導語：明晰農村集體土地產權關系確保農民權益一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

推進農村集體土地合理流轉,對于按市場經濟原則配置土地,用好用活集體土地,提高土地產出效益,增加農民收入具有重要的現實意義。

在商品經濟條件下,產權關系問題是根本問題。農村集體土地中的產權關系,涉及到方方面面的利益問題,既涉及到農村集體內部各方利益問題,又涉及到農村集體與外部,包括其它的自然人、法人、國家之間的利益問題。因此,科學而合理地明晰農村集體土地產權關系,是完善農村集體土地制度,促進生產力發展的關鍵問題,也是從物質利益上調動農民積極性,減少摩擦、降低成本,消除障礙,推進集體土地合理流轉的核心問題和重要途徑。集體土地產權關系是個復雜的經濟范疇,涉及到權能設置和細分,涉及到最終所有者、所有權主體、經營管理者和農民集體成員等關系及其處置等問題,但最核心的問題是維護農民集體及其成員的權益。這是因為農村、農業和農民問題是影響中國經濟發展和社會安定團結的首要因素,萬萬不可輕視。從這個角度出發,要順利地推進農村集體土地的合理流轉,關鍵是要弄清楚兩個問題:第一個問題,誰是農村土地的所有權主體；第二個問題,如何認識土地承包經營權的性質。

一、關于農村集體土地所有權主體的問題

目前,理論界對這個問題的認識不盡一致。主要有以下幾種觀點:①集體經濟組織；②農民集體；③村民委員會、村民小組；④主體不清。而絕大多數學者主張第一、三種觀點,筆者同意第二種觀點,確切地說,農村集體土地所有權主體是“一定范圍內的農民集體”。第一,這一觀點是建立在現行的法律、行政規章基礎之上的。新《土地管理法》第10條規定:“農民集體所有的土地依法屬于農民集體所有的,由村集體經濟組織或村民委員會經營管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的,由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉(鎮)農民集體所有的,由鄉鎮集體經濟組織經營管理”。這里清楚地表明,農民集體土地所有權主體為“農民集體”,按不同范圍可分為三種類型:鄉(鎮)農民集體、村農民集體和組農民集體,與之相應的經營管理者也可分為三種類型:鄉(鎮)農村集體經濟組織、村農村集體經濟組織或者村民委員會；組農村集體經濟組織或村民小組。第二,從行政法規看,據1990年5月國務院的《鄉村集體所有制企業條例》第18條規定,“鄉村企業財產屬于舉辦該企業的鄉或者村范圍內的全體農民集體所有”,這就是說,鄉村集體企業財產所有權主體是“一定范圍內的農民集體”。

第三,從行政規章看,1995年4月9日,國家土地管理局公布的《確定土地所有權和使用權的若干規定》中指出:“農民集體連續使用其它農民集體所有的土地已滿二十年的,應視為現使用者所有,連續使用不滿二十年,或者雖滿二十年但在二十年期滿之前所有者曾向使用者或有關部門提出歸還的,由縣級以上人民政府根據具體情況確定土地所有者。”這里,集體土地所有權主體只提“農民集體”,而不提“農村集體經濟組織”。綜上所述,農村集體土地所有權主體是“一定范圍內的農民集體”。

應當指出,目前在理論和實際工作中,往往將“農村集體經濟組織”或“村民委員會”(包括村民小組)說成是農村集體土地所有權主體。筆者以為,這種觀點是值得研究的,如前述所引用的《土地管理法》以及其它行政法規的條文,對農村集體土地的所有權主體和經營管理者均有明確的規定,即:農村集體土地所有權主體為“一定范圍內的農民集體”,而農村集體土地經營管理者則是“集體經濟組織”,或者是“村民委員會”、“村民小組”。農村集體土地所有權主體和農村集體土地經營管理者是兩個不可等同的概念,不能將兩者的權能混同起來,它們之間的關系如同企業投資主體與企業經營管理者之間的關系一樣,“一定范圍內的農民集體”具有所有者的法律地位,而“經營管理者”則接受前者委托履行經營管理集體土地的權能,后者理當體現前者的意愿,接受前者的監督和約束。有鑒于此,將農村集體土地所有權主體說成是“集體經濟組織”或者“村民委員會”、“村民小組”是缺乏法律依據的,在實踐上也是有害的。在一些地方,少數土地管理者和經營者事有廣泛的自由裁量權、甚至是專制的權力,任意處置集體土地,胡作非為地侵占集體農民權益,一個重要原因是所有權主體錯位,使土地經營管理異化為雙重權能,即所有權主體權能和經營管理者權能,其結果在一些地方,農村集體土地所有權主體被異化為集體土地管理者,致使農民的權益受到侵害。本來,城市發展和農村城市化的推進,農地被征用是正常的現象。但在一些地方,開發商為了降低成本,而集體土地經營管理者出于私利與之達成默契,以致嚴重違背了集體農民意愿,農地被征用的同時也往往導致失地農民失去生存保障的權利,一個重要原因也是集體土地經營管理者取代了集體土地所有權主體地位。因此,為了確保農民農田經營中的權益,確保城市建設中的農民權益,在農村集體土地所有權主體問題是不能含糊的,“一定范圍內的農民集體”是客觀存在的、具有新型的民事主體特征。

上海市郊區集體土地如何確權,也即那一類“農民集體”為農村集體土地所有權主體。筆者認為,“最小范圍”,即“組農民集體”為集體土地所有權主體,其相應的經營管理者是“組農村集體經濟組織或村民小組”(在上海郊區即生產隊),這樣確權最有助于最大限度地促使集體農民對土地的關注。應當說,這是一種現實的選擇,長期來,上海郊區的農民正是在“生產隊”(自然村)這樣的空間范圍內,形成了群體,從事經營以土地資源為主的生產經營活動,牢固確立了土地為“我們村所共有”的觀念,而其相應的經營管理者即生產隊作為最基層的一級經濟組織接受委托方的委托,實施對集體土地的經營和管理,組織集體農民承擔國家所下達的經濟任務。現在的問題是,改革開放以來,農村集體土地所有權主體一直處于自發的變動之中。目前,在上海不少地區,農民集體土地所有權主體確定為“村范圍內的農民集體”,這反映了上海農村地區生產關系的實際情況,如果絕大多數農民群眾認可,那么,就應當承認這種現狀。

但需要指出的是,不能將行政村說成是集體土地所有權主體,事實上,行政村只是集體土地的經營管理者。

也許有人質疑,“農民集體”太抽象了。從理論上,作為“農民集體”這是實實在在的,不能說抽象,但如何使“農民集體”真正行使其所擁有的集體土地,對經營管理者實施有效的監督和約束,形成包括所有權主體、經營管理者和承包者等在內的相互聯系、相互制約、完整的集體土地治理機制,這確實是需要深入研究的。其實,“一定范圍內的集體農民代表大會”,作為行使相應集體土地的所有權主體的權力是比較符合實際的,這樣既使“農民集體”具體化和人格化了,又易為廣大農民所認可。

二、關于如何認識土地承包經營權性質的問題

目前,在一些農村之所以出現了土地經營管理者違背土地所有權主體意愿的現象,其原因除了土地所有權主體錯位之外,還有一個重要原因是土地經營承包權的性質缺乏明確的界定。具體表現為權能不清,與所有權之間關系不明,換句話說,土地經營承包權沒有一個統一的、明確的法律界定,以致于任憑土地經營管理者要怎樣解釋就怎樣解釋。然而,土地承包經營權是從土地所有權中分離出來,在承續期內具有占用、使用、收益和一定的處置權。它是作為“一定范圍內的農民集體”的各成員的農民對集體土地所擁有的一種實現形式,完整的土地承包經營權就是集體土地為“農民集體所有”的人格化表現,從本質上解決了土地所有權主體虛擬的問題。完整的土地承包經營權應當體現如下幾個原則:

1、體現公平原則,凡“一定范圍內的集體農民”都應當具有無償取得土地承包經營權,以確保農民基本生存和發展的需要；

2、體現排它性原則,農民取得了土地承包經營權后,也即取得了承包土地的排它性的使用權、土地開發權和土地的經營收益權；

3、體現效率原則。這里需要解決二點:一是明確土地承包經營權與土地所有權之間的關系,規范承包合同。為了維護農民的利益,土地發包方必須體現土地所有權主體的意愿,承包期限、承包要求、利益分配、土地回收等應經委托方(集體農民代表大會)討論,而不得由少數經營管理者說了算,同時國家應以法律形式對土地承包合同統一規范、明確合同的實質性內容,并加強執法力度,嚴格查處侵犯農民權益之事,當然也要教育農民自覺履行承包合同；二是明確土地流轉權利。應當允許土地承包經營權可依法轉讓、繼承、贈與,但權利與義務也同時轉移,必須進行產權變更登記。

4、體現收益性和生存發展性原則。土地承包經營者可按市場經濟原則和政府有關政策法規轉讓土地承包經營權,并可按規定獲得轉讓收益。為了保證失地后的生存和發展的需要,應將其中部分收益上繳農民保障基金。