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建立和完善城市生活無著的流浪乞討人員救助管理制度，是踐行“三個代表”重要思想，堅持以人為本、構建和諧社會的德政之舉。近年來，我縣救助管理工作堅持“以人為本，為民解困，為民服務”的工作宗旨，認真貫徹《救助管理辦法》，積極探索，銳意創新，采取行之有效的多種措施，積極為特殊困難群體排憂解難，取得了良好的社會效益，促進了救助管理工作的社會化：一是城市生活無著落人員基本生活權益得到較好保障;二是積極開展主動救助，填補了社會管理真空;三是為改善黨和政府形象，擴大民政部門影響發揮了積極作用。但是，按照貫徹落實科學發展觀的要求，作為全新的社會臨時性救助機制，救助管理工作正處于不斷摸索、探討、總結、發展的階段，生活無著落人員救助管理面臨的形勢依然比較嚴峻。我們本著想問題、摸規律、抓落實的工作方針，結合工作實際中遇到的一些按類進行了初步的調查分析和對策探討，以便在今后工作中能進一步創新觀念，拓寬工作思路，有效整合社會資源，創建我縣救助管理工作新的模式。

案例：自2003年《救助管理辦法》實施以來，我站共對1237人實施了救助;其中：男性825人，女性412人。為354人購買了返鄉車票，其中老年人82人，婦女22人，殘疾人45人，其他205人(包括流浪乞討、打工和尋親找友人群以及路途被盜人群)。轉送未成年人25人。

從救助工作整體上看，請求救助的原因大致可以分為如下幾種情形：一是到城市務工不著、尋親訪友不遇生活遇到臨時性困難，面臨乞討的人員;二是流動人口中因錢財被盜、被搶、被騙、丟失，生活遇到臨時性困難，面臨乞討的人員;三是因災、因家庭經濟困難，季節性到城市采取乞討方式獲取貨幣的人員;四是因殘疾被家庭遺棄，流浪乞討的老人和兒童;五是因年老、年幼、殘疾以及精神障礙等原因離家迷失，流浪乞討的人員;六是少數被拐賣、拐騙逃脫，生活無著流浪乞討的婦女和兒童;七是被脅迫以乞討方式為幕后操縱者斂財，而流浪乞討的老人、兒童、殘疾人;八是專以乞討為生財之道或者生活方式的流浪乞討人員。

從乞討產生的原因和救助工作實際救助的對象分類看，所謂的“城市生活無著的流浪乞討人員”，主要是到城市務工不著、尋親訪友不遇;因災、因生活貧困，到城市乞討謀生的農民;因錢財被盜、被搶、被騙生活遇到臨時性困難，“面臨”流浪乞討度日，需要政府予以救助的人員。實際實施救助的主要對象是流動到城市的暫時生活無著的“流動人員”，“流浪乞討”人員只是“流動人員”中的極少數特殊情形。

救助工作中存在的主要難點問題：

一是依法甄別與實施救助困難。現行的救助管理制度規定，城市生活無著的流浪乞討人員是指:“因自身無力解決食宿，無親友投靠，又不享受城市最低生活保障或者農村五保供養，正在城市流浪乞討度日的人員。雖有流浪乞討行為，但不具備前款規定情形的，不屬于救助對象。”救助的內容包括如下五個方面：一是提供符合食品衛生要求的食物;二是提供符合基本條件的住處;三是對在救助站內突發急病的，及時送醫院救治;四是幫助與其親屬或者所在單位聯系;五是對沒有交通費返回其住所地或者所在單位的，提供乘車憑證。從求助者的請求來看，自述其確實面臨或者正在流浪乞討度日，急需救助機構予以基本的生活食品救助。針對求助者的這一請求而言，甄別程序是“殘酷”又難以操作的程序設定。而救助的“甄別”制度設計一直困擾著救助管理工作，流浪乞討人員主要來自貧困邊遠地區，通訊和信息交換設施相對落后，通過電話查詢一般要打十余次，而且由于通訊成本比較高，往往沒有回音。通過公安機關查詢，短時間內，至少一天內，難以核實清楚求助人員所陳述情況的真實性。并且電話查詢的結果，是否能夠作為救助機構做出不予以救助的依據，值得斟酌，客觀上浪費了救助管理資源。對于蓄意騙取救助資源的人，救助機構反而拿不出拒絕救助的合法證據。

二是職業乞討人員比重逐步擴大。通過對受助人員的調查分析，總受助人數中，職業乞討人員占的比例很高，他們與一般受助人比較，具有以下特點：一是具有主動性。他們并非因生活所迫而流浪乞討，而是終年在繁華城市，借乞討生財，由于救助管理會影響到他們的乞討收入，多不愿意接受救助，更不愿意返回原籍。二是具有穩定性。他們有穩定的乞討收入，相對固定的乞討街區，有重點的乞討對象，甚至相互劃定地界，彼此搶占地盤。三是具有一定的組織性。他們或按家族血緣，或按鄉域搭幫結伙，有頭目、有分工、有的甚至有幫規，在固定地點集聚、統一乞討，同居同宿。四是構成復雜。有確因家庭困難外出乞討的人員;有上訪人員;有進城務工未果人員;有財產或物品失竊無法返鄉的人員;也有騙吃、騙喝、騙票、騙醫人員;甚至還會有一些犯罪分子為了逃避法律的制裁，負案在逃，藏匿在乞討人員之中。

三是突發疾病和“危重病人”產生高額醫療費用高。按照《實施細則》的第九條中有關受助人員在站內突發急病的，救助站應當及時送醫院治療。但實際工作中由于進站初期只能對受助人員進行一些簡單、常規的體檢，無法準確掌握他們的健康狀況，常常遇到受助人員來站前就患有慢性病、傳染病、甚至是絕癥。這些病都需要住院治療，即使是維持病情穩定也需要一筆很大的經費支出。

四是沒有配套專項救助經費和工作經費。由于我縣氣候、地理條件差，災情頻繁，經濟落后，財政壓力大，沒有配套的專項救助管理經費和工作經費，日常救助工作費用全靠向上級爭取資金，以便到目前為止，我縣還沒有專門的救助管理站，這無疑影響救助工作的順利開展。

五是救助管理機制不健全。由于各種原因，我縣沒有專門的醫療救助、返鄉救助、救助鑒別和救助保障等機制加之，救助工作人員少(我縣僅有一名專門的救助管理工作人員)，嚴重制約著救助管理工作的有效進行。

對策：

一是以流動救助隊為載體，開展主動救助、現場救助。為了使求助人員獲得及時有效的救助，在認真做好站內救助的同時，變“坐等求助人員上門”為“主動走出去服務”,采用各種靈活、高效、快捷方式為流浪乞討人員提供服務，真正方便了暫時遇到困難的受助人員求助，使職業乞討者的行為受到一定制約，城市環境、社會面貌得到有效改善。

二是建立和完善農村地區的社會保障體系，切實關心弱勢群體的根本利益，立足根本解決貧困地區發展不均衡問題。流浪乞討產生的根本原因是貧困，而解決貧困的核心是農村居民，落腳點就是建立和完善農村社會保障體系，推進城鄉社保體系并軌，使農村困難群體的權益得到保障，從而在源頭上減少農民因貧困而外出流浪、乞討現象。

三是以信息化建設為突破口，促進救助管理工作社會化。民政部建立的全國流浪乞討救助管理信息系統于2005年8月正式投入運行，而我縣由于資金緊缺等原因，除了電話通訊外，救助工作至今沒有啟動互聯網信息化建設和管理。只有信息系統的不斷完善，實現了救助信息資源共享，提高了救助時效，提升了服務質量。

四是建立和完善救助程序。應建立一套正當、嚴密井具有規范化、公正性、公開性的救助程序以增強對人權保障的運行機制，嚴格、明確地規定救助條件并縮小現行的“收容遣送”范圍，制定切實可行的操作規程，建立合理有效的行政司法化程序，從而進一步規范救助管理工作。

五是建立健全高效的流浪乞討人員救助管理工作監督機制。無監督便無行政是現代法治國家普遍設立的一項重要的行政法治原則。建立健全高效的流浪乞討人員救助管理監督機制，是為了有效防止和及時糾正行政違法行為，保障行政機關依法進行救助管理和公民合法權益免受損害的重要機制，促進救助管理工作的有效開展。

當前及今后一個時期，救助管理工作將堅持以黨的十七大精神為指導，深入學習貫徹落實科學發展觀，深化“以人為本”服務理念，積極開展主動救助、無償救助，完善救助網絡，規范救助程序，提升工作人員數值，創新救助工作模式，切實發揮救助管理在社會保障體系中的重要作用。