歐盟管理轉基因產品的核心法律文件有三個：《關于向環境有意釋放轉基因生物的指令》（2001/18/EC）、《關于轉基因食品和飼料的條例》（1829/2003/EC）以及《關于轉基因生物與轉基因生物制品的可追溯性和標識的條例（1830/2003/EC）[14]。歐盟對轉基因食品實行強制標識制度，規定含有0.9%以上轉基因成分的產品必須標示“轉基因”字樣。2.4中國對轉基因作物的管理。2001年，國務院頒布《農業轉基因生物安全管理條例》，以國家法律法規的形式規定了國家對農業轉基因生物安全的管理。2002年，原農業部頒布《農業轉基因生物安全評價管理辦法》、《農業轉基因生物進口安全管理辦法》和《農業轉基因生物標識管理辦法》，對《條例》進行了細化。2004年，原國家質量監督檢驗檢疫總局頒布《進出境轉基因產品檢驗檢疫管理辦法》，對轉基因進出口貿易的檢驗檢疫進行管理。2006年原農業部頒布《農業轉基因生物加工審批辦法》，加強農業轉基因生物在原料采購、運輸、貯藏、加工、銷售中的審批管理。國務院農業行政主管部門負責全國農業轉基因生物安全的監督管理工作。國務院建立農業轉基因生物安全管理部際聯席會議制度，部際聯席會議由農業、科技、環境保護、衛生、外經貿和檢驗檢疫等有關部門的負責人組成，負責研究、協調農業轉基因生物安全管理工作中的重大問題。我國成立了國家農業轉基因生物安全委員會，對轉基因生物各階段申請進行技術評估[11]。目前建立了安全評價、生產許可、加工許可、經營許可、產品標識、進口安全審批制度，采用零閾值強制性標識制度。

3我國轉基因糧食質量安全監管面臨的挑戰

轉基因糧食研究不斷深入深化，但在質量安全監管上依然存在不少挑戰，主要是收儲環節安全監管研究不足，未經批準的轉基因糧食進入流通環節以及人民群眾對轉基因糧食安全性存在擔心。3.1糧食收儲環節轉基因質量監管研究缺乏。目前對轉基因糧食的研究多集中在品種選擇、性狀改變、營養改良、安全評價等獲得安全證書之前的工作上，對轉基因糧食快檢方法的研究近些年也不斷向更快、更精準的目標邁進，而對轉基因糧食在產后流通環節的研究幾乎還是空白。從理論基礎到實際應用，從法律法規、監管制度到追溯體系，產后流通研究投入極度匱乏。在收購環節，企業可能為牟利違規，2013年湖北某企業違反收購政策，將轉基因油菜籽摻入臨儲庫存。在儲藏環節，因儲糧倉庫無嚴格標識，可能導致轉基因糧食與非轉基因糧食混庫儲存。在糧食銷售環節，因無轉基因檢測項目，購買者成為不知情者，無法在購買環節行使主動選擇權。3.2未經批準的轉基因糧食進入流通環節。一是進口環節。2017年我國玉米進口283萬t，絕大部分為轉基因玉米。大豆進口9554萬t，大部分是轉基因大豆。根據《農業轉基因生物進口安全管理辦法》，只有已取得我國頒發的農業轉基因生物安全證書的產品,才允許進口。盡管有此規定，仍發生過違法進口事件，2013年11月29日至12月23日，原國家質檢總局消息稱，深圳、上海、廣東等多個口岸檢驗檢疫機構，相繼從美國輸華玉米和玉米酒糟中，檢出未經我國農業部安全批準的MIR162轉基因成分，對這些進口玉米和酒糟產品作出了退運處理。二是大田生產環節。目前我國未批準任何轉基因糧食種子的商業化種植，但是個別地區存在違法零星種植的情況。曾經在湖北發現非法種植轉基因水稻，遼寧發現非法種植轉基因玉米。雖然違規種植者已被從嚴懲治，但并不能保證杜絕此類事件的發生。另外武漢大學研發了以藥用為目的的轉人血清白蛋白水稻，于2017年8月在北京同仁醫院啟動臨床一期實驗。因為美國歷史上發生過轉基因混雜事件，即以喂養家畜和工業用途開發的“星聯”轉基因玉米混入供人食用的玉米食品中，所以我國研發的以藥用為目的的轉基因水稻也存在混入傳統水稻中的風險。三是國內收購環節。我國規定轉基因玉米、大豆僅限作為加工原料，不可直接食用，所以在市場上流通的食用玉米、大豆都只應當是傳統糧食。由于我國糧食收購環節沒有嚴格控制轉基因成分的標準，糧食交易中無依據遵循，無法實現轉基因的入口把關。另外轉基因糧食的檢測需要專門科研人員和儀器設備，從目前條件看，大多數糧食收購點還不具備自行檢測的能力，尤其是缺乏具備專業知識的人才隊伍。再者由于轉基因糧食種子價格便宜、生產過程所施農藥少、種植成本低，仍有部分地區農民違法偷種轉基因糧食，以較低成本獲得更高收入。3.3人民群眾對轉基因糧食尚存疑慮和擔心。首先，全球種植的轉基因農產品種類多，允許出現在我國市場上的品種少，老百姓不清楚哪些品種是通過政府審批合法進入市場銷售的，加之近年來，新育種技術造就了很多新型食品，百姓不能清楚區分新育種食品與轉基因食品。其次，學術界對轉基因食品的安全性也始終爭執不下，給人民群眾造成困惑，帶來選擇難題。再次，網絡已成為各種社會思潮、各種利益訴求匯聚的平臺，新興媒體關于轉基因的話語引導著社會輿論，大部分民眾的認知極易受到新媒體輿論的影響。人民對美好生活的需要日益增長，對食品信息透明度的要求逐漸提高，迫切希望能通過辨別標識掌握對食品選擇的主動權。

4加強糧食收儲環節轉基因質量安全監管的建議

加強對糧食收儲環節轉基因質量安全監管是一場從思想觀念到體制機制的深刻變革。為實現食品安全社會共治，要確保老百姓的知情權和主動選擇權。糧食作為最重要的食品和食品工業基本原料，就加強糧食收儲環節轉基因質量安全監管提出以下建議。4.1建立健全轉基因糧食質量監管體系。一是要從思想上高度重視糧食收儲環節轉基因質量安全監管，要充分注意糧食在“農頭工尾”、“糧頭食尾”產業鏈的關鍵位置，不可忽視流通環節的監管，要把如何建成一套成熟有效的監管體系作為重大課題研究透徹。二是要加快糧食收儲環節轉基因質量安全監管的立法修規，秉持嚴格管理的理念，加強依法管糧力度，大力提升糧食部門的責任感和使命感。加強頂層設計，統籌協調推進監管方式，運用經濟、行政、法律等多種手段，打好“組合拳”，提高糧食收儲環節轉基因質量監管的針對性、精準性和實效性。三是要在開展全國收獲糧食質量調查、品質測報和安全風險監測的同時有針對性地開展轉基因項目檢測和轉基因糧食質量安全調查。完善收儲環節轉基因糧食追溯體系和平臺。建立公開信息查詢平臺，完善收儲環節轉基因標識制度，加強轉基因糧食在收儲環節的可追溯性，保障百姓知情權。4.2加快培養糧食行業轉基因檢測人才隊伍。人才是制約糧食收儲環節轉基因質量安全監管的頭等問題，要加強各地區，尤其是基層糧食檢驗機構人員轉基因檢測能力建設，促進對糧食收儲環節轉基因質量監管的轉型升級。以檢驗人才隊伍建設為突破，開展多種形式培訓、考核，深入學習檢測知識，不斷提升檢測能力，知其然也知其所以然，激發廣大檢測人員積極性；定期舉行檢測大練兵，促進同行相互學習、相互交流、相互切磋，提升職業技能水平；鼓勵檢測人員參加繼續教育學習，提高檢測人員科學素質，在做好檢測工作的同時提高科學研究水平；建立檢測人員獨立的職稱評定體系，提高檢測人員經濟待遇，要做到建的起隊伍、留得住人才；在質控體系建設過程中，形成一支懂專業、會操作、有本事的轉基因糧食檢測人才隊伍，提高轉基因糧食檢測的工作質量。4.3加強轉基因知識科普宣傳工作。為科學、合理引導從業者、消費者，必須加強轉基因知識科普宣傳。一方面在從業者內部通過培訓、授課等方式使行業內部工作人員了解轉基因、知情轉基因，為其更好地開展工作奠定基礎；另一方面，利用創新方式，以大眾傳媒為主體，集中宣講與多角度宣傳相結合的方式，提高普通消費者的科學認知水平，形成對轉基因的理性認識，確保百姓知情權，使大眾在糧食消費中有能力理性而科學地做出合適的選擇。

作者:祁瀟哲 單位:國家糧食局標準質量中心