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黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），對構建社會主義和諧社會的重要性和緊迫性、指導思想和目標任務，作了深刻論述，并從各主要方面對加強和諧社會建設作了全面部署。完善社會管理，保持社會安定有序，是其中一個重要方面。這里，就發揮各類社會組織在促進社會和諧中的作用問題，談幾點學習體會。

一、健全社會組織是改革開放和建設和諧社會的客觀要求

根據我國民法通則的規定，在我國，作為法人即具有民事權利能力和民事行為能力、依法獨立享有民事權利和承擔民事義務的組織，分為企業法人、機關法人、事業單位法人和社會團體法人。其中事業單位法人，包括學校、醫院、科研、文化、藝術、體育機構等；社會團體法人，包括協會、商會、學會、研究會、基金會等。1998年政府機構改革中將社會團體和民辦非企業單位、基金會等社會組織，歸民政部門民間組織管理機構管理，稱為民間組織。充分發揮各類社會組織在構建社會主義和諧社會中的作用，要推進事業單位的改革和發展，同時要發展和規范民間組織。本文論述主要涉及民間組織的發展和管理問題。

民間組織一般是指由民間設立的從事社會公益和互益活動的非營利組織。發達國家的經驗表明，民間非營利組織，在經濟社會生活中有重要作用。國外對民間非營利組織，有不同的稱謂，如“非政府組織”、“民間組織”、“公民社會組織”、“第三部門”等等。從歷史上看，行業性社團、慈善機構等民間組織早已有之，在各國工商業發展史上發揮過重要作用。最近幾十年來，民間組織在西方國家得到了迅速發展，主要是適應市場經濟發展和公共管理模式變革的需要。民間組織不同于企業，具有非營利性和公益性，又不同于政府自上而下的行政體系和運作機制，具有自愿參與、中立自主和多樣靈活等特點。因此一方面，民間非營利組織能夠彌補或糾正“市場失靈”：包括可以參與提供市場不能提供的公共物品（指在消費中具有不可分割性和非排他性的物品）；某些信息不對稱的物品和服務，由于物品和服務購買者不是最終消費者或服務本身專業性、技術性很強，消費者缺乏足夠的信息來評估服務質量，這類服務由民間非營利組織提供，可以避免營利性企業利用在信息不對稱中占優勢而損害消費者利益；某些外部性（即對第三方或周圍環境有影響）很強的物品，如教育、公共衛生和生產或消費過程會帶來環境污染的物品，以及可能產生自然壟斷的物品，由民間非營利組織參與提供比僅由政府或市場提供，對消費者和社會更為有利。另一方面，民間非營利組織可以彌補“政府失靈”，上述公共物品等雖然可以主要由政府提供，但政府是按社會大眾的一般要求提供的，難以適應復雜多樣的需求；而民間非營利組織參與提供，則可以為需求較高的人群提供額外的公共物品，也可以為有特殊需求的人群提供特殊的公共物品，還有利于解決只由政府提供時的效率低、成本高等問題。因此20世紀70年代以后，西方國家政府提供公共物品和公共管理的模式普遍發生了變革，民間非營利組織在不少領域補充甚至部分替代了政府原先的作用。

在我國，民間非營利組織的發展之所以成為客觀需要，主要是由于以下原因。

一是適應深化體制改革的要求。我國過去在計劃經濟體制下，政府對經濟、社會事務管得過多過死，產生諸多嚴重弊端。經過20多年改革，這種狀況雖然已有很大改變，但是政府職能仍然存在“越位、錯位、缺位”的問題。政府轉變職能已成為當前深化經濟體制改革的關鍵環節。政府要從經濟活動的主角轉變為服務型政府，就必須切實把應當由企業、市場中介和民間非營利組織去做的事，交給企業、市場中介和民間組織去做。政府轉變職能已經講了多年，為什么總不到位？其原因不僅在于政企分開、政事分開、政資分開還不到位，而且在于我國市場體系尚不健全，市場中介組織和民間非營利組織發展不夠，力量比較薄弱。因此，建設服務型政府，一方面要大力推進行政管理體制改革，優化政府機構設置，更加注重履行社會管理和公共服務職能；另一方面要進一步健全市場體系，發展和規范民間組織，積極支持民間組織參與公共服務和社會管理。

二是適應加強和諧社會建設的要求。改革開放以來，我國經濟體制、社會結構、利益格局、思想觀念都發生了深刻變化，極大地促進了經濟社會發展，同時也帶來了不少新的社會矛盾和社會問題。適應這種新的形勢和加強和諧社會建設的要求，必須充分發揮民間組織在提供服務、反映訴求、規范行為等方面的重要作用。從提供服務來看，我國經濟雖然有了巨大發展，但現在正處于并將長期處于社會主義初級階段，社會生產力還不發達，國家財力仍很有限，政府所能提供的公共服務同城鄉居民對公共服務日益增長的需求之間存在著很大差距，特別是公共服務在城鄉之間、區域之間的分配很不平衡。緩解并逐步解決這個矛盾，既要不斷增加政府對公共服務的投入，優化公共資源配置；同時也要充分發揮民間組織在募集社會資金、動員公眾參與、吸引志愿人員、直接面向個人或群體幫助他們解決具體問題與困難等方面的優點，使民間組織在市場不愿做、政府力不從心的公共服務領域，發揮拾遺補缺的重要作用。民間組織還具有通過合法渠道反映特定群體訴求的功能。由于我國經濟、社會結構發生了重大變化，僅僅通過原有的社會組織已經不能全面、充分地反映社會各方面的訴求。例如，隨著就業結構、就業形式的變化，許多職工由“單位人”轉變為“社會人”，城鄉流動就業人員大量增加；在經濟利益主體多元化的同時，社會成員的活動方式也日趨多樣化。在這種情況下，規范發展民間組織，可以多渠道、多層次地反映社會訴求，尤其是關注容易被忽視的弱勢群體的訴求，從而有利于促進社會和諧。在規范行為方面，民間組織通過其宗旨、章程和自律，引導其成員遵守國家法律法規和社會公德。發揮民間組織自治機制的作用，比僅靠政府管理可以收到更好的效果。民間組織還可以發揮橋梁和紐帶作用，有利于黨和政府的方針政策及時下達和貫徹執行。

三是適應經濟全球化和我國擴大對外開放的要求。在應對日趨激烈的國際競爭中，不僅需要依靠企業和政府的力量，而且需要民間組織扮演重要角色。美國等西方發達國家保持經濟、科技強勢的一個重要因素，就是政府通過各類行業協會搶先制定各種市場標準，設置非貿易壁壘，以保護其利益。我國加入世貿組織以后，對外開放在廣度和深度上都在迅速拓展，新的形勢迫切要求我國借鑒發達國家的經驗，進一步發揮行業性社團在保護國內產業和支持國內企業參與國際競爭中的重要作用。同時，開展民間組織的國際交流也是加強國際經濟、科技合作的重要方面。據統計，目前世界上有國際性、區域性的組織2.3萬多個，其中有關貿易、商業、工程技術、科學的國際行業協會5000多個。因此，進一步發揮我國民間組織在參與相關國際組織交流與合作中的積極作用，也是進一步提高對外開放水平的要求。

二、進一步發展和規范各類民間組織

經過多年的發展，我國已經形成了遍布城鄉、門類齊全、覆蓋經濟社會生活各個領域的民間組織體系。據民政部統計，截至2006年6月底，我國共有各類民間組織321426個，其中社會團體172610個，民辦非企業單位147797個，基金會1019個。為適應加強和諧社會建設的要求，《決定》重點對發展和規范各類民間組織，提出了明確的要求。

（一）鼓勵社會力量在教育、科技、文化、衛生、體育、社會福利等領域興辦民辦非企業單位。民辦非企業單位是由企業事業單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產舉辦的、從事社會服務活動的社會組織。目前在民政部門登記的14.77萬多個民辦非企業單位中，教育類有7.5萬多個，衛生類有2.7萬多個，勞動培訓、民政福利類各有1萬多個，其余分布在科技、體育、文化、法律服務等方面。要完善有利于民辦社會事業發展的政策，進一步發展民辦非企業單位。隨著我國人民生活進入全面小康階段，除了繼續改善物質生活的需求之外，對教育、衛生、醫療、文化、體育等方面的需求上升了，而上述領域的改革和發展滯后于人民群眾要求的矛盾也相應突出了。適應人民群眾需求的這種階段性變化，要加快推進社會事業領域的改革和發展。其中的一個重要方面，就是進一步調動民間興辦社會公益事業的積極性；通過政府購買服務、稅收減免等措施，廣泛吸納、利用民間資金、人才和技術，重點發展社會急需的民辦非企業單位，形成公辦社會事業與民辦社會事業共同發展的格局，促進經濟社會協調發展。繼續發展和規范律師、公證、會計、資產評估等機構。支持社區民間組織有序發展，通過登記或備案方式，重點培育從事居家生活料理、慈善救助、文體活動、促進就業等內容的社區民間組織，加快形成適應居民需求、有利于居民參與、服務門類齊全的社區民間組織體系，促進和諧社區建設。

（二）發揮行業協會、學會、商會等社會團體的社會功能，為經濟社會發展服務。我國行業協會是在改革開放以后發展起來的。20世紀80年代，國家提出了“按行業組織、按行業管理、按行業規劃”的原則，增強了行業概念，弱化了部門概念。1993年黨的十四屆三中全會通過的關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定指出，要發揮行業協會、商會等組織的作用，并要求行業協會通過資格認定，依據市場規則，建立自律性運行機制，承擔相應的法律和經濟責任，接受政府有關部門的管理和監督。隨后行業協會普遍發展起來。2001年中央提出，要適應我國加入世貿組織的新形勢，借鑒國外成功經驗，加快行業組織改革步伐，真正按市場經濟的要求建立健全代表企業利益的行業中介組織，使他們在應對“入世”中發揮積極作用。近幾年，我國行業協會的發展進入了完善和規范發展的時期。現有行業協會、商會5.3萬多個，其中全國性行業協會600多個，覆蓋了國民經濟的各個大小行業。

我國行業性社團雖然已有很大發展，但是同國外行業協會所發揮的作用相比，還有較大差距。發達國家的行業性社團，以提供服務為宗旨，主要任務是維護本行業企業的正當權益，為企業提供市場調研、信息交流和咨詢等服務。行業性社團不僅在溝通政府與企業關系，制定行業標準，以及行業管理和自律等方面有著不可替代的作用，而且在保護國內產業、支持國內企業參與國際競爭方面也發揮著重要作用。包括：向企業提供國外有關市場信息、管理條例等咨詢；協調本行業產品價格、確定最低限價，以減少國際貿易摩擦；當某種進口商品對國內有關產品造成嚴重損害時，為利用世貿組織保障條款維護本國經貿利益，由行業協會組織相關調查，以提供全面詳細可靠的證據；作為反傾銷、反補貼申訴中的提訴人；針對國外反傾銷指控，幫助本國有關企業和行業應訴；組織國內企業尤其是中小企業聯合行動，開拓國外市場；加強與國外有關行業性社團的聯系，協調國際間糾紛，等等。借鑒國際經驗，應當更充分地發揮我國行業協會在上述這些方面的積極作用。

為進一步發展規范行業協會，要通過調整布局、優化結構、控制總量、提高質量的要求，培育一批按市場化原則規范運作，具有廣泛行業代表性，能與國際經濟運行規則接軌的行業協會。要按照政企分開的原則，實現政府部門與行業協會在機構、人員、職能和財務方面脫鉤。政府有關部門要把為會員提供服務、行業自律和維護行業利益等職能交給行業協會，并要指導行業協會搞好行業指導、服務、自律、協調和監督工作。

農村專業經濟協會，是由農民根據生產發展需要自愿組織，為農業生產、銷售和技術推廣提供服務的非營利性組織，是農民與市場溝通和聯系的紐帶。要制定扶持政策，積極引導和支持農村專業經濟協會發展，充分發揮他們在發展規模化經營，推進農村產業結構調整，增加農民收入中的積極作用。

（三）發展和規范各類基金會，促進公益事業發展?；饡抢米匀蝗?、法人或者其他組織捐贈的財產，從事公益事業的非營利性組織。發展公益事業是政府的重要責任，而發展各類基金會，廣泛動員社會力量參與發展公益事業，不僅可以減輕政府的負擔，而且可以達到比政府直接組織更好的效果。改革開放以來，我國各類基金會在扶貧濟困，發展慈善事業，體現社會關愛精神方面，發揮了很大作用。例如，成立于1989年的中國青少年發展基金會，通過募集“希望工程”捐款，資助了200多萬名最偏遠鄉村最貧困家庭的兒童上學讀書，同時改造和新建了9000多所希望小學。中國扶貧基金會、宋慶齡基金會在救濟災民、貧民等慈善事業中都發揮了重要作用。但是和我國經濟高速發展相比，我國的慈善公益事業發展還很不夠，尚未在促進社會和諧中發揮應有的作用。據報載，我國僅有10萬家企業有過捐贈記錄，占全部企業的1%。2004年，國內慈善排行榜中的135位慈善家共計捐款9.85億元人民幣。而美國在1992年慈善捐款就達1243億美元，其中來自個人的慈善捐款達992億美元，占81.4%。2000年至2004年，美國50名最大的慈善家捐款總額為650億美元，其中微軟公司的比爾•蓋茨捐款230億美元，相當于他凈資產的54%。不久前全球第二大富翁沃倫•巴菲特向5家慈善基金會捐款370億美元，占其財產的85%。我國現在經濟發展水平雖然還遠低于發達國家，但隨著經濟持續發展，企業和個人財富將不斷增長，民間捐資興辦慈善事業的潛力很大。我國現有的基金會大都是公募基金會，即面向社會公眾募捐的基金會。2004年6月1日起實施的《基金會管理條例》，增設了允許以企業和個人的名義命名的非公募基金會。根據發達國家經驗，非公募基金會是調動企業和個人的捐贈積極性，吸引更多社會資源從事公益事業，實現社會財富再分配的有效途徑和形式，應當采取扶持鼓勵的政策，支持非公募基金會發展。目前我國企業所得稅條例規定，國內企業的公益性捐贈在企業年應納所得稅額3%以內部分的才準予扣除。應當借鑒國外經驗，完善社會捐贈的免稅減稅政策。同時，要加強對公募基金會的管理，規范面向公眾的募捐活動。

三、完善培育扶持和依法管理社會組織的政策

我國民間組織雖然有了很大發展，但總體看來其作用尚未充分發揮；同時，民間組織在發展中也存在良莠參雜、管理與自律機制不健全等問題。必須堅持培育發展和管理監督并重，完善培育扶持和依法管理社會組織的政策。

要進一步提高對新形勢下發展和規范民間組織意義的認識。如上所述，在我國改革開放和發展的新階段，加強社會事業建設和促進社會和諧，對各類民間組織發揮提供服務、反映訴求、規范行為的作用提出了新的要求。伴隨著政府職能轉變，也要求民間組織在參與公共服務和社會管理中扮演重要角色。因此，發展和規范民間組織，既有很強的客觀需求，又有現實的可能性。我們要從推進社會管理體制創新和構建社會主義和諧社會的高度，充分認識民間組織的地位和作用，以及發展和規范民間組織的重要性，把民間組織發展和管理工作列入黨和政府的議事日程，納入經濟社會發展總體規劃，切實采取措施促進民間組織發展，并依法加強對其管理和監督。

要健全法制，完善政策，解決制約民間組織發展和對其管理監督工作中的突出問題。目前我國關于民間組織的立法，僅限于行政法規和部門規章，有些政策未在法規中體現，增加了依法登記管理的難度。而民間組織登記管理工作是行政許可的重要內容，依法行政的要求很高。因此需要抓緊修訂《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》，并在條件成熟時，制定符合我國國情的“民間組織法”或“非營利組織法”，將促進民間組織發展和對民間組織的管理工作納入法制化軌道。

促進民間組織發展，要進一步轉變政府職能，取消對民間組織參與公共服務和社會管理的不合理限制；積極探索民間組織承擔政府轉移或委托的職能的實現方式，使民間組織成為政府的有力助手，成為公共服務的重要承擔者。當前要重點研究加強行業性組織的職能問題，把適宜于行業協會承擔的信息咨詢、人員培訓、價格協調、公信證明、產品推介等職能交給行業協會。同時要完善民間組織從事公共服務的稅收政策，健全民間組織專職工作人員養老、失業、醫療等社會保障制度。

要完善民間組織管理體制，加強管理力量，重點解決管理機構不健全和執法監管力量薄弱的問題。完善民間組織雙重管理體制，進一步明確業務主管單位的職責，賦予登記管理機關綜合協調職能，指導、協調各業務主管單位在登記管理方面的工作。登記管理機關要與業務主管單位以及政府職能部門加強溝通，密切配合，形成合力，真正發揮管理效能，形成高效、有力的管理監督體制。加強民間組織依法登記制度，除《社會團體登記管理條例》明確規定可以免于登記的社會團體以外，所有民間組織都必須依法由民政部門統一登記。對于違背國家法律法規、不利于社會穩定的民間組織要嚴禁成立。針對近些年來西方敵對勢力利用境外某些民間組織進入我國從事滲透顛覆活動的新情況，要切實加強涉外民間組織的管理，完善監控體系，維護國家安全和社會穩定。

加強民間組織內部建設，提高自律性和誠信度，是實行培育發展和管理監督并重政策的重要內容。要引導各類民間組織以服務國家、服務社會為己任，為會員、同業和群眾服務，反映合理訴求，規范自身行為。要切實解決社團、基金會行政化傾向嚴重的問題。按照政社分開的原則，將社會團體的機構、人事、財務同國家機關、企事業單位分開，辦事機構不得與國家機關、企事業單位的工作機構合署辦公；現任國家工作人員除確需兼任并經嚴格審批的外，不得在社會團體和基金會兼職。民間組織要建立和完善以章程為核心的內部管理制度，健全會員大會（會員代表大會）、理事會（常務理事會）制度，認真執行有關財務會計制度和換屆選舉制度，實行民主管理。加強民間組織領導班子建設和黨的建設工作，建設專業化、職業化的工作人員隊伍。加強對民間組織的評估工作，借鑒國際經驗，探索建立民間組織的綜合評估體系，定期跟蹤評估。表彰誠信守法、嚴格自律、作用突出的民間組織，促進民間組織形成自我管理、自我約束、自我發展的運行機制。