導語：農村土地產權制度調研一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

“農村土地產權制度調研”是中心今年的重點調研課題。調研的地區為上海和山西。現就在上海的調研情況匯報如下。

上海是全國城市化速度較快、程度較高的地區之一。上海在城市化過程中，農村土地無論從管理還是經營，都發生了很大的變化。盡管它的特點鮮明，可比性不十分突出，但還是有許多方面因其大膽的探索而走在了全國的前面。其中的經驗與教訓自然十分寶貴。這也是我們選擇上海的原因之一。

因時間關系，調研組用四天（6月5-8日），走訪了市國土資源局和幾個典型區域：浦東新區（基本城市化地區）、崇明縣（基本農業區）和閔行區莘莊鎮（正在城市化之中的區域）。在各個調研點，基本圍繞“城市化過程中集體土地產權的變化”這個主題，與市、區、縣的土地和農委等相關部門管理人員，以及區、縣、鎮、村的有關干部代表進行座談，了解了一些情況和問題，形成了一些初步的看法和建議，供研究討論（下文中所有數據僅供參考）。

一、高速的城市化

上海的高速城市化過程，已為大家所知。建國初82平方公里的市區，到70年代為140多平方公里，90年代是280平方公里，新世紀初隨著浦東建設，達到400平方公里。

城市化進程對農村而言，首先是使得農村的基礎組織形態發生巨大變化。*年時，有3000多個行政村，目前到了1700個。鄉鎮從200個到了112個。將來的格局是向“*”努力，即一個中心區約660平方公里，9個區縣，60個鎮，600個中心村。前兩項基本成型，后兩項有待時日，難度不小。例如鎮目前還有103個，自然村有38000多，遷并難度極大。由于農村宅基地分散，土地利用率較低，年起，上海市鼓勵已經進入城鎮的村民將宅基地讓出給農村集體經濟組織，以便復墾或它用。后來政府進一步提出一個“宅基地置換”的辦法，正在試點，目的是集約用地，增加城市化進程中的土地供應。通過14個試點看，農民對這項工作十分歡迎，相關政府的積極性則開始下降。原因不復雜：主要是政府在集約土地后的收益不足以平衡基本的投入。投入主要包括：為參與置換的農民蓋房和辦妥社保（這是農民歡迎的關鍵所在），另外有些土地需要復墾。

從常住人口增加與城市面積增加比較，年1185萬，城市人口700萬基本在中心區。年1770萬人口，其中一半在中心區。顯然，不論面積還是人口的增加，上海的城市化進程，給郊區帶來了巨大的變化。長遠看，遠郊區的城市化仍將是主要趨勢。

二、農地和農民的變化

隨著城市化的進展，耕地減少是十分自然的情況。年上海市的耕地面積為540萬畝，目前約360萬畝，實際播種面積不到300萬畝。農村人口90年代初約400萬，目前不及300萬。每個農村人口占有耕地從1978年的12畝，到目前不及一畝。實際上，目前農村人口中真正從事農業的人口估計在50-80萬。相當數量的農田由外來從業者經營管理。完全在農田中勞作的當地人員，主要還是因為沒有其他就業能力的老弱人員。大部分上海農民目前的實際狀況，可以概括為：亦工亦農，亦城亦鄉。大部分農民的實際收入中，農業部分比重很小。

農村居民家庭人均可支配收入從年1600元，增加到目前超過8300元，此收入水平與全國城鎮居民可支配收入水平相當。上海農村居民家庭人均可支配收入指數以年為100，現在則為500左右，增長5倍。城市居民同期增長約39倍。

上海新增的建設用地，相當部分在農地基礎上形成。例如著名的“1+3+9”工業園區。“1”是浦東新區；“3”是三個國家級工業開發區——漕河涇新興技術開發區、閔行經濟技術開發區、上海松江出口加工區；“9”是九個市級工業園區——莘莊工業區、康橋工業開發區、上海市嘉定區試點園區、上海市工業綜合開發區、松江工業區、青浦工業園區、金山工業開發區、寶山城市工業園區和崇明縣工業園區。這些園區的發展，實際上也促進了原來土地上的“三農”徹底轉化，并帶動了周圍的農業人口轉業和土地利用率提高。從宏觀角度看，上海的高速發展，帶動了整個長三角甚至更大范圍的發展。

三、集體土地產權的實現形式

大量農村集體土地投入換來了高速城市化，也為經濟高速增長提供了基礎保障。在這種情況下，農民集體土地的權益如何保障如何實現，自然成為社會關注的焦點。從我們了解到的情況看，上海在征地方面的工作比較規范。無論從程序還是補償標準，都十分明確具體，實施過程比較細致，農民基本滿意。目前市國土資源局接到的上訪申訴等案件，主要涉及城市拆遷方面，涉及征地方面的比例很少。可以說，農村集體土地的權益，在城市化過程中，主要依靠征地補償途徑來實現。這是第一種形式，也是大家較為熟悉的形式。

但是靠近城市的農村土地，由于其巨大的增值空間，必然刺激農民的自主經營意識。本來土地作為資產，權利人的基本權利就是自主經營，所以這種愿望十分正常。從我們與村鎮兩級干部座談，可以明顯感到他們對此權利的強烈意愿。考慮到實際情況，部分建設項目和規劃區域，也讓渡出一些土地的經營權給當地農村集體經濟組織。農村集體經濟組織依靠這部分建設用地，取得土地收益。這是第二種形式，但是比例較小。

第三種方式比較常見，就是權屬不變的情況下，由農村集體經濟組織直接經營，如辦企業或出租廠房場地等。對于建設用地緊張的城近郊區來說，租地收益是農村集體經濟組織在集體土地上的大宗穩定收益。目前許多生產隊的主業收入，已經不靠農業或自辦企業。

第四種方式是集體轉制的探索。上海城市化過程中許多村莊撤消，原有集體經濟組織改制為股份合作形式的“實業公司”。當地稱之為“集體轉制”。轉制中，原集體經濟組織例如村或生產隊等的集體資產，以股權方式量化給村民，村民即股東。原集體經濟組織集體土地未辦征地手續的使用權，仍然留給轉制后的企業，收益歸企業，但是使用權不得計入凈資產也不得分配。顯然，以后辦理了征地手續，土地經營權及其收益歸誰，就成為轉制企業的心病。他們當然強烈期盼得到這個權利。

第五種方式是社會保障的實踐。土地作為農民的基礎保障，一旦失去就會產生巨大社會問題。上海在此問題上，有比較成熟的辦法。那就是為農民包括已經失去土地和還有土地的農民，辦理性質等同于社會保險的“村保”、“鎮保”。浦東農民的醫療和養老人均約15萬，基本是政府幫助。由于上海村鎮的經濟基礎較好，社保資金的籌措沒有很大困難。為農民辦社保，實際上也是農民土地權益的重要實現方式，值得今后立法實踐中加以借鑒。

最后，耕地的直接經營包括自耕和外包。這部分的純收益如果量化，畝均或人均都在500——800元之間。

四、集體土地所有權的管理

集體土地所有權的管理一直是各級管理部門的難點。核心問題是誰來代表農村集體經濟組織。具體到上海，農村集體經濟的組織基礎，基本是“生產隊”。這是由于歷史形成的某些機制使然。制度下“三級所有、隊為基礎”的集體經濟管理模式，當時在上海比較成熟，因此作用力延續至今，以至于生產隊仍然是農村集體的代表。這個代表的核心則是黨支部。

生產隊的作用。農民土地的調整、征用、對土地經營外包的監督等工作，都要由生產隊代表“農村集體經濟組織”來操作。整體上看，上海的農村集體經濟的組織形式較為單純。至于今后發展的方向，被調查者普遍認為，以農村的人口素質，還要靠“能人型”組織模式，才能夠使得“集體經濟組織”落在實處。

第二是承包制在改革初期作用很大，目前已經無法使農民在土地上的收益更大化了。這個問題的實質是農村土地的制度建設，已經到了必須改革或者調整的關口了。由于該問題的復雜性，我們將專文討論。

第三是農地權益的不平衡，主要指純農業區域的不平衡。不論確定為基本農田與否，農業區農民的土地收益，也不可能更大化了。農民的問題很直觀：“為什么我們的土地是農地而不是商地！”引申義則是：為什么我們只能種田？更進一步的問題就是：目前的政策措施很難確保基本農田的質和量以及它的使用效果。

第四是集體土地收益的再分配問題。其一：已征地農民對未征土地的權益要求。因為未征土地的利益可能隨時間而增大，已經被征用土地的農民，在看到具體利益時，會要求其中的權利。既然是集體土地，就應該有一份。其二：土地補償應該不應該全部分給農民。因為農戶的基本建設要自己負擔，城市則由公共財政負擔，所以要求多分。

第五，其他具體管理工作方面：

1、集體土地所有權發證，在上海沒有進行。原因主要還是難以確定誰來代表這個“所有者”。還有其他許多的爭議，說明目前不具備發證條件。也有人建議：農村集體土地所有權登記，應該如同國有土地一樣“虛化”，只要對使用權登記發證全覆蓋即可。

2、宅基地的入市問題。這種現象比較常見。司法實踐中也給予了交易雙方合法財產的認定。同時，城宅與農宅的流轉如果不同辦法，則被視為不平等。實際生活當中，農民通過宅第流轉使其部分資產變現，也實現了土地權宜。從購房者看，大部分為市區房產的價格所迫，農宅入市等于滿足了部分低價房的市場需求。管理的難度在于，村鎮規劃的滯后對農宅的估值高低，以及由此帶來的糾紛。

3、集中并村問題。其中一個文化傳統問題是，祖祖輩輩的住地，拆遷難度很大，心理上難受。同理，還有公共墓地問題。其實沒有相應的法規，規定公共墓地的土地如何取得。讓農民和市民一樣買墓地，經濟上不能接受。

4、對農村集體土地產權及其管理問題，市區縣鄉鎮和農村的干部反映，希望有專門的機構，研究總結以往的經驗教訓，通過制度創新，政策調整，把集體土地產權制度落在實處，從根本上扭轉農民在土地權利上的弱勢局面。