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關鍵詞：三農問題集體土地股份化土地私有化

中國共產黨的土地革命對農民宣傳的神圣目標曾經是耕者有其田，“打土豪、分田地”的口號曾吸引無數農民加入革命的行列，無數農民子弟為此流出無數的鮮血，付出了巨大的代價。在建國前的解放區和建國初期，農民分到的是私有的土地，只是我們以為進入了社會主義，就實行“一大二公”的，農村土地又從私有變成了集體（國有），最后發生天災人禍，餓死了XX萬人，整個中國農村的貧窮落后面貌沒有根本的改變。安徽小崗村民秘密冒險按手印“非法承包”取得效果后，“非法”變成合法，也只得“承認”超越了社會的發展階段而解散，由“一大二公”到包產到戶的“半私有化”，幾十年來就經歷了這樣的“輪回”。

2004年3月修改后的中國憲法莊嚴地確認，“公民的合法的私有財產不受侵犯”。民營工商業者從此可以合法雇工和投資擴大生產來積累私有財產，城鎮居民購買的房屋和其它財產也合法地保護了，而且購買的房地產還可以出租、轉讓、抵押，這也是理所當然的權利。然而，作為農民，他們有什么私有財產受保護呢？土地是集體的，國家可以“征用”，不可以轉讓、抵押，連自己花錢蓋的房子也不能抵押，否則就違法的。

不可否認的現實是——農村土地制度的幾次改變，作為占大多數人的農民始終還是中國最大的弱勢群體！

一、“三農”問題的形成的原因

建國初期，為了打破以美國為首的西方國家的封鎖和制裁，國家實行加速實現工業化的策略。而從世界工業化進程來看，工業化有三種方式，即產業自然成長型工業化、殖民輸入式工業化及政府高度介入工業化，但是在當時的國際國內態勢下，我國不可能采用產業自然成長型工業化模式和殖民輸入式工業化模式，只能通過政府高度介入工業化模式來實現，依靠的是政府強大的力量來配置資源，并以此來實施“趕超戰略”來推動中國的現代化建設。而我國又不可能利用歷史上的兩種工業化籌資渠道，因此農業的剩余就必然成了資本積累的一個重要來源。在這種特定的環境下，制定和實施的戶籍制度和對農產品巨大的“剪刀差”政策，可以說是造成目前“三農”問題的起源。

從此以后，所制定的戶籍制度及對農產品價格的“剪刀差”使農民一直處于“二等公民”的地位，農村和農民在工業化、城市化過程中再度被忽視，農村和農民的利益再次受重大剝削。我在三農中國發表一篇文章《建國以來農村和農民遭受的兩次經濟掠奪》，是在搜集資料是隨便發表的，其資料如下：在改革前的1950年－1978年的29年中，政府通過工農產品剪刀差大約取得了5100億元收入，同期農業稅收978億元，財政支農支出1577億元，政府實際提取農業剩余凈額為4500億元，農民平均每年的凈負擔是155億元（按當時的價格來說，這是一個巨大的數字）。在1979年－1994年的16年間，政府再次通過工農產品剪刀差從農民那里占有了大約15000億元收入，同期農業稅收總額1755億元，各項支農支出3769億元，政府通過農村稅費制度提取農業凈剩余約12986億元。農民平均每年的總負擔高達811億元，是改革前155億元的5.2倍[1]。從1979年到1997年，國家從農村征收了2億7千萬畝土地，用于城區擴容、修路、建工廠和開發區，這筆土地以極低的價格從農民手中買走，中間又被國家汲取了6-10萬億的“剪刀差”。[2]

正是這些政策及在農村吸取了巨大的“血液”，輸送造就了今天共和國國力強大的基礎，也是“三農”問題形成的最重要的原因。

但問題最大的是，中國早已進入工業化的門檻，特別是這二十多年來，我們一直有近兩位數的平均經濟增長率，國家整體國力大大提升，并以此而引以為豪，甚至要研究中國人要有怎樣的大國公民的姿態和心態立足于世界之中了。但是否有考慮到占人口比例70%的九億數量的農民？他們連醫療和養老還沒有保障、在城鎮里干著最苦最累的活并深受歧視的前提下，難道要他們像城市白領或中產階級那樣要學習貴族的風度？所以，國家和政府及城鎮是需要“還債”的。

二、解決“三農”問題，首先在于“三農”之外

70年代的農村土地承包改革開始導致很大爭議，有的甚至用意識形態來爭論和扣帽子，現在看起來已經是大可不必的。中國的經濟體制改革已經有人在意識形態上扣了二十多年帽子了，結果又如何，幾億農民又有多少人真正知道什么“主義”的意思，他們所關心的關鍵是生活是怎樣變化。就算最近爭議的“國退民進”問題，部分人們也只不過是以國有企業改革出現弱勢職工群體、工人階級失去地位、受到不平等對待，改革之路不是走社會主義為理由進行反對，甚至說要進行清算。但是，建國幾十年了，占大多數人比例的農民基本上一直是“二等公民”的地位，以前為何又少見他們為農民說不平等？憲法在去年修改過了，卻為什么還是一定要“工人階級領導”？這是否有真正經過占大多數人比例的農民的同意呢？沒有經過大多數人同意的民主，難道就可以“集中”了嗎？而且為何一定要規定人大代表中“農村每一代表所代表的人口數同鎮或者企業事業組織職工每一代表所代表的人口數之比可以小于四比一直至一比一”？這是否意味著“此地無銀三百兩”呢（但現實卻已經存在了）？

提出這個問題，是要大家首先明白，政治上的不平等要遠遠大于經濟上的不平等！所以本人說過多次：最根本的是要擴大農民的政治參與程度，給予農民平等的參政議政的政治權利，從根本制度和體制上解決農民的身份歧視或社會地位問題。如果連這一條也做不到，說解決“三農”問題只不過是對農村和農民的“施舍”而已！因為在一個社會主義國家中，占最大多數的人群的利益卻幾十年在被剝削，連最基本的政治權利到現在沒有提出要給予平等對待，現在說要幫他們解決問題，這顯然是一個極大的悖論！更不符合一個現代社會的基本要求，也是在當今世界上少見的！

我們現在還在批評美國的種族歧視，這應該也會有存在，但畢竟那里早在上兩個世紀的1868年南北戰爭后就有了關于廢除奴隸制、承認黑人選舉權的第十三條至第十五條修正案，體現了一種平等公民權的原則，這一原則禁止有組織的社會將任何一個個人作為劣等階層的成員來對待。上個世紀的1964年美國國會就通過了具有里程碑意義的《民權法》及有關修正案，從而宣布種族隔離為非法[3]。而且黑人及少數族群只占了美國少數人比例，而我國的農民卻占大多數比例，一直存在到不平等甚至現在仍然被“隔離”。所以要說——要解決“三農”問題，首先要在于“三農”之外。

三、目前有關土地法律法規的弊端

雖然《憲法》（包括今年修改前的）及《土地管理法》規定農村的土地屬于農村集體所有，其它的屬于國家所有，但“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用，”今年3月14日第十屆全國人民代表大會第二次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》[4]，修改為“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”。但有關法律法規卻從未對所謂的“公共利益”做出明確界定，卻允許各地政府以“國家公共利益的需要”的名義，通過國家征地的方式強制性轉為國有土地，再由政府以劃撥批租方式轉讓使用權，而作為所有者主體的農村集體卻沒有最終的處分權。而所謂的“國家公眾利益”是極少考慮到農村和農民的利益，難道國家公眾的利益就不包括占大多數人的農村居民的利益？作為占大多數人的農村居民的利益難道就不屬于國家公眾的利益？其實那大多數是地方政府、官員和開發商的利益而已。

而且被征用“價格”（征地補償費和安置費）也不能由所有者主體根據市場價格而定，因為《土地管理法》第四十七條明確規定“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產值的三十倍”。農民對此發生爭議也很難爭取利益而不受損害，因為《土地管理法實施條例》規定，“征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施”[5]。而政府則可以按“土地的城市建設用途的市值”把征得的土地批租出去，獲得的收益就歸政府。

作為所有者主體農村集體對其所有的土地卻沒有最終的處分權，如不能自作用于非農用途并不能轉讓[6]，要轉讓必須要先通過國家征地的方式強制性轉為國有土地，使農村集體所有土地與國有土地明顯是不平等，其所有權權限甚至小于只獲得國有土地使用權者（并非所有權），因為他們還能將使用權抵押、出租、轉讓，但農村集體所有土地卻不能。所以農村集體所有的“所有”并非是根本意義上的所有（占有、使用、收益和處分的四種權能），最主要的處分權被剝奪，如對于商業開發征用土地時，不能作為轉讓所有權價格談判的主體，必須由政府“”，導致政府和開發商可以從中獲得權力租金——實質上是可以剝削農民土地所有權利益的租金。

這就是由一系列法律法規及政策所設計的“征地、補償、批租”制度，明顯使農村和農民對土地的所有權處于被動局面，是絕對不完整的所有權，不能有效保護農村和農民的利益，也為政府及商人濫用“公眾利益”之名而損害農民利益在法理上大開方便之門，可以說已成為了“惡法”。所以我國憲法在肯定公民基本權利的價值的同時，也對公民的基本權利給予一定的限制。而現行的農村集體土地所有制，實際上又造成一種特殊的國家權力行使，即地方各級人民政府和具有“準行政性質”的集體組織可以無償、無限期的征用土地，甚至個別的鄉村干部把集體土地賣掉之后，農民還不知道是怎么回事，《中華人民共和國村民委員會組織法》試行了十年才真正推行村民自治，但問題仍然存在，如“兩委會”的關系，與政府的關系等具體細節上還厘定不清。

因此，必須修改一系列的法律法規，這些也有大多學者研究討論了。但卻牽涉到眾多的部門利益，特別是地方政府的利益，如土地出讓金收入是歸地方財政等，因而多年還“雷打不動”，反正占大多數人的農民也沒有話語權（第一條所說），農民也沒有像工人階級（工會）一樣有屬于自己的組織（農會）。

面對已頒布的眾多的土地耕地管理和保護的法律法規，但政府并沒有真正去執行，如我國多年來未能按照“占用耕地與開發復墾耕地相平衡”的原則管理耕地，如若不然，我國的耕地除退耕還林和災害毀壞外，幾年來（1997-2004）怎么會減少一億畝？[7]農村土地耕地急劇減少，應歸于目前的財政稅收體制及地方政府的政績考核制度的缺陷，也歸因于現有法律法規缺乏對農村集體所有的土地的不公平對待，并賦予政府的征地權，這也是筆者所說的“一元政治結構，二元社會結構”的結果。

四、農村土地股份化與私有化的方案及問題分析

目前，面對農村土地利益被大量侵害，不少有識之士對農村集體所有土地私有化的呼聲日高，也存在不少反對聲音，但無論如何，還是要給予農民平等的權利，尊重他們的選擇，我們也可以提供方案建議。對于全面實行農村集體土地私有化，甚至現在私人使用的國有土地也可以實行私有化（這更有條件先行一步，要知道，城鎮居民的房子不到70年就不是自己的，不過不是這里討論的問題），最終明確產權歸屬，長遠是必須施行的。

1、在城郊或經濟較發達地區，可以將集體土地股份化。

土地糾紛問題大多發生在城郊或經濟較發達地區，是因為土地的級差收益巨大，從農民手上征用一畝土地，就有幾萬、十萬甚至幾十萬的價格級差，但法律法規及政策卻沒有給予農民有效保護而形成眾多糾紛。對于這些地區的土地收益大，并考慮到今后工業化城市化的進程及他特殊條件，需要集中土地才能高效地利用，則不采取私有化到戶，而采取村民組織成立為股份公司的方案。

首先將集體實物財產估價折算成一定金額，集體土地則按當地政府征用土地“價格”（補償費）參考折算，然后把全村或全社的集體土地和財產集中起來組成股份公司，按人口數和年齡或其它形式分配股權（份）成為股東，由管理區(現行政村)或經濟社(現村民小組)實施統一規劃、管理和經營，按股權比例分紅。在股權設置、股紅分配和股權管理上制定出章程，統一經村民大會審議通過，一切經營活動按章辦理。村民的股權每三年或五年調整一次，以適應人口的增減（如嫁娶、出生和死亡）的股權變動。成立的股份公司在法律上給予確認，給予公司法人經營地位，則公司法人財產（包括土地）與其他經濟主體一樣受法律保護，杜絕對農村土地利益侵害的問題。

如作者所在佛山市南海區政府從1992年開始，利用大量本地和外地資金在當地投資設廠的機遇，認可集體經濟組織在不改變土地所有權性質的前提下，將集體土地進行統一規劃，以土地或廠房出租給企業使用，打破了國家統一征地壟斷農地非農化的格局，為農民利用自己的土地推進工業化留下了一定的空間。“土地股權是農地承包權在農民工業化過程中的自然延伸和新的實現形式”。到目前為止，已經在全部農村實行了股份制。

由于這些地區農民的收入主要來源不是土地耕作，而是非農收入，占一定比例的人非農工作的收入遠遠大于耕種，真正有耕作意愿的不大，如果需要真正耕種的，則只按原應給予承包面積，并且不能丟荒，否則予以收回。而且實際上耕地出租給耕種大戶的租金收入，比起一戶耕種的收入加上其他非農工作收入更為劃算，部分土地用于非農用途的收益更是遠大于農業收益，如用于建廠房、商鋪出租等，絕大多數村民均有此意向，只是限于現有法律法規的限制。因為按照土地法，除了留出部分農民自用的土地從事非農經營以外，當農業用地轉為非農用地時，必須按照國家征地制度，將原來的土地集體所有變為國有。盡管目前給予農民的征地補償費過低的狀況已有所改變，但農民在得到一次補償后，原來在這塊農地上所擁有的權利就永遠全部消失了。得到一次補償后，農民及后代今后的就業、社會保障等方面國家也沒有保證，這種做法既與農民對土地的傳統觀念相背離，也使農民對現行土地政策和法規產生懷疑和抵觸[8]，農民根本不希望集體所有的土地被征用。

所以，現在必須有一定的法律給予保證，既允許國家以國家利益名義征用農村土地，農村集體股份公司作為法人地位直接可以“討價還價”，也允許農村集體保留一定比例的土地用于農村社區的收入，而且政府應該從土地出讓金收益中，用于農民的社會保障。

2、欠發達地區的農村集體土地完全私有化。

欠發達地區或一些遠離城鎮的偏遠地區的農村集體土地，由于工業化和城市化還沒有輻射到，就算不實行土地私有化，按照現在承包經營方式，也已經存在很多的弊病，實行土地私有化雖然有利有弊，但仍然是利大于弊。

（1）欠發達地區或一些遠離城鎮的偏遠地區不適宜實行股份制。現行農村土地集體所有制下最大的困惑，是表面土地集體所有實際是虛無并衍生出諸多問題。因為所有者主體對象村委會既不是經濟法人，也不是一級政府，只是作為當地村民的社區性自治組織來充當集體土地財產的所有者代表。但關鍵是對于欠發達地區或一些偏遠地區的農村集體土地，也不能象城郊和發達地區那樣具有集體集中經營效益的條件，成立股份制后的收益會出現小于承包到戶的收益，也存在管理的成本，因而不適合集體股份制。

（2）、土地私有化的原因分析。

首先是目前集體的實際所有權力受到國家的限制。按現行法律法規規定，村組織和農戶基本上只有土地所有權中的使用權，而實際上沒有租讓權、交易權和抵押權。集體不可能將土地的所有權轉賣給另一集體組織和公司，更不能將土地出賣給個人。耕地轉變為建設和住宅用地被國家嚴格控制，耕地和宅地基本上不允許交易。《擔保法》規定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押。這樣，土地作為財產權利，不能將全部或部分權利進行交換，就不能體現其真實價值。而且在集體所有的名義下，有不少地方政府和村民委員會借口將土地承包經營權實行土地的“統分結合”、“結構調整”，隨意加大集體預留地，并以此尋求私利，農戶的承包權在基層有效保護。

其次是現在農村土地制度存在著的另一些問題是農村勞動力投入不足，后繼缺人（經驗）。現在農村勞動力大量轉移，土地不再是農民的唯一生存手段，因為有相當數量的青壯年農民離開了生產第一線，并逐漸不以農業為主業，部分農戶因勞動力不足和稅費過高而將土地閑置甚至“拋荒”，免除農業稅后雖然有所改觀，但稅免費仍存，而且農資成本一直上漲，已經抵消農業稅部分，再加上青壯年出外工作收入比耕種收入高，此現象沒有得到根本改觀。現在眾多經濟欠發達地區的農村，只剩下老少勞動力為主，大部分農村青年根本無心務農，長此下去，農村將缺乏耕種經驗的農民，甚至出現耕地閑置“拋荒”現象。

再次是土地分散耕作缺乏規模效益和資金投入。現有小規模一家一戶的分散經營的傳統農業勢單力薄，加上對農業的基本設施投入不足，難以產生規模效益，更難與國際規模社會化大生產競爭，將來必須要走規模化和集約化經營。例如，農村居民可以將承包的土地作為投資（或出租），由農業企業或種植大戶來經營，農民有兩個的收益來源：一是不論經營狀況如何，經營的企業或種植大戶均必須付給原承包戶的固定收益；二是可以按照經營效益付給承包戶的分紅。這樣可以解決承包戶單干的小規模家庭農業與農業生產專業化、現代化的矛盾，又可以保障農民有固定的收益，也可以將過剩的農村勞動力轉移工業化、城市化過程中。對于水利、田間道路等公用設施，則同樣集中流轉到種田、養殖、植林等大戶和專業技術能手的農牧場中，就能保護農田基本建設施。但由種田、養殖、植林等大戶和專業技術能手集約或農業企業經營，均需要大量的資金投入，如果實行私有化后，允許讓農村土地作抵押物貸款，信貸資金流向農村和農業就有了保證，加大了對農業的投資。或可作為農民進城創業置業的資金。

另外是對于我國現有的大量荒山、荒漠等劣質土地，并且每年優良土地荒漠化、水土流失、生態破壞和環境污染問題大量發生，優良土地的劣質化趨勢沒有得到扼制，并越來越嚴重；特別是西部大開發中，邊遠地區的一些土地需要投資和開發。如果用國家財政的力量進行投資加以改造、利用和保護，僅僅用政府投資基礎設施搞西部大開發，財力肯定有限，并且植樹種草完后，還會發生“公地的悲劇”。實行私有化或轉入規模經營后，則會減少此類問題的發生。

（3）、完全實行私有化的方案及分析。可以按現有的土地承包有關法律法規規定，將全部集體所有土地按現有戶籍人口分配，以后人口增減不再調整，土地永久歸私人所有并可以繼承和轉讓。也可以預留一部分集體公共場所用地不分配，以及規劃部分房屋用地，按規劃面積分配到戶，今后需要建房不能在其他土地興建，如規劃分配到戶面積過少，則由各戶之間商定價格自由轉讓調配，這樣就可避免建房用地的混亂問題。實行私有化后，結合村民自治組成農村社區，實行國家扶持，自我管理的原則，則減少基層組織如取消鄉鎮級政權機關。國家給予農村多種形式扶持，是應該和必要的，城鎮的公共設施由政府投入，對農村為何就不可以呢？如對大江大河的整治，大規模的水利設施的維護，公共交通的建設等等。在國家加大對農村的扶持（補償），再不從農村收取任何稅費的同時，需要相信農民的自治能力。

至于有些觀點認為實行了土地私有化后，會造成“農地集中兼并”與“農民兩極分化”的問題。“農地集中兼并”是絕對會出現，并且更希望出現，以便于集約和規模經營，提高產出效率。而“農民兩極分化”的問題，則應該要從憲政和公共財政角度來分析。因為相對于國有土地來說，其他土地是私有的，“所以私有地的地價依賴公共設施的質量，而地方政府的財政收入又依賴私有地的地價收稅．加上自由遷居，使得地價和政府所有的公地經營效果之間形成反饋機制，公地經營效果越好，地價越高，地方政府收入越高，地方政府越有錢修高質量的公共設施，因而公地經營效果越好，人們越愿意移居此地．……這就形成政府服務的競爭性市場．它不但是經濟效率的基礎，也是開明政治的基礎”（楊小凱，2004）。而且真正民主的國家，每一個人都有一張選票，土地私有化后最終是用市場解決效率問題，分配公平則可以用稅收來調節，而稅收如何調節則靠法律，法律的制定卻不是少數人說了算，可以讓民意代表機關自定稅法，政府可以運用稅收解決再分配（公平）問題。

3、實施過程要注意的問題及有關配套的政策。

（1）、現在股份制已經有實施的先例，但最基本的條件是土地在集中使用后的經濟價值要高于分戶農用時的價值，即原承包戶在股份制后所的分紅收益要大于原承包戶在承包地耕種的收益。所以選擇股份制形式是要充分考慮所在地區是否符合這樣的條件，沒有這個條件，股份制即便建立起來了也難以維持，就要采取完全私有化的方案。

（2）、實行股份制過程，必然存在以村民小組或行政村為單位組成問題，如有兩個以上小組合股，則相應有股份不平等現象出現，需要充分協商，可采取先虛擬贖買后從分紅扣除的辦法使各成員股份（金額）平等。

（3）、采取私有化的方案的過程，主要是如何分配的問題，如按人頭分，則需要指定明確的日期為限，遲于次日期出生的不予分配。對于存在較復雜的地貌，有魚塘、荒山、林區、草地、沙漠、荒灘等等混合的，則先以主要地貌為主，如以耕種面積為主要的則以耕地為主、以魚塘面積主要的則以魚塘為主分配，其他次要的也可以按面積分配或先分后自由組合的方式分配，以發揮整體效益，但土地證上必須注明。

（4）、農村集體所有土地實行股份化和私有化后，要在法律上能夠有所有者主體的權利，明確土地所有者的真正所有權，包括占有、使用、收益和處分的四種權能，并修改有關法律法規，適應新的土地制度。

（5）、國家及地方政府停止向農村收取任何稅費，教育、醫療、養老等社會公益性支出要逐步完善解決，公共財政要向農村傾斜。特別是農村基層的巨額債務，大部分是由于分稅制改革后財力向中央集中，基層政府及農村承擔大量的公共開支造成的歷史欠債，是中央政府在稅基很小、負擔很重的農村一次分配的不合理和二次分配的缺失的雙重背景下造成的財政包袱，是中央政府的信用透支[9]。

（6）、國家需修訂土地買賣及稅收制度。隨著政府公共設施建設的增多和延伸，資金及人口的集中使土地必然升值，則政府的稅收同步增多，國家和農民相互得益，也相對制約了政府只能通過公共設施和公共服務獲取財源，而不是動用政府權力參與土地買賣獲利。

五、結束語

中國農村土地產權制度已經經歷了多次反復，“中國社會也正在為經濟社會轉型付出巨額意識形態探索成本、政府違法批地成本、社會監管成本、委托成本、賄賂政府和制度設計者成本等改革成本的實證，就是對精英設計制度路徑績效的批判”[10]。

中國農村和農民最大的特點是人口比例多，人均耕地少，農村勞動力大量剩余，但這國情與土地私有化根本無關，維持現有土地制度也根本無法改變。對于說“中國農民中的絕大多數沒有私有化的要求”，并說實行土地私有化是一些學者住在城市漂亮的辦公室樓里的想法，那么就要真正落實農民的政治權利再下結論。在目前的一元政治、二元社會的制度及現有的法律法規下，農民還是要依靠比個體力量要大得多的集體維護自己的利益，更希望尋求政府強大的行政力量來保護，農民當然就不希望私有化了。

如果給予農民平等的政治和經濟，并有相適應的法律法規保障，有關政策特別是財政政策上向農村和農民傾斜，實行土地集體股份制和私有化將會利大于弊。