導(dǎo)語：關(guān)于礦產(chǎn)資源法修改中幾個(gè)問題的認(rèn)識(shí)一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

在黨的*和十六屆三中全會(huì)精神指引下，國(guó)土資源部黨組對(duì)《兩法》修改作了全面部署，《礦產(chǎn)資源法》修改前期論證工作正在逐步深入推進(jìn)，部咨詢研究中心為緊密配合《礦產(chǎn)資源法》修改工作，積極組織咨詢委員、特邀咨詢委員及有關(guān)專家對(duì)相關(guān)主要問題展開深入的調(diào)查研究，并于今年八中旬召開《礦產(chǎn)資源法》修改重要問題研討會(huì)，著重對(duì)《礦產(chǎn)資源法》修改中重要問題進(jìn)行專題研討，現(xiàn)將幾個(gè)主要問題認(rèn)識(shí)要點(diǎn)歸納，以供參考。

一、關(guān)于《礦產(chǎn)資源法》修改的原則

《礦產(chǎn)資源法》修改的原則是研討的重點(diǎn)內(nèi)容之一，專家們認(rèn)為修改后《礦產(chǎn)資源法》總的原則是：要適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，要有利于全國(guó)統(tǒng)一的礦業(yè)市場(chǎng)建設(shè)，規(guī)范政府行為，創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境；要有利于建立“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度；要有利于礦產(chǎn)資源的保護(hù)和合理利用；要有利于貫徹落實(shí)以人為本、全面協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀；要有利于礦產(chǎn)資源集中統(tǒng)一管理，實(shí)行統(tǒng)分結(jié)合；要有利于礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控，強(qiáng)化管理，整體上提高行政效率；要有利于礦產(chǎn)資源開發(fā)與礦山環(huán)境保護(hù)的和諧統(tǒng)一；要有利于靈活應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化，切實(shí)和國(guó)際接軌；要有利于國(guó)內(nèi)各種資金和外資進(jìn)入等。要體現(xiàn)以下幾個(gè)原則：

（一）遵守憲法原則

憲法是國(guó)家根本大法，是所有法律的基礎(chǔ)和準(zhǔn)則。專家認(rèn)為，新的的憲法對(duì)我國(guó)自然資源提出了以下三方面的原則規(guī)定，即

1.自然資源權(quán)屬原則

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下產(chǎn)權(quán)是核心問題。我國(guó)憲法規(guī)定“礦藏”（即礦產(chǎn)資源）為國(guó)家所有。

關(guān)于國(guó)家所有權(quán)問題，有關(guān)法學(xué)專家詮釋為以下三個(gè)核心內(nèi)容，即：第一，國(guó)家所有權(quán)是民事權(quán)利；第二，礦產(chǎn)資源的國(guó)家所有權(quán)是物權(quán)；第三，礦產(chǎn)資源國(guó)家所有權(quán)是完全物權(quán)。

國(guó)家除作為實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源所有權(quán)人的民事主體身份之外，還有作為國(guó)家主權(quán)者行使管理社會(huì)職能的身份。這后一重身份負(fù)責(zé)監(jiān)督管理礦產(chǎn)資源的合理利用與保護(hù)，維護(hù)市場(chǎng)秩序，保證國(guó)家的所有權(quán)不受侵犯，同時(shí)也保護(hù)其他有關(guān)民事主體的平等地位和合法權(quán)益不受侵犯。

有專家指出，國(guó)家的雙重身份決定了對(duì)礦產(chǎn)資源的管理既適用于物權(quán)制度，又同時(shí)適用于行政許可權(quán)制度。行政許可權(quán)是對(duì)行為的許可，可分為兩類：一類是對(duì)社會(huì)行為（主要是市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)行為）的許可；另一類是對(duì)公共所有的自然資源占用的許可。前者無排他性，后者具鮮明的排他性。對(duì)礦產(chǎn)資源占用使用權(quán)的授予屬于后者。在行政許可的開始就必須同時(shí)確定財(cái)產(chǎn)權(quán)的關(guān)系：即“依法轉(zhuǎn)讓”。后續(xù)的行政管理的重點(diǎn)是對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)和市場(chǎng)的規(guī)范。

2.利用和保護(hù)自然資源的憲法原則

憲法規(guī)定“國(guó)家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物。禁止任何組織或個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源”。有兩個(gè)要點(diǎn)：一是保障合理利用；二是保護(hù)其不受侵占和破壞。對(duì)此，有的專家認(rèn)為只提“合理利用”就可以，“保護(hù)資源”的內(nèi)容已包涵在“合理利用”中。只要把礦產(chǎn)資源的財(cái)產(chǎn)權(quán)理順了，礦山企業(yè)就會(huì)珍惜已成為自有財(cái)產(chǎn)的資源了。對(duì)此，多數(shù)的意見是：第一，“保障合理利用”和“保護(hù)和禁止破壞自然資源”是兩個(gè)并重的憲法原則，都要貫徹；第二，政府和企業(yè)在“利用”和“保護(hù)”資源的目的、角度和責(zé)任都是不同的，市場(chǎng)不是萬能的，對(duì)企業(yè)是合理的而對(duì)全社會(huì)則未必；第三，政府對(duì)“保障合理利用”來說，主要使用引導(dǎo)、調(diào)控和適度的強(qiáng)制措施；而對(duì)“保護(hù)資源”則基本上只使用強(qiáng)制性行政措施。所以必須人為“保護(hù)”是一個(gè)重要的法律責(zé)任。因此有的專家建議：對(duì)一些礦種實(shí)行“限采”和“儲(chǔ)備”，同時(shí)通過影響信貸，提高某些資源稅費(fèi)和采礦準(zhǔn)入門檻等一系列政策調(diào)控措施，并盡可能使其條令化和法律化。與此同時(shí)，引起全社會(huì)對(duì)此關(guān)注，轉(zhuǎn)變觀念至關(guān)重要，決策、立法和執(zhí)法人員要提高責(zé)任感。并對(duì)此建立相關(guān)問責(zé)機(jī)制。利用這次修法契機(jī)，使“合理利用”和“保護(hù)資源”的國(guó)策落到實(shí)處。

3.非歧視性憲法原則，即平等原則

憲法規(guī)定“國(guó)家保護(hù)個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)等非公有制經(jīng)濟(jì)的合法權(quán)利和利益，國(guó)家鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)依法實(shí)行監(jiān)督和管理”。這個(gè)規(guī)定包含市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制非歧視性原則的重要內(nèi)容，修改《礦產(chǎn)資源法》應(yīng)貫徹這個(gè)原則。

礦產(chǎn)資源所有權(quán)利益主體只有國(guó)家，而礦業(yè)權(quán)利益主體則是多元化的，可以是多種經(jīng)濟(jì)成份。作為“保護(hù)嚴(yán)格”的前提是“權(quán)利平等”。認(rèn)為現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》相關(guān)條款已不適應(yīng)新的形勢(shì)要求，新修改的礦法應(yīng)體現(xiàn)各主體在市場(chǎng)中平等的法律地位和權(quán)益得到法律保護(hù)。

（二）體現(xiàn)和貫徹“以人為本”、“全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)”的科學(xué)發(fā)展觀

認(rèn)為，憲法關(guān)于“合理利用”和“保護(hù)自然資源”的原則已經(jīng)體現(xiàn)了科學(xué)發(fā)展理念的問題。有的專家認(rèn)為，當(dāng)前合理利用理念沒有得到應(yīng)有的重視的現(xiàn)象依然存在。建議在修法時(shí)增加“對(duì)開采回采率、采礦貧化率和選礦回收率、綜合利用率的考核”；“工程建設(shè)項(xiàng)目可行性論證時(shí)要有符合資質(zhì)條件的機(jī)構(gòu)進(jìn)行建設(shè)工程是否壓覆礦產(chǎn)資源的評(píng)估”；“規(guī)定關(guān)閉礦山的評(píng)估審查程序和法律程序，必須對(duì)剩余儲(chǔ)量、安全環(huán)境狀況進(jìn)行評(píng)估，提出保護(hù)和合理利用的意見”。

有專家建議應(yīng)當(dāng)在修法時(shí)專寫一章關(guān)于礦產(chǎn)資源規(guī)劃管理的內(nèi)容，顯著地提高礦產(chǎn)資源規(guī)劃管理的法律地位和對(duì)礦產(chǎn)資源利用的監(jiān)管作用。通過規(guī)劃具體體現(xiàn)全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展理念。中長(zhǎng)期規(guī)劃及其派生的短期計(jì)劃還應(yīng)為實(shí)現(xiàn)供求平衡與宏觀調(diào)控提供依據(jù)和措施。為了提高規(guī)劃的法律地位，要明確規(guī)定其制定、審批、修改、變更的方式和權(quán)限。規(guī)定有效的監(jiān)管制度和法律責(zé)任。使之真正具有較高層次和剛性。在這個(gè)基礎(chǔ)上，才能減少中央國(guó)土資源管理部門的微觀審批，從而在下放權(quán)力的同時(shí)落實(shí)基層部門的責(zé)任，使礦產(chǎn)資源管理更為科學(xué)有效。

（三）適應(yīng)世貿(mào)規(guī)則的原則

認(rèn)為，加入WTO，必須使《礦產(chǎn)資源法》相關(guān)規(guī)章及行政程序與WTO有關(guān)規(guī)則相適應(yīng)。有的專家認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》還是比較符合國(guó)際慣例的。然而從制度安排上看，卻還存在較大差距。一是法理上有所局限。當(dāng)前國(guó)際上的礦業(yè)立法革命融合了民法、商法、行政法的基本原則，將大陸法系和英美法系基本原則相交匯，將資源法系與產(chǎn)業(yè)法系貫通，并充分考慮土地法、環(huán)境保護(hù)法及其他資源單項(xiàng)法律法規(guī)對(duì)接，所以兼具民法、商法和行政法的特點(diǎn)。而我國(guó)現(xiàn)行的《礦產(chǎn)資源法》沒有涵蓋民商法的內(nèi)容。二是權(quán)屬上不完整。探礦權(quán)、采礦權(quán)人為分割而不能自然過渡，使財(cái)產(chǎn)權(quán)得不到足夠的保護(hù)，市場(chǎng)也就很難發(fā)育。三是將所有礦產(chǎn)“總合式”規(guī)范的不合理性。國(guó)際上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家通常采取分類規(guī)范的方式適用于不同類別的礦產(chǎn)。

一般來說，透明、公開、公平、公正是世貿(mào)法則要求的主要內(nèi)容，在這方面，無論是立法和執(zhí)法都存在一些問題。

（四）統(tǒng)分結(jié)合、科學(xué)管理的原則

有的專家認(rèn)為，現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》強(qiáng)調(diào)了統(tǒng)一管理，但是在實(shí)際上卻變相的引向了強(qiáng)調(diào)集中管理，這不是一個(gè)有效的、科學(xué)的方法，也與國(guó)際多數(shù)幅員大國(guó)慣例不符。同時(shí)我國(guó)不同區(qū)域的自然稟賦和發(fā)展水平存在顯著差異，不同類別的礦種性質(zhì)差別也很顯著。因此，“管理分類、權(quán)責(zé)分級(jí)”勢(shì)在必行。對(duì)于不同省（區(qū)、市）可以在中央統(tǒng)一立法原則下賦予一定的立法權(quán)和行政、司法權(quán)。

（五）立法、修法的方法科學(xué)性原則

有專家指出為了提高修法的質(zhì)量，除了好的核心內(nèi)容以外，還應(yīng)強(qiáng)調(diào)方法技術(shù)的科學(xué)性。要在加強(qiáng)礦產(chǎn)資源的法學(xué)基礎(chǔ)理論研究前提下，應(yīng)當(dāng)追求礦產(chǎn)資源法律體系的現(xiàn)代化、法典化和司法化。所謂現(xiàn)代化是指為適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)全球化、市場(chǎng)一體化和社會(huì)信息化的迅猛發(fā)展，法律必須進(jìn)行內(nèi)在的提高即內(nèi)涵式的發(fā)展，以便于與全球化的規(guī)則接軌。所謂法典化，是指內(nèi)容上臻于完善，形式上逐步固化，形成穩(wěn)定的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的、清晰的法律本本，要求全面規(guī)范，統(tǒng)一立法，制度文明，體系完備。所謂司法化，是指可操作性和司法適應(yīng)性。對(duì)這一問題有的專家認(rèn)為新的礦法應(yīng)該增加可操作條文，但也有專家認(rèn)為條文應(yīng)原則一些。

有專家指出，這次修法仍然應(yīng)當(dāng)注重承上啟下，在繼承的基礎(chǔ)上加以發(fā)展，對(duì)法的名稱存在一定的分歧：一仍應(yīng)用《礦產(chǎn)資源法》名稱，若改了就不是修改，而是重新制訂；二仍稱《礦產(chǎn)資源法》，但其內(nèi)容向《礦業(yè)法》延伸；三認(rèn)為礦法實(shí)質(zhì)就應(yīng)該是一部《礦業(yè)法》，其內(nèi)容應(yīng)包括礦業(yè)投資勘查、礦產(chǎn)品加工銷售、合理利用等全過程各個(gè)環(huán)節(jié)。這次修法的基調(diào)應(yīng)當(dāng)定位在完善和進(jìn)一步與國(guó)際慣例接軌上。有的專家認(rèn)為應(yīng)對(duì)現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》作重大修改。鑒于我國(guó)目前的體制轉(zhuǎn)軌仍在進(jìn)行中，過渡性仍在所難免。所以應(yīng)當(dāng)在法律的方向上和原則條文上注重前瞻性，在操作條文上應(yīng)注重現(xiàn)實(shí)可行性。

有專家指出，我國(guó)民商法經(jīng)濟(jì)類法規(guī)，系是部門立法，反映在法律條文中，經(jīng)常出現(xiàn)矛盾。所以建議礦業(yè)立法應(yīng)在國(guó)家層面上協(xié)調(diào)，同時(shí)要建立良好的辯論、審議機(jī)制，包括政府部門之間，政府與礦業(yè)界，政府、礦業(yè)與公眾之間的辯論，這樣才能充分聽取各方面的意見和要求，充分協(xié)調(diào)各方利益矛盾，同時(shí)增加社會(huì)對(duì)立法的理性認(rèn)識(shí)。

二、關(guān)于礦業(yè)權(quán)理論和實(shí)踐的認(rèn)識(shí)

黨的十六屆三中全會(huì)指出“產(chǎn)權(quán)是所有制的核心和主要內(nèi)容”，礦業(yè)權(quán)是一產(chǎn)權(quán)，是礦產(chǎn)資源法的重要內(nèi)容，礦產(chǎn)資源管理中許多問題均與其相關(guān)，研討會(huì)圍繞礦業(yè)權(quán)理論和實(shí)踐問題展開深入討論，主要論點(diǎn)是：

1.礦產(chǎn)資源所有權(quán)的權(quán)能

由于礦業(yè)權(quán)是由礦產(chǎn)資源所有權(quán)派生出來的，所以討論礦業(yè)權(quán)必然涉及到礦產(chǎn)資源所有權(quán)。認(rèn)為：

礦產(chǎn)資源是一種實(shí)物性財(cái)產(chǎn)，屬于實(shí)物財(cái)產(chǎn)權(quán)，即物權(quán)，其所有權(quán)有4種權(quán)能，即占有、使用、收益和處分。礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有，所有權(quán)益主體是國(guó)家，國(guó)家所有權(quán)具有這四種財(cái)產(chǎn)權(quán)的全部權(quán)能，但也有專家提出這幾種權(quán)能在一定條件下可以分解和分離，不一定完全屬于所有權(quán)人。

2.礦業(yè)權(quán)的權(quán)能

認(rèn)為礦業(yè)權(quán)包括探礦權(quán)和采礦權(quán)，也是礦產(chǎn)資源的使用權(quán)，是由所有權(quán)派生出來的。屬于“他物權(quán)”，即所有者把一部分財(cái)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移到非所有者手里，把被轉(zhuǎn)移的部分稱之為“他物權(quán)”。他物權(quán)又分為“用益物權(quán)”和“擔(dān)保物權(quán)”，而礦業(yè)權(quán)屬于用益物權(quán)。它的具體權(quán)能包括：占有權(quán)、使用權(quán)、分享收益權(quán)和約定技術(shù)處分權(quán)（改變存在形態(tài)）。

3.礦產(chǎn)資源所有權(quán)的產(chǎn)權(quán)價(jià)值

認(rèn)為，礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有，這個(gè)所有是指礦產(chǎn)資源作為自然資源的價(jià)值，即沒有經(jīng)過人類勞動(dòng)和資本投入的天生就存在的價(jià)值。它等于礦產(chǎn)品的價(jià)值減去勘查、開采運(yùn)輸?shù)纫氐馁Y源凈價(jià)，資源凈價(jià)是所有者收益、經(jīng)營(yíng)投資者收益（包括風(fēng)險(xiǎn)收益）的來源，當(dāng)凈價(jià)為零以下時(shí)，說明此礦產(chǎn)資源目前不具有開采價(jià)值，因而也構(gòu)不成礦產(chǎn)資源。構(gòu)不成礦產(chǎn)資源資產(chǎn)，這也是礦產(chǎn)資源所有權(quán)產(chǎn)權(quán)的權(quán)屬邊界，超出這個(gè)邊界就要侵犯別人的權(quán)益。

4.礦業(yè)權(quán)的礦權(quán)價(jià)值

認(rèn)為，礦業(yè)權(quán)雖然是從礦產(chǎn)資源所有權(quán)派生的他物權(quán)，在所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的條件下，其價(jià)值是可以獨(dú)立存在的。它是投資者追加投入所創(chuàng)造的新價(jià)值，是所有權(quán)價(jià)值基礎(chǔ)上的增加，屬于生產(chǎn)范疇的資本投入。因此誰投資、誰受益，歸出資者所有。如果出資者是國(guó)有企業(yè)，應(yīng)當(dāng)是國(guó)家出資辦企業(yè),企業(yè)投資辦礦業(yè),歸國(guó)有企業(yè)所有，國(guó)家不能直接處置，但下述兩種礦業(yè)權(quán)應(yīng)當(dāng)屬于礦產(chǎn)資源所有者的：①不需要經(jīng)過勘查的砂石、某些非金屬礦產(chǎn)；②明顯出露在地表的礦產(chǎn)。

5.礦產(chǎn)資源的所有權(quán)和礦業(yè)權(quán)的關(guān)系

認(rèn)為：

（1）礦業(yè)權(quán)是他物權(quán)，受制于所有權(quán)，受制的權(quán)利主要是：①探礦、采礦必須經(jīng)過所有者批準(zhǔn)，即登記或拍賣；②對(duì)探礦、采礦所占用的資源和時(shí)間必須限定；③對(duì)資源的開采指標(biāo)必須按規(guī)定執(zhí)行，不能損失浪費(fèi)；④經(jīng)授權(quán)可以處置礦產(chǎn)資源但在經(jīng)濟(jì)上必須對(duì)所有者給予補(bǔ)償。

（2）礦產(chǎn)資源所有權(quán)也有賴于礦業(yè)權(quán)，因?yàn)槟切┞癫卦诘叵碌牡V產(chǎn)資源，只有經(jīng)過勘查才能確切知道它的數(shù)量、質(zhì)量和賦存條件，而探礦權(quán)的設(shè)置是在不支付任何代價(jià)的條件下摸清了家底，且不承擔(dān)任何風(fēng)險(xiǎn)。所以對(duì)礦產(chǎn)資源所有者來說，應(yīng)當(dāng)積極促進(jìn)探礦權(quán)人進(jìn)入，應(yīng)當(dāng)降低進(jìn)入門檻，在一般情況下，固體礦產(chǎn)不宜用“招、拍、掛”。應(yīng)實(shí)行“早申請(qǐng)優(yōu)先”的原則，同時(shí)在探礦權(quán)范圍內(nèi)不得另設(shè)采礦權(quán)，探礦權(quán)人應(yīng)自然取得采礦權(quán)。

（3）礦業(yè)權(quán)對(duì)礦產(chǎn)資源所有者的財(cái)富增減具有重要的反作用，采礦者合理利用礦產(chǎn)資源可以增加礦產(chǎn)資源量，如大慶油田從難采油田中采油，紫金礦業(yè)從低品位的礦石中采金，都是礦產(chǎn)資源量的絕對(duì)增加；而那些采富棄貧、采大棄小或回收、回采率很低的礦山，實(shí)際上是在絕對(duì)的減少礦產(chǎn)資源量。為這種反作用，礦產(chǎn)資源的所有者必須在經(jīng)濟(jì)上給予鼓勵(lì)和懲治。

6.探礦權(quán)產(chǎn)權(quán)與勘查技術(shù)的關(guān)系

礦產(chǎn)勘查技術(shù)在地質(zhì)找礦中起著重要作用，因此，有的專家認(rèn)為探礦權(quán)具知識(shí)產(chǎn)權(quán)特征，而有的專家認(rèn)為，不能因此說探礦權(quán)是知識(shí)產(chǎn)品。因?yàn)樘降V權(quán)是他物權(quán)，屬于物權(quán)調(diào)整范圍。更何況在沒有生成礦產(chǎn)的地方，再高超的技術(shù)也找不出來礦產(chǎn)。

7.礦業(yè)權(quán)與當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)者的關(guān)系

礦產(chǎn)勘查開發(fā)既能促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，又能給當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境造成負(fù)面影響。而這種影響往往在礦業(yè)本身的成本核算中沒有反映，即經(jīng)濟(jì)的外部性。所以有的專家認(rèn)為，在處理礦產(chǎn)勘查開發(fā)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系時(shí)，必須考慮當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)者的利益，如對(duì)土地的占用，對(duì)環(huán)境的影響，應(yīng)當(dāng)在礦法中做出明確的規(guī)范，把糾紛解決在發(fā)生之前。

8.礦業(yè)權(quán)的流轉(zhuǎn)

在現(xiàn)行的礦法中對(duì)礦業(yè)權(quán)“不得出租和不得用作抵押”兩項(xiàng)流轉(zhuǎn)沒有作出規(guī)定，有的專家建議在新法修改中予以肯定，即明確規(guī)定礦業(yè)權(quán)的買賣、折價(jià)入股、用作抵押三種流轉(zhuǎn)形式，并通過完善立法加以保護(hù)。至于礦業(yè)權(quán)出租在邏輯上說不通，因?yàn)榈V業(yè)權(quán)本身就是一種租用權(quán)，不允許再轉(zhuǎn)租。

在討論中對(duì)下面兩個(gè)問題存在不同的認(rèn)識(shí)：

（1）探礦權(quán)和采礦權(quán)的互動(dòng)關(guān)系

多數(shù)同意既設(shè)探礦權(quán)也設(shè)采礦權(quán)，兩者統(tǒng)稱礦業(yè)權(quán)；有的認(rèn)為探、采兩權(quán)合一稱礦業(yè)權(quán)，因?yàn)樘降V就是為采礦，所以不必分設(shè)；少數(shù)專家稱礦業(yè)權(quán)為礦權(quán)；大多數(shù)專家認(rèn)為從探礦權(quán)到采礦權(quán)，二者應(yīng)當(dāng)是“自然過渡”，取得探礦權(quán)，也就自然取得采礦權(quán)，不要提優(yōu)先權(quán)，因?yàn)榭梢詢?yōu)先，也可以不優(yōu)先。然而自然過渡并不是無條件的，由探礦權(quán)轉(zhuǎn)為采礦權(quán)，也必須按規(guī)定的條件過渡，達(dá)不到條件不能授予。

（2）探礦權(quán)的招、拍、掛

對(duì)部頒布試行的礦業(yè)權(quán)招、拍、掛辦法的認(rèn)識(shí)，存在較大的分歧意見：有的認(rèn)為，招、拍、掛是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下配置資源的好形式，是可行的，應(yīng)充分肯定，不能倒退；大部分專家認(rèn)為，招、拍、掛不能作為進(jìn)入的唯一形式，要具體明確哪些適合招、拍、掛，根據(jù)國(guó)際慣例主要應(yīng)按“早申請(qǐng)優(yōu)先”授予的原則；有的認(rèn)為是弊多利少，特別是由于基層礦管部門過分追求礦權(quán)的收益，任意設(shè)置礦權(quán)的招、拍、掛地段，不利于礦產(chǎn)勘查出資者進(jìn)入。建議在礦法修改中，對(duì)政府可以招、拍、掛的礦業(yè)權(quán)要嚴(yán)格限定。

（3）對(duì)礦業(yè)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)有不同的認(rèn)識(shí)，多數(shù)認(rèn)為屬他物權(quán)、用益物權(quán)；有的提出質(zhì)疑，認(rèn)為礦產(chǎn)資源是耗竭性資源，在開采中已超出了用益物權(quán)，融及了所有權(quán)，開采后原有物權(quán)已不復(fù)存在，因此應(yīng)定性特許權(quán)或準(zhǔn)物權(quán)；還有的把探礦權(quán)就看成是許可權(quán)；也有人認(rèn)為探礦權(quán)屬知識(shí)產(chǎn)權(quán)。

三、關(guān)于礦業(yè)利稅的認(rèn)識(shí)

當(dāng)前，礦產(chǎn)資源管理稅費(fèi)種類較多，對(duì)此反映也較多并引起各方面的關(guān)注，也是專家們研究的重點(diǎn)問題。

共同認(rèn)為，礦業(yè)稅反映國(guó)家和礦山企業(yè)之間的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，這些關(guān)系大致有三種情況：①礦產(chǎn)資源所有者國(guó)家通過出讓礦業(yè)權(quán)所發(fā)生的同礦山企業(yè)的關(guān)系；②國(guó)家投資于礦產(chǎn)資源的勘查開發(fā)同礦山企業(yè)或事業(yè)單位發(fā)生的關(guān)系；③代表國(guó)家的政府同礦山企業(yè)經(jīng)營(yíng)者發(fā)生的關(guān)系。

礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)反映的是第一種關(guān)系，即國(guó)家作為礦產(chǎn)資源資產(chǎn)的所有者在經(jīng)濟(jì)上所得的補(bǔ)償。

國(guó)有礦山企業(yè)向國(guó)家上交的利潤(rùn)反映的是第二種關(guān)系，這是一種投資的回報(bào)。國(guó)家投資形成的礦業(yè)權(quán)，由政府拍賣所獲得的價(jià)款，也屬于這種性質(zhì)。

礦山企業(yè)向國(guó)家繳納的一般稅賦是第三種關(guān)系，如所得稅、增值稅等，屬于企業(yè)經(jīng)營(yíng)者向國(guó)家行政管理者應(yīng)盡的義務(wù)，具有強(qiáng)制性。

有關(guān)具體問題的論述：

1.關(guān)于權(quán)利金。它是礦業(yè)權(quán)人向礦產(chǎn)資源所有者支付的財(cái)產(chǎn)性補(bǔ)償，同礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的性質(zhì)相同。建議將我國(guó)的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)改為權(quán)利金，以便同一般性收費(fèi)加以區(qū)別，并適當(dāng)提高費(fèi)率；有的建議，為加強(qiáng)后備資源勘查開發(fā)、治理恢復(fù)受到破壞的地質(zhì)環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，將權(quán)利金作為礦產(chǎn)開發(fā)的補(bǔ)償資金的大部分是十分必要的。

2.關(guān)于資源稅。它的收稅根據(jù)是占有資源的國(guó)家向資源使用者收取的絕對(duì)或級(jí)差收益的補(bǔ)償，有的（絕對(duì)收益）同資源補(bǔ)償費(fèi)重復(fù)；有的說是級(jí)差收益，但并沒有體現(xiàn)級(jí)差，建議撤消。

3.關(guān)于礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)。它是礦產(chǎn)資源行政管理者向礦業(yè)權(quán)經(jīng)營(yíng)者收取的土地占用費(fèi)并兼有行政性收費(fèi)，不是一種交易，不能討價(jià)還價(jià)，應(yīng)按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)交付。

4.關(guān)于礦業(yè)權(quán)價(jià)款。它是國(guó)家投資于礦業(yè)勘探開發(fā)所取得的收益，是一種民事主體之間的交易行為。

有的認(rèn)為，我國(guó)礦業(yè)稅要加在一起，稅費(fèi)率較高，建議在總體水平上要向下調(diào)，同時(shí)礦產(chǎn)勘查投入，全部在稅前扣除，如果短期扣不完，允許后移，直至扣完為止。

四、小型礦的發(fā)展及法律地位的認(rèn)識(shí)

認(rèn)為，小型礦不僅我國(guó)存在，而且是世界共性問題。許多發(fā)展中國(guó)家對(duì)小礦的發(fā)展都十分重視，加強(qiáng)小礦的立法和制定相關(guān)的支持政策。雖然小型礦在我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展中已經(jīng)起到了重要的作用，但并未引起足夠的重視，與國(guó)營(yíng)礦山相比處于不平等地位，甚至是歧視；其法律地位尚未明確，因此，專家們認(rèn)為應(yīng)提高對(duì)其作用、地位的認(rèn)識(shí)：當(dāng)前小型礦是我國(guó)經(jīng)濟(jì)重要而不可缺少的組成部分，對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展起到重要而不可替代的作用，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，小型礦的存在和發(fā)展是必然和需要的，因此要進(jìn)一步提高對(duì)其作用和問題的認(rèn)識(shí)，研究在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，如何以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，加強(qiáng)對(duì)小礦的基礎(chǔ)研究，對(duì)小礦進(jìn)行全面調(diào)查，與世界小礦立法比較研究及成功案例因素研究，政策評(píng)價(jià)研究及管理制度能力建設(shè)與評(píng)價(jià)研究。明確其發(fā)展政策，規(guī)范、協(xié)調(diào)、統(tǒng)一管理，重視、支持、服務(wù)、監(jiān)督其發(fā)展，確立其相應(yīng)的法律地位。同時(shí)專家們還提出對(duì)小型礦發(fā)展要加強(qiáng)規(guī)劃，保護(hù)其權(quán)益，搞好服務(wù)和引導(dǎo)、規(guī)范市場(chǎng)規(guī)則和中介服務(wù)等政策建議，并對(duì)《礦產(chǎn)資源法》關(guān)于小型礦條文修改提出具體建議。

專家還對(duì)什么是小型礦進(jìn)行了界定，認(rèn)為20多年來，國(guó)際上一直在廣泛的討論其劃分標(biāo)準(zhǔn)，提出包括：以開采規(guī)模、價(jià)值形態(tài)、開采方式、使用機(jī)械化程度、企業(yè)組織、開發(fā)面積等標(biāo)準(zhǔn)予以界定。目前世界各國(guó)還沒有統(tǒng)一確切的定義，但大多數(shù)國(guó)家是以產(chǎn)量規(guī)模作為界定標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)合我國(guó)實(shí)際，目前對(duì)小型礦界定有以下兩種認(rèn)識(shí)：

一是：依據(jù)不同礦種生產(chǎn)規(guī)模劃定的小型礦山。

二是：小型礦山是指礦山生產(chǎn)規(guī)模為小型礦山標(biāo)準(zhǔn)上限以下，并且礦山所占儲(chǔ)量為小型礦床規(guī)模上限以下（或礦床規(guī)模不清）的礦山企業(yè)。礦山生產(chǎn)規(guī)模為小型礦山生產(chǎn)規(guī)模上限1/10以下的礦山企業(yè)為小礦。一般表述“小型礦”時(shí)則包含小礦在內(nèi)。

認(rèn)為第二種雙重條件結(jié)合界定較完整，這可以從側(cè)面牽制大礦小開現(xiàn)象。

五、對(duì)《礦產(chǎn)資源法》具體的修改意見及建議

除對(duì)上述主要問題深入探討外，還對(duì)《礦產(chǎn)資源法》提出具體修改意見及建議，歸納如下：

(一)關(guān)于礦業(yè)權(quán)管理制度中，幾個(gè)需要關(guān)注的問題，應(yīng)在修法時(shí)明確

1．關(guān)于礦區(qū)范圍

現(xiàn)行礦法及配套法規(guī)，對(duì)礦區(qū)范圍沒有科學(xué)界定，同時(shí)在《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》中，還出現(xiàn)了“礦區(qū)范圍”及“開采范圍”兩個(gè)概念，在實(shí)踐中多出歧見。

為此建議對(duì)礦區(qū)范圍明確定義為：“礦區(qū)范圍是指礦山開采設(shè)計(jì)規(guī)定的采礦活動(dòng)可能達(dá)到的最終開采深度，最終邊界及其崩落區(qū)的平面范圍。礦區(qū)范圍由地面境界線垂直向下至地心，其平面周邊與經(jīng)緯線平等或正交。每個(gè)采礦權(quán)的礦區(qū)范圍不得超過為獲得本采礦權(quán)而設(shè)立的探礦權(quán)區(qū)塊范圍。”

2．關(guān)于采礦權(quán)的排他性和非排他性

實(shí)行礦業(yè)權(quán)排他性原則，減少了礦業(yè)糾紛。僅對(duì)一些大型能源沉積礦床，因賦存面積過大，完全的排他性，會(huì)影響非同類礦產(chǎn)資源的礦業(yè)權(quán)設(shè)立。為此修法時(shí)作以下修改：“采礦權(quán)具有排他性。禁止任何單位和個(gè)人進(jìn)入他人依法取得的礦業(yè)權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行勘查及采礦活動(dòng)；但是在以設(shè)立煤、石油、天然氣、煤層氣等礦業(yè)權(quán)范圍內(nèi)，若征得該礦業(yè)權(quán)人同意并經(jīng)國(guó)土資源主管部門核準(zhǔn)，可以設(shè)立除煤、石油、天然氣、煤層氣的礦業(yè)權(quán)。”

3．關(guān)于礦業(yè)權(quán)面積的限定

建議在勘查區(qū)塊登記管理辦法中，不但應(yīng)對(duì)探礦區(qū)最大范圍作出量化限定，同時(shí)也應(yīng)對(duì)最小范圍作出量化限定。從而杜絕大礦小開，一礦多開情況出現(xiàn)，合理利用資源。

4．建議在礦業(yè)權(quán)申請(qǐng)人向管理機(jī)關(guān)提交的資料中，增加一項(xiàng)：“二人以上申請(qǐng)?jiān)O(shè)立的礦業(yè)權(quán)，應(yīng)附具合辦契約，明確合辦各方資本額及權(quán)利義務(wù)關(guān)系；若新設(shè)立合資公司，應(yīng)附具公司章程。”以適應(yīng)礦業(yè)投資主體多元化及多種合作形式等情況，避免出現(xiàn)資源及經(jīng)濟(jì)糾紛。

5．關(guān)于礦區(qū)范圍預(yù)留

因礦業(yè)具有高投資高風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)，企業(yè)在勘查結(jié)束后，需要充足時(shí)間進(jìn)行理性研判及周密準(zhǔn)備，才能完成進(jìn)一步?jīng)Q策，為此建議礦法中增加：礦區(qū)范圍設(shè)置預(yù)留期：“勘查結(jié)束，礦區(qū)范圍劃定后，各級(jí)礦業(yè)權(quán)管理機(jī)關(guān)應(yīng)在該礦區(qū)設(shè)置預(yù)留期，并在預(yù)留期內(nèi)不受理新的礦業(yè)權(quán)申請(qǐng)。預(yù)留期時(shí)間：大型礦山不超過二年；中型礦山不超過一年；小型礦山不超過60天。采礦權(quán)申請(qǐng)人應(yīng)在預(yù)留期內(nèi)完成礦山可行性研究，籌融資等建設(shè)前期工作。

6．國(guó)家對(duì)油氣及其他戰(zhàn)略性礦種，仍需實(shí)行保護(hù)性開采。

同時(shí)為適應(yīng)已經(jīng)變化了的行政管理體制（如石油、煤炭及工業(yè)部門已撤消了行政部門）及簡(jiǎn)化管理，對(duì)現(xiàn)行礦法中的相關(guān)規(guī)定，做相應(yīng)修改。

“國(guó)家可以設(shè)立實(shí)行保護(hù)性開采的特定礦種并對(duì)該礦種規(guī)劃專門區(qū)域作為國(guó)家保留礦區(qū)，由國(guó)務(wù)院國(guó)土資源主管部門直接管理，實(shí)行特許制。實(shí)行保護(hù)性開采的特定礦種名錄，由國(guó)土資源主管部門報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后頒布。”

7．關(guān)于采礦合同

限于法律法規(guī)條文過于原則，使行政管理中難以對(duì)具體礦山管理有完善的執(zhí)法依據(jù)，也使礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益保護(hù)缺乏明確具體的依據(jù)。借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)，除依法對(duì)礦業(yè)權(quán)人授予礦業(yè)權(quán)證外，也可采取政府與礦業(yè)權(quán)人訂立勘查采礦合同，更詳盡地約定權(quán)利義務(wù)責(zé)任。

為此建議在礦法中明確規(guī)定：“對(duì)合法的礦業(yè)權(quán)人，國(guó)土資源主管部門與之簽訂勘查采礦合同。”

在合同中詳細(xì)約定礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案、環(huán)評(píng)及環(huán)保方案等等，而且合同具有法律約束力。

國(guó)外經(jīng)驗(yàn)證明，此方法可以大大改善礦業(yè)投資環(huán)境。

（二）關(guān)于對(duì)現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》中與小型礦相關(guān)內(nèi)容修改意見

1．將現(xiàn)行法律第五章“集體礦山企業(yè)和個(gè)體采礦”改為“小型礦山開采”。

2．關(guān)于小型礦的發(fā)展指導(dǎo)方針。現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》第三十五條提出國(guó)家對(duì)集體礦山企業(yè)和個(gè)體采礦實(shí)行“積極扶持、合理規(guī)劃、正確引導(dǎo)、加強(qiáng)管理”的方針，建議改為：“國(guó)家對(duì)小型礦山實(shí)行合理規(guī)劃，依法辦礦、科學(xué)開采、積極扶持、加強(qiáng)管理，協(xié)調(diào)發(fā)展的方針”。

3．在《礦產(chǎn)資源法》總則中應(yīng)增加一條對(duì)本法重要用語給予明確的法律定義，其中應(yīng)有小型礦的定義。

4．關(guān)于小型礦可以開采的礦產(chǎn)資源。

（1）應(yīng)明確規(guī)定小型礦主要開采的資源是：小型礦床規(guī)模上限以下的礦床（含礦點(diǎn)）；不需經(jīng)地質(zhì)勘查工作的某些可以開采的礦產(chǎn)；尚未進(jìn)行地勘工作，規(guī)模不明的某些礦產(chǎn)地；大、中型礦山退出的邊緣礦或其閉坑后殘留的可以開采的礦；二次開發(fā)利用的資源；政府主管部門認(rèn)定可以分解開采的中型以上規(guī)模的某些礦產(chǎn)資源。

（2）現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》第三十八條第一款第二項(xiàng)，集體所有制礦山企業(yè)可以開采的礦產(chǎn)資源“經(jīng)國(guó)有礦山企業(yè)同意，并經(jīng)其上級(jí)主管部門批準(zhǔn)，在其礦區(qū)范圍內(nèi)劃出的邊緣零星礦產(chǎn)”，在新擬定《礦產(chǎn)資源法》，對(duì)這種情況，應(yīng)不論礦山企業(yè)所有制形式，明確保護(hù)已有采礦權(quán)人的合法權(quán)利的前提下，采礦權(quán)人擬退出的部分采礦范圍，必須辦理采礦權(quán)變更手續(xù)，新的采礦權(quán)人可以依法取得采礦權(quán)，杜絕重復(fù)設(shè)置采礦權(quán)。

（3）現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》第三十五條中規(guī)定的“允許個(gè)人采挖零星分散資源和只能用作普通建筑材料的砂石粘土以及為生活自用采挖少量礦產(chǎn)”，應(yīng)專門規(guī)定一條，并明確其權(quán)利和義務(wù)，如規(guī)定不得以采挖的礦產(chǎn)品從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)……等等。

（4）對(duì)礦區(qū)開采的廢石、矸石、尾礦庫(kù)、砂金采場(chǎng)等資源的復(fù)采利用，作出權(quán)屬關(guān)系和管理的規(guī)定。

5．對(duì)小型礦山開采的準(zhǔn)入條件、資源要求、地質(zhì)資料、環(huán)境保護(hù)等都應(yīng)作出明確的要求。

6．建立國(guó)際交流與合作。與世界銀行CASM建立聯(lián)系，獲取指導(dǎo)與服務(wù)，與各國(guó)CASM取得聯(lián)系，與國(guó)際小礦專家與機(jī)構(gòu)建立聯(lián)系。