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國務院于*年*月*日印發(fā)的《全面推進依法行政實施綱要》，確立了建設法治政府的目標，明確了今后10年全面推進依法行政的指導思想和具體目標、基本原則和要求、主要任務和措施，是建設法治政府的綱領性文件。《綱要》的，是國務院貫徹執(zhí)行憲法的重大舉措，充分表明國務院堅持執(zhí)政為民，全面推進依法行政、建設法治政府的堅定決心，對進一步推進我國社會主義政治文明建設具有重大意義。

一、建設法治政府具有歷史發(fā)展的客觀必然性

依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略。依法治國要求國家是法治國家，社會是法治社會，政府是法治政府。建設法治政府，是歷史發(fā)展的必然，有其深刻的經(jīng)濟、政治和社會背景。

建設法治政府是抓住和用好重要戰(zhàn)略機遇期，實現(xiàn)經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的客觀需要。本世紀頭20年，是我們必須緊緊抓住并且可以大有作為的重要戰(zhàn)略機遇期。在新的形勢下，要加快發(fā)展，尤其是經(jīng)濟要上一個新臺階，需要認真研究解決許多問題，尤其是需要認真研究解決這樣一些問題：一是降低經(jīng)濟活動中的行政管理成本；二是最大限度地激發(fā)人們的創(chuàng)業(yè)積極性，利用各種制度和機制構建一種只要付出辛勞就能獲得成功的社會預期；三是打破因行政管理而形成的壟斷，更加合理、高效地配置資源；四是維持統(tǒng)一、公平的市場競爭秩序，確保政令暢通，合法權益得到切實保護，違法行為得到及時制裁，等等。就政府而言，解決這些問題最根本的還是要靠轉(zhuǎn)變職能、改革體制、從嚴治政、依法行政。要加快發(fā)展，要富民強國，就必須把推進依法行政、建設法治政府作為政府的基礎性、全局性工作。從這個意義上講，建設法治政府是具有戰(zhàn)略意義的重大決策。

建設法治政府是建設社會主義政治文明的內(nèi)在要求。首先，確保我們的政權不變質(zhì)、不變色，是建設社會主義政治文明的首要任務。在我國，人民是國家的主人，確保人民當家作主的民主權利，尊重和保障人權，是由我們國家的性質(zhì)決定的。行政權力是一種超越于個人之上的公共力量，是一把雙刃劍，既可以成為維護公共利益的有效工具，又可能成為侵害公民個人權利的手段。要確保行政權力的設立和運作真正順民心、合民意，保障人民當家作主，最根本的是要用法律法規(guī)來規(guī)范和約束行政權力，真正做到依法“治”官、依法“治”權。其次，提高執(zhí)政能力、加強政府自身建設，是建設社會主義政治文明的重要內(nèi)容。政府工作涉及國家事務、經(jīng)濟和文化事業(yè)、社會事務的諸多方面，任務繁重，要求很高。這就要求我們加快推進政府管理理念、管理機制和管理方式創(chuàng)新，不斷提高科學判斷形勢的能力，應對復雜局面的能力，依法執(zhí)政的能力和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的能力。其中最根本的，是要提高依法辦事的能力和依法行政的水平。再次，及時化解矛盾、妥善處理糾紛，為經(jīng)濟和社會發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境，是建設社會主義政治文明的重要環(huán)節(jié)。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，各類社會矛盾和糾紛層出不窮、復雜多變。如何及時化解矛盾、妥善處理糾紛，是政府必須認真對待的長期任務。經(jīng)驗證明，糾紛、矛盾的解決只有納入法制的軌道，才能做到及時、合理，而且后遺癥較少。

建設法治政府是社會進步的重要標志。依法治國、依法行政，其重要性不僅在于對發(fā)展經(jīng)濟、推動政治文明建設具有重要的促進作用，更在于它們本身就是人們社會生活的一部分。因此，一個文明的國家、一個進步的社會，必須有一套完備而又得到良好實施的法制，而且這種法制能夠真正地規(guī)范和約束公共權力的取得和運作。

二、建設法治政府必須深化行政管理體制改革

進一步深化行政管理體制改革是推進依法行政、建設法治政府的體制保障。為此，需要抓緊四項工作。

第一，轉(zhuǎn)變政府職能，落實“三個優(yōu)先”原則。“三個優(yōu)先”原則是行政許可法確定的重要原則，其基本內(nèi)涵是：凡是公民、法人和其他組織能夠自主解決的，市場競爭機制能夠調(diào)節(jié)的，行業(yè)組織或者中介機構通過自律能夠解決的事項，行政機關不要通過行政管理去解決。

第二，恪守信賴保護原則。信賴保護原則主要是指：行政機關公布的信息必須全面、準確、真實；行政機關的政策和作出的決定要保持相對穩(wěn)定，不能朝令夕改；確需改變的要盡可能給相對人合理的預期，由此造成相對人受損害的，行政機關要依法予以補償。遵守信賴保護原則說到底就是化解風險、分散責任的有效辦法。

第三，公開透明。凡是需要老百姓知曉、執(zhí)行的政策、決定都要公開；凡是老百姓比較關注且需要他們遵守執(zhí)行的政策，在制定和執(zhí)行中應當多聽老百姓的意見，這是確保決策科學合理的保障，是決策得到老百姓認同、執(zhí)行的基礎。公開透明還有一個要求，就是行政機關的信息資源應當盡量共享，這是樹立規(guī)則權威、克服部門保護主義、精簡機構、提高行政效率的基礎。

第四，創(chuàng)新管理方式。要實行規(guī)則導向型的管理方式。其具體要求是：在直接管理和間接管理之間，重在間接管理；在靜態(tài)管理和動態(tài)管理之間，重在動態(tài)管理；在事前管理和事后管理之間，重在事后管理；在管理與服務之間，強調(diào)服務。規(guī)則導向型的管理方式要求具有間接、選擇、協(xié)商的特點。政府管理方式體現(xiàn)這一特點，就會最大程度地減少因管理方式不當而引起的問題。

三、建設法治政府必須提高制度建設質(zhì)量

衡量制度建設質(zhì)量的標準，是一個復雜、動態(tài)的體系。從實際情況看，這個體系至少應當包括以下幾個方面：（1）符合法定權限和程序，以維護法制統(tǒng)一?！胺ú还珓t不善”，立法應當嚴格遵守憲法和上位法，避免各自為政、相互矛盾。（2）遵循并反映經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)律，包括該制度所調(diào)整事項的規(guī)律，為解放和發(fā)展生產(chǎn)力服務。（3）堅持以人為本，充分發(fā)揮公民、法人和其他組織的積極性、主動性和創(chuàng)造性。任何制度都應當有利于促進人的全面發(fā)展，為多數(shù)人所認同，而不是相反。這是制度得以實施，充分發(fā)揮其效能的社會基礎。（4）制度內(nèi)容具體、明確，具有可操作性，能夠切實解決實際問題；內(nèi)在邏輯要嚴密，語言要規(guī)范、簡潔、準確。

提高制度建設質(zhì)量，首先應當從實際出發(fā)，突出重點，科學安排立法項目。立什么法要從實際出發(fā)，總結(jié)實踐經(jīng)驗，把握立法規(guī)律。要統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)、區(qū)域、經(jīng)濟與社會、人與自然以及國內(nèi)發(fā)展和對外開放等各項事業(yè)的發(fā)展，在繼續(xù)加強有關經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管方面的立法的同時，更加重視有關社會管理、公共服務方面的立法。需要明確：制度是要解決問題的，但所要解決的問題，必須是客觀存在的，不能是主觀想象的；必須是反復出現(xiàn)的，不能是偶然發(fā)生的；必須是普遍的，不能是個別的。對需要用制度調(diào)整的事項，也要“當時而立法”。要特別注意，不能事事都求助于制度，尤其是法律制度，避免法律對社會的過度干預。

其次，要總結(jié)經(jīng)驗，把握規(guī)律，確保制度的科學性。只有在總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎上，把握規(guī)律，才能確保制度建設的質(zhì)量。為此，需要處理好以下關系：（1）正確處理公共利益與公民合法權益的關系。制度建設必須維護公共利益，這樣才能從根本上維護最大多數(shù)人的最大利益。同時，也要注意維護公民的合法權益，做到實現(xiàn)公共利益和公民合法權益的平衡。為此，對一切合法的勞動收入和合法的非勞動收入，對為祖國富強貢獻力量的社會各階層人們的合法權益，都要切實維護。（2）正確處理權力與責任的關系。責任是行政權的核心。制度在賦予行政機關必要行政權力的同時，必須規(guī)定其相應的責任，并有嚴密的程序作保證。這樣才能真正規(guī)范和約束行政權力，確保權力與責任相統(tǒng)一，做到有權必有責、用權受監(jiān)督、違法要追究、侵權要賠償。（3）正確處理強制與引導的關系。建設社會主義政治文明，要求特別注意發(fā)揮制度的引導功能。為此，我們的制度建設要重在為解決問題提供一種供人們自己判斷是非、自己承擔風險、自己分配責任的規(guī)則。要鼓勵、引導市場主體之間以契約等自治形式來規(guī)范、約束自己的行為，以激發(fā)其積極性和創(chuàng)造性。（4）正確處理立足現(xiàn)實和改革創(chuàng)新的關系。當前，我們正處于新舊體制轉(zhuǎn)換時期，制度建設要立足于現(xiàn)實，著眼于未來，把制度決策與改革決策緊密結(jié)合起來，體現(xiàn)改革精神，用制度引導、推進和保障改革的順利進行。要在總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎上不斷探索，力求在體制、機制、制度上不斷有所創(chuàng)新。（5）正確處理實體與程序的關系。實體與程序都非常重要，且相輔相成。當前，制度建設要改變重實體、輕程序的現(xiàn)象。要下功夫研究如何通過設定程序制約權力的行使，保障權利的實現(xiàn)。

再次，要改進工作方法和機制，進一步提高公眾對制度建設的參與程度。為此，需要建立以下制度：（1）公開征求意見和聽證制度，確保制度能很好地反映群眾尤其是基層群眾的意見，這也是確保制度得以很好實施的基礎；（2）制度的成本效益分析制度，這里的成本主要是指制度得以實施所需的成本；（3）專家咨詢制度；（4）爭議協(xié)調(diào)制度；（5）定期清理制度，這項制度旨在及時消除制度之間的矛盾與沖突，提高制度的適應性。

四、建設法治政府必須理順執(zhí)法體制

良好的實施機制是確保法律得以實施的關鍵。就行政機關而言，確保法律實施，需要從理順體制、完善機制著手，抓緊以下工作：

第一，深化行政執(zhí)法體制改革。建立行政執(zhí)法體制的總要求是：權責明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力。（1）相對集中行政執(zhí)法權，盡量改變“大蓋帽”滿天飛的狀況；要繼續(xù)開展相對集中行政處罰權工作，積極探索相對集中行政許可權，推進綜合執(zhí)法試點。（2）減少行政執(zhí)法層次，改變行政執(zhí)法“上下一般粗”的狀況。（3）行政執(zhí)法權與執(zhí)法者的利益要徹底脫鉤，執(zhí)法經(jīng)費必須予以保障。（4）下大力氣建設清正廉潔的高素質(zhì)的執(zhí)法隊伍。

第二，行政機關必須嚴格按照法定權限和程序行使權力、履行職責。各級行政執(zhí)法機關必須做到既不失職又不越權，嚴格按程序辦事。要克服“運動式”執(zhí)法的弊端，糾正領導批示才執(zhí)法、領導不批示就不執(zhí)法的現(xiàn)象。要公平、公正執(zhí)法，平等對待當事人，不得濫用權力。在執(zhí)法過程中，應當依法保障當事人和利害關系人的知情權、參與權和救濟權。

第三，建立健全行政執(zhí)法主體資格制度。行政執(zhí)法是一項重要的行政權力，應當由行政機關在其法定職權范圍內(nèi)實施，非行政機關的組織未經(jīng)法律、法規(guī)授權不得行使行政執(zhí)法權。要實行行政執(zhí)法人員資格制度，沒有取得執(zhí)法資格的人員不得從事行政執(zhí)法工作。

第四，健全行政執(zhí)法案卷評查制度。這是確保法律實施的重要舉措。這項制度的核心是：記錄真實，立卷歸檔，公開查閱。凡作出行政處罰、行政許可、行政強制等決定以及對有關公民、法人和其他組織的監(jiān)督檢查，都必須有記錄，記錄有簽字，有關證據(jù)材料、執(zhí)法文書連同有關記錄都要立卷歸檔。歸檔的案卷必要時可以公開，供有關人員依照規(guī)定查閱。這有利于增強行政執(zhí)法人員的歷史責任感，促使執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中兢兢業(yè)業(yè)、依法辦事。

第五，強化對行政執(zhí)法的監(jiān)督。（1）推行行政執(zhí)法責任制，積極探索行政執(zhí)法績效評估和獎懲辦法。（2）強化行政復議監(jiān)督。（3）加強監(jiān)察、審計等專門監(jiān)督。（4）強化社會監(jiān)督，完善群眾舉報違法行為的制度，高度重視新聞輿論監(jiān)督。（5）嚴格執(zhí)行行政賠償和補償制度。

五、建設法治政府，必須下大力氣提高行政機關工作人員的法律素養(yǎng)

行政機關工作人員尤其是領導干部的法律素養(yǎng)，關乎依法行政進程，關乎行政機關的形象，關乎行政權力的行使是否符合人民的意愿，關乎整個社會法律意識的養(yǎng)成，關乎民主法制建設的進程。

客觀地說，法律素養(yǎng)的提高是一個漫長過程。當前，培養(yǎng)行政機關工作人員的法律素養(yǎng)需要把握以下幾點：（1）掌握法律知識，包括憲法和憲法性法律知識，規(guī)范行政機關共同行為的法律知識，自己所從事專業(yè)的法律知識等。通過掌握這些知識，使行政機關工作人員知道手中的權力從哪里來，權力邊界在哪里。（2）提高法律意識，培養(yǎng)行政機關工作人員對法律的信仰與忠誠。法律不僅是解決問題的工具，而且是人們追求美好生活的組成部分。在我國，行政機關工作人員對法律的信仰就是對黨和人民的信仰，對法律的忠誠就是對黨和人民的忠誠。（3）培育法律思維的能力，使行政機關工作人員能用法律思維來研究情況、分析問題、提出解決問題的辦法。法律思維就是一種權衡利弊、瞻前顧后、照顧其他的思維方法。這種思維方法既要考慮解決眼前問題，又不能給將來埋下隱患；既要考慮解決實際問題的效果，又要顧及所支付的成本；既要考慮當事人的利益，也要考慮其他相關人員的利害得失。越是情況緊急，越是問題突出，就越要運用法律思維、通過法律手段來解決問題，這是一個行政機關工作人員具備較高能力的標志。