導(dǎo)語：應(yīng)急管理法制體系完善的思路探討一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要:應(yīng)急管理方面立法空白到如今逐漸完善的法制體系，從單一立法到綜合立法，從多部門管理到單一部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，我國的應(yīng)急管理體系走出了自身的特色。應(yīng)急管理更加注重法制的完善，也更加要求應(yīng)急管理在法治的軌道上展開。但是在突發(fā)事件的挑戰(zhàn)中，應(yīng)急管理法制的問題也不斷暴露，常態(tài)和非常態(tài)社會(huì)狀態(tài)的轉(zhuǎn)換，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法站位不足和私權(quán)利保障等問題需要在應(yīng)急法制體系中進(jìn)一步完善落實(shí)，期望在今后的應(yīng)急管理領(lǐng)域不再因?yàn)榉傻牟煌晟茙響?yīng)急管理的一系列詬病。

關(guān)鍵詞:法制體系;突發(fā)事件;行政應(yīng)急權(quán);緊急狀態(tài)法

1當(dāng)前應(yīng)急法制體系凸顯的問題

1.1缺乏一部《緊急狀態(tài)法》

國家緊急狀態(tài)法律制度的目的則是為了保障國家緊急權(quán)行使的有效及合理;設(shè)置對(duì)國家緊急權(quán)力行使的限制和監(jiān)督制度，以克服或削弱權(quán)力濫用可能帶來的危險(xiǎn);最大限度地保障公民的自由權(quán)利。就是要把緊急狀態(tài)下的公權(quán)力限制在制度和法律的框架下，避免因?yàn)榍闆r緊急而對(duì)公民權(quán)利的急劇削弱。我國關(guān)于緊急狀態(tài)的規(guī)定主要存在于《憲法》第六十七條和第八十九條，《憲法》規(guī)定了宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)的有權(quán)機(jī)關(guān)和范圍;另外，在《戒嚴(yán)法》和《國家安全法》等法律中也規(guī)定了緊急狀態(tài)，但《戒嚴(yán)法》和《國家安全法》中規(guī)定宣布緊急狀態(tài)的情形主要指危害國家統(tǒng)一、政治穩(wěn)定的情形，而不包括重大自然災(zāi)害和突發(fā)公共衛(wèi)生事件等。在《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第六十九條中規(guī)定了發(fā)生特別重大的突發(fā)事件需要宣布緊急狀態(tài)的，由全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)或者國務(wù)院依照憲法和其他有關(guān)法律規(guī)定的權(quán)限和程序決定。但具體何種情形可以宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)，緊急狀態(tài)的開始和結(jié)束，緊急狀態(tài)的持續(xù)期間，緊急狀態(tài)期間政府可以行使的權(quán)力和公民的權(quán)利保障和義務(wù)等。所以對(duì)于重大突發(fā)公共安全事件，我國是缺乏關(guān)于緊急狀態(tài)的規(guī)定的。在我國當(dāng)前的應(yīng)急法制體系中，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》是非常態(tài)行政法律制度的基本法，但在我國憲法中并無“突發(fā)事件”的表述，只有緊急狀態(tài)的表述，造成立法逆位現(xiàn)象，上下位法之間的關(guān)系不協(xié)調(diào)。這就造成在新冠肺炎疫情時(shí)期，我國各地紛紛宣布進(jìn)入一級(jí)響應(yīng)狀態(tài)，理論上是達(dá)到了宣布緊急狀態(tài)的現(xiàn)實(shí)條件，但受制于“無法可依”的局限，無法宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)。所以，在這時(shí)急需一部能夠轉(zhuǎn)換社會(huì)狀態(tài)的法律，對(duì)緊急情況下的公權(quán)力行使條件和范圍給與規(guī)定，以免某些權(quán)力在緊急情況下缺少規(guī)制，處于游離狀態(tài)。

1.2一事一法的立法模式不能適應(yīng)多變的突發(fā)事件和多部門協(xié)調(diào)的應(yīng)急救援

由于長(zhǎng)期以來，我國實(shí)行分工負(fù)責(zé)、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和部際聯(lián)席會(huì)議負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)的應(yīng)急管理體制。所以在應(yīng)急類立法時(shí)，也是按照突發(fā)事件的類型和分管部門的不同進(jìn)行分類、分別立法，形成了一事一法的立法格局。如安全生產(chǎn)類的法律法規(guī)有47部;消防火災(zāi)類的法律法規(guī)有6部;防汛抗旱類法律法規(guī)有7部;地質(zhì)災(zāi)害類法律法規(guī)有7部。所以從立法數(shù)量來說，我國的應(yīng)急類法律法規(guī)是不少的，分類是完整的，涵蓋了可能發(fā)生突發(fā)事件的各個(gè)行業(yè)和領(lǐng)域。但是，從歷史經(jīng)驗(yàn)來看，這種立法模式產(chǎn)生的法律不能足夠應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件帶來的危機(jī)，如發(fā)生地震后，《防震減災(zāi)法》《破壞性地震應(yīng)急條例》等專門性法律是不足以應(yīng)對(duì)的，還需要結(jié)合其他部門法的規(guī)定，但這又會(huì)產(chǎn)生法律適用的沖突，所以造成最終“有法卻無所依”的局面。另外，在“一案三制”應(yīng)急管理體制思想的指導(dǎo)下，我國還建立龐大的應(yīng)急預(yù)案體系。國家有國家的應(yīng)急預(yù)案，地方有地方的應(yīng)急預(yù)案，部門有部門的應(yīng)急預(yù)案，行業(yè)有行業(yè)的應(yīng)急預(yù)案，到目前為止，我國已有的各類各級(jí)別的應(yīng)急預(yù)案有550萬件。但應(yīng)急預(yù)案是作為一種法律授權(quán)的具體應(yīng)急實(shí)施辦法所存在，無法在應(yīng)急管理過程中起到協(xié)調(diào)各方的作用。“一事一法”的立法模式對(duì)于規(guī)模較小的突發(fā)事件具有很好的作用，有利于提高應(yīng)急效率，但一旦出現(xiàn)影響大、波及范圍廣的突發(fā)事件就難以勝任。因?yàn)橐粓?chǎng)突發(fā)事件的暴發(fā)，就如2020年新冠肺炎疫情的暴發(fā)，應(yīng)對(duì)工作不僅涉及衛(wèi)生部門，還關(guān)系到交通、民政、教育、民航、外交、公安、軍隊(duì)等其他部門和廣大基層政府和部門，還需要廣大民眾的配合，這就需要一部科學(xué)、高效的綜合性法律予以應(yīng)對(duì)。修訂《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》就顯得格外重要了，作為一步突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的龍頭性法律，應(yīng)該是在突發(fā)事件中起到領(lǐng)導(dǎo)作用的，把不同突發(fā)事件中相通的地方像數(shù)學(xué)上提取公因式一樣規(guī)定在綜合性法律中，避免不同類型不同層級(jí)法律之間的沖突;對(duì)于不同突發(fā)事件的不同之處，可以在專項(xiàng)法律中予以規(guī)定，特事特辦。

2完善我國應(yīng)急管理法制的構(gòu)思

2.1制訂《緊急狀態(tài)法》

早在“非典”過后，緊急狀態(tài)立法就被列入了第十屆人大常委會(huì)的立法規(guī)劃，由于考慮到需要宣布緊急狀態(tài)的重大突發(fā)事件并不經(jīng)常發(fā)生，面對(duì)一般突發(fā)事件頻頻發(fā)生的實(shí)際情況，我國更需要一部應(yīng)對(duì)一般突發(fā)事件的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，而不是《緊急狀態(tài)法》，最終《緊急狀態(tài)法》被擱置，取而代之的是2007年出臺(tái)的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，但在經(jīng)歷之后的數(shù)次重大突發(fā)事件就需要靈活應(yīng)對(duì)，所以制訂緊急狀態(tài)法是當(dāng)前我國應(yīng)急法制建設(shè)亟須解決的問題。對(duì)于制訂緊急狀態(tài)法，對(duì)于如何制訂緊急狀態(tài)法是現(xiàn)在的重要問題。在理論界和實(shí)務(wù)界有不同的聲音。有人主張單獨(dú)制訂一部緊急狀態(tài)法，具體而言，依照憲法精神由全國人大制訂《國家緊急狀態(tài)法》，在該基本法之下再行完善《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《傳染病防治法》等非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和應(yīng)急法。也有人主張?jiān)凇锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的基礎(chǔ)上增加緊急狀態(tài)的規(guī)定，即通過這部法律一并解決緊急狀態(tài)的問題，這樣就無須單獨(dú)制訂《緊急狀態(tài)法》了。筆者建議應(yīng)當(dāng)單獨(dú)制定一部《緊急狀態(tài)法》;首先，在《憲法》第六十七條二十一款和八十九條十六款分別規(guī)定了全國人大常委會(huì)和國務(wù)院可以宣告緊急狀態(tài)，這為單獨(dú)制訂《緊急狀態(tài)法》提供了憲法依據(jù)。其次，在目前的法律中，還沒有一套完整的突發(fā)公共事件緊急狀態(tài)宣告、持續(xù)、結(jié)束等的程序，也沒有緊急狀態(tài)下行政緊應(yīng)急權(quán)力行使限度的規(guī)范，所以單獨(dú)制訂一部緊急狀態(tài)法，把有關(guān)緊急狀態(tài)的規(guī)定系統(tǒng)化是當(dāng)前應(yīng)急法制的迫切需要。最后，制定《緊急狀態(tài)法》是應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共事件的現(xiàn)實(shí)需要，在2003年“非典”時(shí)期，制定《緊急狀態(tài)法》就被提上日程，雖然后來被擱置，但從越發(fā)頻繁的重大突發(fā)公共事件以及國內(nèi)外不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)來看，制定一部《緊急狀態(tài)法》確有必要，也是在2020年新冠肺炎疫情暴發(fā)后，眾多專家學(xué)者的呼吁。

2.2修訂《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》于2007年頒布施行，在施行過程中，也漸漸暴露了諸多問題，歷經(jīng)14年之久，但從未修訂過。長(zhǎng)期以來，人們都認(rèn)為法律效力是與其安定性成正比的，效力越高的法律文件，安定性越高，越不能頻繁修改。然而，在應(yīng)急領(lǐng)域，對(duì)于不特定、無規(guī)律的突發(fā)事件往往需要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，修改法律。如日本，其《災(zāi)害對(duì)策基本法》自1961年頒布以來，六十年間已修改60余次，到今天依然適用。我們應(yīng)該更新立法模式，既要重視綜合性立法的重要性，也不能忽視“一事一法”的作用，畢竟各突發(fā)事件的特點(diǎn)是不一樣的。修改《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》工作已經(jīng)于2020年4月啟動(dòng)，但是怎么修改是關(guān)鍵之所在。首先，隨著應(yīng)急管理部的成立，在領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)方面，要強(qiáng)化應(yīng)急管理部對(duì)應(yīng)急管理統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的法律支撐。特別是發(fā)生重大自然災(zāi)害時(shí)，涉及跨市、跨省的突發(fā)事件，地方政府權(quán)力之間必然會(huì)相互碰撞，這就需要應(yīng)急管理部發(fā)揮“老大哥”的作用，發(fā)揮統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、指揮協(xié)調(diào)的作用;提高反應(yīng)能力，隨時(shí)做好準(zhǔn)備，改變以往遇到災(zāi)情就匆忙成立各類領(lǐng)導(dǎo)小組的做法。其次，更新應(yīng)急管理理念。黨的十八大以來，隨著習(xí)近平特色社會(huì)主義法治思想的發(fā)展，在應(yīng)急管理領(lǐng)域也形成了成熟的應(yīng)急管理重要思想。這是指導(dǎo)新時(shí)代中國應(yīng)急管理發(fā)展的重要科學(xué)理論。如堅(jiān)持總體國家安全觀，堅(jiān)持安全發(fā)展的紅線意識(shí)(人命關(guān)天，發(fā)展不能以犧牲人的生命為代價(jià)。這必須作為一條不可逾越的紅線)至上，堅(jiān)持以人民為中心，弘揚(yáng)生命至上，安全第一的思想，“兩個(gè)堅(jiān)持、三個(gè)轉(zhuǎn)變”的災(zāi)害管理新理念等，這些新思想、新理念都需要在新修的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中以及其他部門法中予以落實(shí)。最后，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，補(bǔ)充完善應(yīng)急法律措施。此次修改《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》是該法頒布以來首次修改，在歷時(shí)14年以來，在數(shù)次的重大突發(fā)事件中也暴露了許多問題，修改的方面也非常之多。總的來說有這幾個(gè)方面，但不全面，一是災(zāi)情信息和公民知情權(quán)的問題;二是應(yīng)急管理保障的問題，包括物資保障和救援力量保障;三是應(yīng)急財(cái)物處置和征用補(bǔ)償問題;四是公民基本權(quán)利和行政應(yīng)急權(quán)沖突問題;五是應(yīng)急責(zé)任落實(shí)及獎(jiǎng)懲制度問題;六是應(yīng)急救援人員權(quán)利保障問題。當(dāng)然，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》需要修改的內(nèi)容遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止于此，這只是一部分較為突出的問題。

2.3加強(qiáng)對(duì)公民個(gè)人的權(quán)利保護(hù)立法

在突發(fā)事件中，公民往往處于弱勢(shì)的一方，易受到突發(fā)事件的侵害，保障公民權(quán)利變得尤為重要，保障公民權(quán)利，維護(hù)公民人身財(cái)產(chǎn)安全也是也是應(yīng)急管理的重要目標(biāo)。首先是公民基本權(quán)利的保護(hù)。在應(yīng)急管理過程中，公權(quán)力的擴(kuò)張和私權(quán)利的限縮，使得公權(quán)利侵害私權(quán)利的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。如新冠肺炎疫情期間出現(xiàn)的有些地方無差別的一律對(duì)外來人員仇視、勸返，對(duì)確診病例和疑似病例同等對(duì)待，對(duì)隔離人員實(shí)施“封門看守”的強(qiáng)硬措施，許多措施明顯超出了必要限度，嚴(yán)重侵犯公民的健康權(quán)和人身自由權(quán)利。在今后的立法過程中，要加強(qiáng)公民基本權(quán)利的保護(hù)，這也是應(yīng)急法制應(yīng)遵循的原則。其次是財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)。一是應(yīng)急下對(duì)公民財(cái)產(chǎn)的處置;二是應(yīng)急行政征用。在突發(fā)事件發(fā)生后的應(yīng)急過程中，往往會(huì)涉及對(duì)公民合法財(cái)產(chǎn)的處置，如疫情后各地啟動(dòng)的銷毀“野味”動(dòng)物，非洲“豬瘟”疫情中銷毀家養(yǎng)豬的辦法，是否得到了合理的補(bǔ)償?以及如何補(bǔ)償?補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是什么?都沒有統(tǒng)一的法律法規(guī)作為參考。

3結(jié)語

應(yīng)急管理法制是在“刺激———反應(yīng)”的模式下不斷完善的。當(dāng)前的應(yīng)急管理法制體系亟須完善是不爭(zhēng)的事實(shí)，至于如何完善也不是一蹴而就。制定一部緊急狀態(tài)法，區(qū)分常態(tài)和非常態(tài)社會(huì)秩序是完善當(dāng)前應(yīng)急法制體系的重中之重，為非常態(tài)社會(huì)秩序下的行政應(yīng)急權(quán)力行使提供合法的空間。修改突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法，使之更加符合實(shí)際的需要，把綜合性救援和私權(quán)利保障統(tǒng)一起來，使一切應(yīng)急活動(dòng)都能在法律框架下進(jìn)行。

作者：蒲健 紀(jì)星星 單位：三峽大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院