導(dǎo)語：試論構(gòu)建和諧社會(huì)中的地方立法制度改進(jìn)一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

改革開放以來，我國地方立法由于權(quán)限空間的擴(kuò)展和立法規(guī)則、技術(shù)的培育和發(fā)展，取得了前所未有的成績，表現(xiàn)為地方法規(guī)規(guī)章的數(shù)量激增和本土特色法規(guī)體系的逐步形成。這對(duì)于構(gòu)建完善的國家法律體系，具有積極而重要的意義。但同時(shí)，地方立法也越來越多地遇到地方現(xiàn)代化發(fā)展中的社會(huì)問題，如社會(huì)保障、土地管理等等，這些問題開始糾纏在各類利益之中。一般說來，社會(huì)改革的層次越深，就會(huì)觸動(dòng)更為復(fù)雜的社會(huì)利益關(guān)系變化，地方立法的難度就更大，所調(diào)整的范圍和關(guān)系就越呈現(xiàn)深層次、多元化的局面。構(gòu)建和諧社會(huì)，其基礎(chǔ)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)分配的公平、公正，對(duì)于地方立法來說，就是要適應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型的需要，長期、穩(wěn)定、科學(xué)地代表和維護(hù)本區(qū)域大多數(shù)人的利益，促進(jìn)本地政治、經(jīng)濟(jì)、文化制度和民族的繁榮和發(fā)展。這里，試探討地方立法制度的改進(jìn)。

一、關(guān)于地方立法開放性

審視現(xiàn)行的立法機(jī)制，地方立法中普遍存在著立法封閉的狀況，從立法項(xiàng)目的選擇到法律公布之前，各個(gè)階段幾乎都處于一種封閉或半封閉狀態(tài)。這樣的立法工作，立法容易被某些政府部門或利益集團(tuán)操縱或俘獲，成為其利益的反映和維護(hù)的工具。大部分地方法規(guī)、規(guī)章都是根據(jù)當(dāng)社會(huì)管理、執(zhí)行法律行政法規(guī)的具體需要而制定，與公民權(quán)益息息相關(guān)，其起草和出臺(tái)，吸引了當(dāng)?shù)毓竦母叨汝P(guān)注。增加立法的開放性，是順應(yīng)民意，更好地協(xié)調(diào)處理區(qū)域內(nèi)各種利益關(guān)系，提高法規(guī)規(guī)章的質(zhì)量的需要。

現(xiàn)行立法體制框架下，一般公民若要將利益要求體現(xiàn)在地方立法中來，主要可通過以下渠道1、向人大代表反映立法的意見、要求等，形成最初立法議案；2、參加立法部門主持召開的各類立法意見征求會(huì)、立法聽證會(huì)、論證會(huì)，反映意見要求；3、通過信訪途徑，反映自己的對(duì)法律法規(guī)及其執(zhí)行情況的意見和要求。但具體實(shí)施中，由于地方立法操作上的封閉性，這些渠道既不暢通也不受重視，極少公民能在涉及自身權(quán)益的法規(guī)制定過程中有效地表達(dá)自己，最后反映到地方立法中去。和諧的社會(huì)，社會(huì)各方利益應(yīng)公平地在立法中得到體現(xiàn)，在法治的根源上貫徹公平原則。這樣，因利益分配不公而產(chǎn)生的社會(huì)磨擦和沖突才會(huì)得到努力地避免和減少，因此而產(chǎn)生的社會(huì)震蕩也會(huì)得到減弱。

目前，各地政府都在推進(jìn)各項(xiàng)改革事業(yè)，增加立法的開放性，有效協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，保證改革發(fā)展事業(yè)的順利進(jìn)行和社會(huì)安定，是構(gòu)建和諧社會(huì)中地方立法者必須及時(shí)考慮的事情。立法者應(yīng)充分重視關(guān)注普通公民的利益要求，科學(xué)地吸納這些立法建議和意見。拓寬公民參與立法的渠道是關(guān)鍵。

（一）拓寬法規(guī)的起草途徑。目前，大部分法規(guī)案仍由行政部門負(fù)責(zé)起草。現(xiàn)在有一些地方人大進(jìn)行了探索，如1993年廣東省人大常委會(huì)委托廣東省法學(xué)院法學(xué)研究所共同起草了《廣東省經(jīng)紀(jì)人管理?xiàng)l例》，2001年2月，重慶市人大委托重慶索通律師事務(wù)所起草《重慶市物業(yè)管理?xiàng)l例》，這些委托立法和專家立法的實(shí)踐，逐步縮小了行政部門起草的比重。但這樣還是不夠的，最根本的解決辦法，應(yīng)該是地方充分發(fā)揮人大代表在立法中的作用，在人大代表最初的立法議案形成過程中，敞開代表與民眾溝通的渠道，使代表充分了解民眾的利益要求，并切實(shí)將意見吸納進(jìn)去，成為人民群眾的真正的政治代言人。

（二）將立法聽證程序法定化。立法聽證雖然寫入了立法法，成為一種民主立法制度，但由于立法法規(guī)定得過于原則，操作中程序繁瑣，各地立法實(shí)踐中，都將其當(dāng)成一種可有可無的程序，與一般論證會(huì)的作用無區(qū)別。立法聽證的作用已經(jīng)被西方民主發(fā)達(dá)國家所普遍肯定，認(rèn)為是一種最解決嚴(yán)重分岐，實(shí)現(xiàn)立法民主的特別手段。近幾年各地立法實(shí)踐，也都證明了立法聽證有效貫徹了公平、公開的原則。要使這個(gè)制度在立法民主化進(jìn)程中得到進(jìn)一步的發(fā)揮，還應(yīng)該探討立法聽證程序的法定化問題，使立法聽證程序成為一種必經(jīng)的、法定的民主程序，不要成為立法工作的點(diǎn)綴。

二、關(guān)于地方立法的成本問題

立法是需要付出成本的，這個(gè)事實(shí)是確定無疑的。但目前地方立法對(duì)于立法的成本的核算，卻沒有引起多少人的思考。從構(gòu)建和諧社會(huì)的角度而言，立法的成本太高，執(zhí)行成本太高，必然帶來社會(huì)各種利益關(guān)系調(diào)整的難度加劇。換言之，一個(gè)地區(qū)的立法機(jī)關(guān)濫用立法資源，所立的法規(guī)質(zhì)量不高，經(jīng)常與上位法出現(xiàn)矛盾，這樣必將帶來社會(huì)各種利益的沖突和調(diào)節(jié)失當(dāng)。立法本身是個(gè)不斷博弈和妥協(xié)的過程，立法成本是個(gè)不能回避的問題。

引人注目的全國首次私人律師事務(wù)所律師立法，經(jīng)過12位律師8個(gè)多月字斟句酌的努力，最近終于出臺(tái)了《重慶市物業(yè)管理?xiàng)l例》，從報(bào)道看，本次的立法成本大約在10萬元左右。這是重慶市人大能夠支付的最高立法經(jīng)費(fèi)。一部好的法律法規(guī)，其立法成本相應(yīng)要大得多，因?yàn)樗嵌喾匠浞植┺暮屯讌f(xié)的結(jié)果，博弈和妥協(xié)越充分，立法的成本也越高，將來的執(zhí)法成本則越低；反之，則立法成本低，執(zhí)法成本就越高甚至法將不法。但我們又不得不充分考慮，降低立法成本，這畢竟是國家財(cái)政的錢。

國務(wù)院近期頒布實(shí)施的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》明確提出：要“積極探索對(duì)政府立法項(xiàng)目尤其是經(jīng)濟(jì)立法項(xiàng)目的成本效益分析制度。政府立法不僅要考慮立法過程成本，還要研究其實(shí)施后的執(zhí)行成本和社會(huì)成本”。相對(duì)于我國長期忽視立法的成本分析而言，作出這樣的規(guī)定無疑是一次重大改革。具體地說，各級(jí)立法部門在立法中應(yīng)考慮哪些成本？

一是立法過程成本。立法過程成本是指在立法過程中因調(diào)研、征詢意見、專家咨詢、論證，以及其他技術(shù)問題而花費(fèi)的成本。二是執(zhí)法成本。執(zhí)法成本包括執(zhí)法各個(gè)環(huán)節(jié)的支出，如執(zhí)法機(jī)構(gòu)開辦，運(yùn)營費(fèi)用，人員工資，購置設(shè)備，建立網(wǎng)絡(luò)，協(xié)調(diào)與其他機(jī)構(gòu)關(guān)系，以及各種財(cái)務(wù)成本等等，必須在立法環(huán)節(jié)予以充分考慮。三是社會(huì)成本。屬于一種間接成本，有形的社會(huì)成本包括一項(xiàng)立法活動(dòng)直接或間接造成的社會(huì)特定人群的收益或負(fù)收益的大小，其中對(duì)負(fù)受益群體應(yīng)當(dāng)給予的救濟(jì)和補(bǔ)償必須列入立法的社會(huì)成本。無形的社會(huì)成本一般表現(xiàn)為一項(xiàng)立法活動(dòng)對(duì)社會(huì)大眾或某些特定人群造成的潛在影響，主要是指其可能造成的不利影響，它既包括經(jīng)濟(jì)上難以預(yù)測的損失，也包括對(duì)不公正的心理體驗(yàn)，抑或是對(duì)未來信心的打擊，以及因此導(dǎo)致的對(duì)政府信任度的下降。據(jù)報(bào)道，深圳下一步將建立立法項(xiàng)目的成本效益分析制度，即政府在立法前要對(duì)將進(jìn)行的立法項(xiàng)目進(jìn)行成本和效益的評(píng)估分析，政府立法不僅要考慮立法成本，還要研究實(shí)施后的執(zhí)法成本和社會(huì)成本，以及該項(xiàng)立法對(duì)社會(huì)產(chǎn)生的影響等，以保證立法更科學(xué)、更符合實(shí)際。

但是，以上這些成本如何進(jìn)行核算？這個(gè)問題始終困擾著立法者。由于這些成本都很抽象，不如普遍商品，由買方賣方說了算，或者有一個(gè)公平的評(píng)估機(jī)構(gòu)說了算。對(duì)此，可以考慮：

一是科學(xué)地衡量一項(xiàng)法律法規(guī)的制定價(jià)值。確定立法計(jì)劃時(shí)，要考慮立法的科學(xué)性，應(yīng)該考慮立法的項(xiàng)目是否具備“三個(gè)代表”的要求，即是否是先進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展的要求，是否是人民群眾的根本利益所在，是否是先進(jìn)文化的前進(jìn)方向。如法律法規(guī)從最初的立法建議開始，就不為社會(huì)大多數(shù)人所接受和需要，其執(zhí)行的成本將是巨大的，所造成的社會(huì)成本的損失，更是難以估量的。部門立法往往就因?yàn)檫@方面因素考慮得太少，只追求管理上的方便，所立之法操作成本往往巨大。

二是在立法過程中引進(jìn)市場機(jī)制。譬如，要立一部法律法規(guī)，主持部門公開“依法”招標(biāo)，在此領(lǐng)域有造詣的法律專家前往投標(biāo)，言明自己的起草力量、經(jīng)費(fèi)預(yù)算、起草用時(shí)等各項(xiàng)情況和指標(biāo)，如果有關(guān)主持部門經(jīng)研究后同意，即可訂立有關(guān)協(xié)議，雙方各自“依法”履行自己的義務(wù)并享受相關(guān)權(quán)利。如此，立法活動(dòng)引進(jìn)“市場規(guī)律”后，可望真正提高立法效率和質(zhì)量，并最大限度地避免部門利益傾向等固有弊端。

三是建立立法工作的監(jiān)督機(jī)制。制定一個(gè)立法的成本審計(jì)辦法，確保立法經(jīng)費(fèi)真正用于立法，而非被花在了立法部門的一些所謂考察，實(shí)為旅游的項(xiàng)目上；此外，還要通過信息公開透明，程序規(guī)范，使整個(gè)立法程序所花費(fèi)的成本受到全社會(huì)的監(jiān)督，也增加全社會(huì)對(duì)立法的關(guān)注，提高遵守法律法規(guī)的自覺性。這樣立法成本才能真正成為成本，而不至于被擴(kuò)大到立法部門本身的職務(wù)消費(fèi)上去。

以上兩個(gè)方面的問題，其實(shí)是中國立法進(jìn)程中，中央立法和地方立法共同面臨的問題。本文只從地方立法實(shí)踐的角度來探討，因?yàn)橄鄬?duì)于中央立法來說，地方立法可探索的靈活度更大，部分地方的改革是可以走在全國的，發(fā)揮出立法試驗(yàn)田的作用，這樣更快地推進(jìn)整個(gè)地區(qū)，乃至整個(gè)國家的法治、和諧社會(huì)的形成。