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[摘要]科學發展觀是關于社會發展問題的世界觀和方法論，是中國共產黨人對社會發展規律的科學認識和對社會發展方略的總體部署。科學發展觀把堅持以人為本作為其命題的核心內容，彰顯了對人的權利的平等保護和實現人的全面發展的價值追求。科學發展觀要求我們全面審視憲法監督機制存在的不足，從而為社會主義法治建設提供制度保障。

[關鍵詞]科學發展觀；以人為本；憲法監督機制；法治

科學發展觀是中國共產黨人對社會發展規律的科學認識和對社會發展方略的總體部署，是關于社會發展問題的世界觀和方法論。社會發展的歷史昭示我們：人類社會必須依靠良好的法律制度為基礎才有可能發展，而良好的法律制度應該包含和體現科學發展觀的內容和要求，即“堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟社會和人的全面發展。”中國的具體國情決定了其法治進程會是一個漸進的過程。因此，深刻把握和領會科學發展觀的法理內涵，對于推進社會主義法治建設、完善我國憲法監督機制具有特別重要的意義。

一科學發展觀的法理內涵

從法律層面講，堅持以人為本，就是在法的各個部門和各個運行環節都要堅持權利本位，“準確地把握法的現象的本體問題，把法看作社會主體的權利要求，”把維護人的尊嚴、自由和權利作為法的終極目標。所謂以人為本，是指以所有人為本，任何人都有作為人所應當享有的尊嚴、自由和權利。所謂權利本位，是指所有人的權利本位。除了關注多數人的權利以外，還要關注少數人的權利，權利的法律保護不是問權利主體人數的多少，而是問權利正當性與否，法律對所有人的正當權利都要予以平等的保護。所有人的所有權利，不僅包括法律已經規定的各種權利，還應與時俱進，把國際社會普遍承認的、具有正當性和可行性的權利納入法律保護的范圍。

全面發展，就是要以經濟建設為中心，全面推進經濟建設、政治建設、文化建設和社會建設，這其中理應不能忽視法治建設所起的關鍵作用。公平是法律的本義，也是法律的首要價值。法律的根本宗旨在于賦予人們以平等的地位、同樣的權利義務，以促進人們之間的公平自由競爭，實現共同發展。這就需要我們正視城鄉二元結構，過去國家的許多法律規定中存在著城鄉差別，使得城市居民與農村居民不能真正做到在法律面前人人平等。因此，全面發展觀對于推動城鄉經濟社會發展，改變城鄉二元結構，縮小城鄉差別，賦予農村居民同城市居民平等的權利義務，真正做到法律面前人人平等提供強大的制度支持。

協調發展，既包括法律治理系統內部各部分之間的協調發展，如公法與私法、實體法與程序法、中央立法與地方立法的協調發展，也包括法律治理與非法律治理系統之間的協調發展，如法律與政黨政策、道德、宗教、習慣等社會治理手段的協調發展。協調發展觀要求充分認識法律的局限性，注意法律發展過程不是排斥、取代其他非法律治理手段的過程，避免社會生活的過度法律化。只有這樣，法律才能促進社會的協調發展。

可持續發展，就是說不能僅僅從當代人的需要和利益出發思考法律問題，不能僅僅考慮同一代人之間的利益與價值沖突，還要考慮不同代人之間的利益與價值沖突，要妥善處理當代人與后代人發展的關系；同時，法律要轉變以人類中心的思維方式，因為人類并不是自然界的主宰，而只是自然界中的普通一員，自然界中的萬事萬物與人類一樣具有尊嚴和價值，人類必須像尊重自身一樣尊重自然界的萬事萬物，所有物種同人類一樣都享有平等的生存和發展的權利。只有確立生態主義等新的法律思維方式，法律才能為人與自然的和諧共存、協調發展發揮積極作用。

質言之，科學發展觀把堅持以人為本作為其命題的本質和核心，凸現了對人的權利的平等保護和實現人的全面發展的價值追求。

二對我國現行憲法監督機制缺陷的審視

任何權利均具有“制度保障”的品格。隨著依法治國方略的實施，我國的憲法監督制度得到了一定程度的改善，公民的憲法權也得到較大程度的保護。但現實生活中不同程度的違憲現象依然存在，憲法監督機制尚存在諸多不完備的地方，這不僅與科學發展觀要求把堅持以人為本作為核心內容、平等保護人的權利和追求實現人的全面發展的價值不相適應，而且也影響著整個國家法治建設的進程。

(一)憲法監督的專任主體缺位

盡管現行憲法規定全國人大及其常委會是負責監督憲法實施的專門機關，但全國人大及其常委會并不是專職監督憲法實施的專任機關。全國人大及其常委會是我國的最高權力機關，按照憲法規定，全國人大的職權有15項之多，全國人大常委會的職權有21項之多，憲法監督只是這些職權中的一項職權。在國家的憲法監督體制中，相對于其他國家機關、社會組織和個人來說，全國人大及其常委會是憲法監督專門機關。但就其法律地位和職權來說，并不是專任監督憲法實施的機關。在其輔助性機構中，包括法律委員會，也不是專司憲法監督的。特定問題的調查委員會也只是在處理違憲問題的情況下才成立的。因此，全國人大及其常委會雖是我國憲法監督的專門機關，但不是專任機關。專任機關要求它們主持憲法監督和全權處理違憲問題，而非專任機關又使它們不能集中時間和精力來專注于憲法監督工作。因此，全國人大及其常委會的憲法監督作用尚未充分發揮出來。

(二)憲法監督程序缺乏可操作性

西方國家憲法監督出現較早。經過長期的實踐，他們在程序方面已形成了一整套可供操作的系統。比如美國，它的憲法監督主體是聯邦法院，它對什么人、什么機構有權提起憲法訴訟，對法律、法規等的憲法監督都有明確的規定。法國憲法委員會的審理程序也非常完備，它明確規定了對申請的審查和裁定、法官的依法回避和申請法官回避、查閱卷宗、言詞辯論與職權調查、證人和鑒定人、裁定中止程序及其限定、訴訟費用、司法和職務協助等程序。

我國憲法雖然規定全國人大及其常委會行使憲法監督權，也制定了監督法，但操作性仍不強。一是監督時間不夠。我國的憲法監督主體是全國人大及其常委會，而全國人大一年才開一次會，全國人大常委會每兩個月才開一次會，這很難在時間上予以保證憲法監督經常化。二是沒有具體的審查程序。我國憲法監督既沒有規定在什么情況下，在什么期限里，通過什么形式，向什么機構提出申請，也沒有規定這些機構是通過什么方式，在多長的期限里作出審查決定。三是我國立法中沒有最高法院行使憲法監督權的規定。由此可見，我國的憲法監督不能適應憲法監督工作的專業性、技術性、連續性、時效性的要求。這也是新中國成立五十多年來，尚沒有出現全國人大及其常委會宣布有任何法律文件違憲，并予以撤銷的現象的根本原因。

(三)憲法監督范圍較窄

西方國家在長期的政治實踐中，對憲法監督范圍已有了比較完善的規定，比如德國的憲法監督范圍包括：“宣告喪失基本權利、法律法規審查、選舉審查、國家機關爭議、政黨違憲案、彈劾總統案、彈劾法官案，聯邦與州之間的爭議案，州憲法爭議案和憲法訴愿。”

法國憲法委員會的審查范圍包括：“憲法委員會監督共和國總統選舉的合法性；憲法委員會審查申訴，并且公布投票結果；在發生爭議的情況下，憲法委員會就國民議會會員和參議員選舉的合法性作出裁決；憲法委員會監督公民投票程序的合法性，并且公布其結果；各個組織法在公布之前，議會兩院的規章施行之前，都必須提交憲法委員會，憲法委員會應就其是否合憲性作出裁決；各個法律在公布之前，可以由共和國總統、總理、國民議會議長、參議院議長，六十名國民議會議員或者六十名參議院員提交憲法委員會，憲法委員會必須限期就其是否合憲作出裁決。”英國議會主要審查范圍有：審查議會立法的合憲性，審查方式是事先審查；監督審查行政機關的行政法規，行政規章和具體行政行為的合憲性和合法性；上議院審查下議院提出的彈劾案以及普通的民、刑事上訴案。而普通法院主要負責公民因基本權利受到侵害而提出的訴訟案件。

按照我國憲法和相關法律的規定，憲法監督的范圍主要是對法律、行政法規、地方性法規、規章以及一定級別的決議、指示和命令等規范性文件進行審查。將我國憲法監督范圍與西方國家進行比較就不難發現，我國憲法監督范圍非常有限。比如，行使公務的行為對侵犯公民基本權利而沒有其它有效救濟途徑的行政行為和司法行為能否提出審查?并且在多大程度上提出審查?目前尚未作出任何規定。

(四)違憲審查機制不健全

在我國現行憲政框架下，立法機關進行憲法監督的機制實質上排除了對法律的違憲審查，可以說是一種不完全的憲法監督制度。在立法機關審查制下，法律的合憲性，主要是通過立法機關對法律的立、改、廢來保證的。在我國國家權力機關的立法和監督中，實際上也是將法律違憲的可能性排除在外的。全國人大及其常委會監督憲法的實施，實際上只對行政法規、地方性法規等規范性文件進行合憲性審查，并不包括全國人大及其常委會制定的法律。在當今世界憲法監督制度的發展與完善中，法律的合憲性已成為憲法監督的一項重要內容。我國現行憲法也明確規定：一切法律、行政法規和地方性法規都不得與憲法相抵觸。因此，法律違憲的可能性及其補救措施，理應成為我國憲法監督制度的一項重要內容。在我國，大量的立法工作是由全國人大及其常委會承擔的，而由其來裁決自己通過的法律違反憲法，顯然是不可能的，也是不現實的。

三科學發展觀對完善我國憲法監督機制的啟示

憲法不只是一種法律性文件，還是一種政治性文件，這就決定著憲法監督不同于一般的法律監督，也不同于一般的社會監督。2004年6月，全國人大常委會在其法制工作委員會之下成立了法規審查備案室，這一舉動隨即被媒體評價為“中國違憲審查的開始”，我國憲法監督機制問題一度引起學界的關注。但現實生活中諸如國務院有關勞動教養、收容教養等違憲性制度，在實踐中卻依然大行其道。在科學發展觀視野下，我們唯有重視發揮憲法監督的作用，才能促進人的全面、和諧地發展，憲法作為人權保障書的價值才能得以實現，這就需要我們從更深層次上建立和完善具有實質意義的憲法監督機制。

(一)明確憲法監督專任主體

根據現行憲法規定，我國現有的憲法監督機制主體是全國人大及其常委會。在憲法規定的職權中，全國人大作為最高國家權力機關監督憲法實施，全國人大常委會擁有解釋憲法、監督憲法實施的職權。理論上看，我國擁有專門的憲法監督主體。但在實踐中，現有立法中僅只是原則性規定，全國人大及其常委會在憲法監督中并沒有明確的職權分工。而全國人大每年才開一次會，全國人大常委會每兩個月開一次會，在大量繁雜的日常工作和立法任務面前，憲法監督的職能明顯不足。因此，我國憲法監督遠沒有成為一種專門化和經常性的工作。考慮到我國的政治體制的現狀，建立科學有效的憲法監督機制，必須立足于本國實際并遵循謹慎穩妥的漸進道路，筆者傾向于選擇在全國人大之下設立憲法委員會(或曰憲法監督委員會)。當然，憲法監督不僅僅是國家機關的公務，這項權力也應當賦予全體公民，而且必須從觀念到行動上使“國家”意義上的憲法轉變為“公民”意義上的憲法。

(二)規范憲法監督程序

為了保證憲法監督能夠順利開展，在頒布實施監督法的基礎上，對憲法監督機構的組成、產生、任期、審級等程序性規則應予細化。憲法監督機構的組成成員可由國家主席從高級法官和法律專家中提名，并經全國人大批準任命；人員以11人左右的單數為宜；任期與人大代表相同，也可連選連任，但最大年齡不得超過70歲；全國設兩級憲法監督機構。

上級憲法監督機構主要負責審查規范性法律文件(主要是事先審查)，以及審查國家領導人的違憲行為、執政黨的違憲行為和中央國家機關之間的權限爭議等，實行一審終審制。下級憲法監督機構主要負責審查由地方權力機關所產生的其它國家機關的違憲行為和地方國家機關負責人及其它主體的違憲行為，實行二審終審制。下級憲法監督機構組成人員由上級憲法監督機構負責人按一定比例在高級法官與法律專家中提名并報全國人大常委會批準任命，人數以7人左右的單數為宜，任期同上級憲法監督機構組成人員。

(三)擴大憲法監督范圍

憲法監督是國家和社會采取各種積極措施，保證憲法不被違反并得到實施的一種法律制度。因此，憲法監督的范圍實際上涉及社會生活的各個角落。我國現行的憲法監督主要有兩種情況，一是全國人大及其常委會在審議法律草案時對該草案是否與憲法相抵觸進行事前審查，二是對已經通過的到全國人大常委會備案的法規、規章是否與憲法相抵觸進行事后審查。這表明憲法監督的范圍僅限于國家機關制定的規范性文件，而實際生活中大量的其他違憲行為卻得不到有效的監督。例如，對侵犯公民憲法權利而沒有刑事、民事、行政等有效救濟手段的行為缺乏有力監督；國家司法機關在司法活動中進行的司法解釋是否屬于憲法監督的對象等亦無明確規定。筆者認為，在完善的憲法監督機制下，憲法委員會負責設計憲法監督的一切事務，包括解釋憲法、提出憲法修正案和建議進行違憲審查、受理憲法訴訟。憲法監督的范圍應予擴大，至少可涵蓋以下幾個方面：審查法律法規的合憲性；審查國家機關及其工作人員和各政黨、社會團體、公民行為的合憲性；處理國家機關之間的權屬爭議等。

(四)推進憲法司法化進程

任何一部法律，若只有禁止性規范而沒有制裁，其效力勢必大打折扣。因此，違憲責任明確化是完善憲法監督機制的重要內容。憲法司法化主要是指憲法可以像其它法律一樣嚴格地進入司法程序和作為裁判案件的法律依據，并依照憲法進行司法審查的一種制度。實施憲法、推行憲政的關鍵在于制定一部合乎正義的憲法，并且切實保障憲法作為根本法的最高效力。憲政的主旨是使國家權力特別是立法活動受到某種超越性規范的約束，避免法律實證主義的弊端，使社會正義以及基本人權的理念在現實的制度安排中得以具體化，正是在這個意義上，憲法司法化最能體現和落實憲政的精神。憲法司法化具體包括：對審查后的規范性文件，可不批準違憲法律法規，撤銷違憲法律法規；對憲法訴訟中侵犯他人憲法權利的組織和個人，可追究其民事責任甚或刑事責任；對國家機關侵犯公民憲法權利的，可追究機關法人及其直接責任人的民事責任和刑事責任；對具體行政行為和司法行為造成他人損害的，應當適用國家賠償法的有關規定。

在現代社會，憲政或程序化民主的體制被認為是分權制衡的最佳安排，至少是在已知的范圍內切實可行的較好的制度性安排。由于“構建和諧社會是一項復雜的系統工程，但關鍵是加強法制建設，夯實構建和諧社會的法治基礎。”因此，進行以科學發展觀統領的和諧社會建設工程，必須大力培育社會主義法治精神，完善我國的憲法監督機制，這是我國法治建設走向健康發展之路的重要保障。