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中國的“三農”政策有兩條底線，一條是要確保國家的糧食安全，一條是要毫不動搖地堅持農村以家庭經營為基礎的農業經營制度。農村的發展還有兩個重大任務，一項是促進農民持續增收，另一項是促進農村進一步發展。另外，中國的農村改革有一個難點，就是要破除城鄉二元結構，實現農民向市民角色的整體轉型，提高國家的城鎮化水平。

中國糧食供求平衡很脆弱

說，作為13億人口的大國，糧食安全問題怎么強調都不為過。因為大家知道，糧食不但有食物的屬性，還有能源的屬性，金融的屬性，甚至人權、政治的屬性。

中國已經連續6年糧食豐收，去年糧食總產量是10616億斤，相當于中國人均消費糧食395公斤。印度才剛剛過300公斤。不過，雖然現在老百姓吃飽沒有任何問題了，但是還應該清醒地看到，中國的糧食安全，糧食供求的平衡，是脆弱的，是強制性的，是一種緊張的平衡。

為什么是脆弱的呢？中國糧食生產面臨的最大困難就是耕地稀缺，如果不保護基本農田和耕地，這種平衡隨時會被打破。這個平衡還是強制性的，因為種糧的效益非常低，而且發展糧食生產對地方財政來講幾乎沒有直接的貢獻。農民種糧的積極性，地方抓糧的積極性都不是很高。這就需要政府的強力引導。如果對種糧的農民沒有任何積極政策，對糧食主產區沒有獎勵的政策，糧食的供求平衡很容易被打破。

我國糧食供求關系的平衡還是一種緊張的平衡。像小麥可以不需要進口，國內生產的潛力、能力都很大。但是像玉米，如果國家對發展燃料乙醇沒有限制的話，放開玉米加工，平衡馬上就會被打破。再比如大豆，去年國內產的只有1500萬噸，進口4200多萬噸，越來越依賴進口，平衡也很有可能在將來被打破。

還有稻谷，這些年以來雖然基本上可以自我平衡，但是如果不采取最嚴厲的措施來保護，這個平衡也很容易被打破。中國強調糧食自給，更多的是強調口糧要自給。我國最重要的口糧就是稻谷，去年全國稻米的產量是1.37億噸，消費的大米也基本是這個數量。

過去30年，全世界稻谷的年貿易量沒有超過3千萬噸。這就是說，如果中國不對稻田進行保護，把稻田拿來搞開發，轉變成城市用地，將來就得大量進口稻米。那么能不能買到需要的數量呢？可以給大家報一個賬：泰國是世界上稻米最大的出口國，一年出口量就1千萬噸。另一個主要出口國家越南，一年出口量不到600萬噸。而且越南對稻田沒有什么保護措施，跟我國上世紀80年代的廣州差不多，到處都是開發區。江蘇、浙江在工業化最快的上個世紀90年代每年占的耕地有2萬公頃，當前越南每年占掉的稻田達6萬公頃，越南的稻米出口潛力已經很難進一步挖掘了。其它的國家，巴基斯坦一年出口稻米330萬噸，美國一年出口300多萬噸，印度一年出口200多萬噸。

所以說“只要存在市場，中國人的糧食就是安全的”，這個觀點在稻谷上根本不適用。用于稻谷生產的資源具有專用性，在世界上很多的地方，價格再高也種不出水稻來。所以，“我們最大的問題是要確保稻谷的安全。”說，中國一年消費掉2700多億斤大米，如果自給率降到了80%以下，把全世界可以出口的大米全買過來都不夠。中國就會成為全世界糧價上漲的推手，會受到全世界的指責。所以說中國確保糧食自給也是對世界負責。

同時表示：“我們強調糧食安全不是要回到自給自足的老路上。”他說，中國只有18.26億畝的耕地，隨著工業化的推進，人民收入水平的提高，消費結構的改善，食物的消費水平還要進一步提升。尤其是農村地區隨著城市化的推進，農民會消費更多的動物性產品。要滿足全面小康社會人民對食物的要求，保證中國人能夠吃飽又吃好，靠目前的資源是不夠的。必須積極利用好國內外兩種資源和兩個市場，這也是中國農業政策的又一個基本導向。

介紹，過去20年中國農村最大的變化是農作物結構的調整，種糧食的少了，棉花、油料沒有增加多少，蔬菜和林果大幅度增加。目前全國農作物的播種面積是23.5億畝，糧食的播種面積是16億畝。過去20年，中國的糧食播種面積在總播種面積中占的比重下降了10個百分點。棉花的播種面積一直穩定在占比的3.5%左右，油料的播種面積穩定在8%—9%。蔬菜的播種面積增加2.2億畝，林果的面積增加1億多畝。

在這種情況下，如果中國棉花要自給，油料也要自給，調整農業結構并沒有什么空間。現在我國棉花的自給率低于70%，一年要進口200多萬噸，最多的時候達到300多萬噸，相當于使用了國外四、五千萬畝的耕地面積。去年進口食用植物油800多萬噸，等于使用了國外5.6億畝的耕地面積。僅棉花和食用油兩項，就等于使用了國外6億多畝的耕地播種面積。所以我國這些年以來制定農業政策提出了“兩個積極”，一個是積極鼓勵進口短缺的農產品，如棉花、油料；另一個是積極鼓勵農業走出去。

堅持以家庭為基礎的農業體制

農業政策還有一條底線就是要毫不動搖地堅持以家庭經營為基礎的農業經營制度，這個基礎是不能夠打破的。所以，要強化對農民家庭土地權利的保護。中國過去30年的，農民最滿意的改革就是兩項，第一項是上個世紀70年代末，實行了家庭聯產承包經營責任制，土地是集體的，交給農民使用，以家庭為基礎。然后就是保護農民家庭土地權利。1983年中央說土地使用權是15年，1993年中央明確15年到期之后再延長30年。去年中央明確，農民以承包方式獲得的土地使用權長久不變。

以家庭為基礎的農業體制，是農業現代化的堅實基礎。我們可以聽到很多經濟學家，包括一些基層政府在講要創新農業經營體制的時候，都提出要讓公司成為農業的經營主體。這是一種天真的幻想。放眼世界找不出一個國家的農業經營主體是公司。有人說美國都是大公司經營農業，其實美國的農場85%以上是以家族為基礎建立的。在美國，如果農場是公司的話，養老金、退休金方面有優惠，所以很多的美國農場是：老婆是董事長、丈夫是總經理，兒子是農業工人。在農業經濟學家里有這么一個共識，家庭經營是農業生產最適合的經營方式。北京大學經濟學家林毅夫說，中國農業改革的成功，就是因為實行了以家庭為基礎的農業經營體制。因為從制度經濟學的角度講，家庭經營內部監督成本是零。

普及農村職業教育增加農民收入

上面說的是兩個底線。中國的“三農”政策，還有兩項重大的任務，第一項任務就是促進農民持續增收，提高農民的購買力。

去年中國農民的人均純收入是5153元，城鄉收入差距，城鎮居民的人均可支配收入與農民人均純收入的比是3.33：1。1978年改革之初這個比值是2.6：1，1985年這個比值是1.86：1。越是落后的地方城鄉差距越大，貴州現在是城鄉收入差距最大的一個省份，城鄉收入之比是4.2：1。有預測認為，如果按照過去十年城鄉收入的增長速度，往后推十年，到2020年如果中國沒有強有力的措施來促進農民收入的更快增長，城鄉的收入之比有可能達到4.5∶1，甚至更高。

所以說要千方百計拓寬農民增收的渠道、空間。那么農民增收靠什么呢？現在農民收入的5153元里，工資性收入占到接近41%。過去四年，2005—2009年，農民增加的收入里46.7%是來自工資性收入的增長。可以說沒有工資性收入的增長做支撐，農民收入就不可能保持一個比較正常的增長速度。去年農民從政府這里享受的各種補貼收入是人均160元，占農民收入的比重也就3%多一點。

現在增加農民的收入靠什么呢？從根本上來講，還是靠促進農民轉移就業，靠不斷提高農民工的工資水平。有人說，不是民工荒了嗎？哪還有剩余勞動力。其實，農民轉移就業還遠遠沒有完成。中國現在的農業就業人員還有2.95億人，占全社會就業比重的37%。如果按過去5年農村人口轉移的速度，今后5年，到2015年這個比例可以降到30.5%。由37%降到30.5%，需要轉移就業4500萬人，也就是一年還要解決900萬人的轉移就業問題。中國不可能在農業就業比重還高達37%的時候就出現勞動力的全面短缺，這是一種幻想。

那為什么又會出現民工荒呢？

原因有三個方面。第一是結構性的，過去30年中國的工業化、城鎮化，讓80%的農村30歲以下的年輕人離開了農村，到城里打工去了，農村只有婦女、老人、小孩。第二是技能性的。現在沿海產業升級，技術工人全面短缺。第三，招不到工人的企業都是比較臟、比較累、比較危險的，尤其是工資報酬比較低的普通崗位。工資太低，勞動條件太差。

中國這幾年農民的收入能夠保持增長，主要是靠農民工工資提高的支撐。2004年農民工的月工資是872元，去年是1400元，平均的年增長速度12.9%。未來市場的力量還會推動農民工工資繼續趨勢性上漲。

但是，從根本上解決農民收入偏低的問題，光靠漲工資不行，還要提高農民的就業技能。現在市場上需要的是有技能的工人。這就要建立有利于促進就業的職業教育和培訓體系。還要加快在農村普及高中教育。日本很有名的一個經濟學家說，日本在過去一百年追趕美國的經驗，就一句話：“教育的趕超要優先于經濟的追趕。”但是現在在中國農村，初中畢業生升高中的比例只有50%多，農村的高中教育普及率還處在日本1960年、甚至1950年的水平。所以當務之急是今后十年加快普及農村的高中教育，尤其是農村的職業教育，中國有這個財力。

讓公共財政的陽光普照農村

農村發展還有一項重要任務，就是加快發展農村的社會事業，改善農村的公共服務。

說，這些年以來中國的農村發展最引人注目的是在農村的公共事業發展方面，出臺了一些好的政策，真正給農民帶來了實惠。比如兩免一補——農村學校免除學雜費、課本費，對寄宿制的學生給予補貼，這一項一年的財政投入就達6、7百億元。再比如說，從2003年開始試點，到現在在農村已經全面實施的新型農村合作醫療制度。現在政府每年給農民看病補助120元錢，這樣農民得病以后住院可以得到補助，甚至在門診看小病也可以得到補助。

另外，我國從2007年開始建立了農村最低生活保障制度，去年覆蓋了4600萬農民，每個農民每個月享受低保64元錢。這個政策是對的。

再比如我國從去年開始進行新型農村社會養老保險試點，到今年4月底已經有5199萬農民交了保費，有1633萬農民有了養老金。這個政策好在只要參加養老保險，到了60歲每個月可以領55塊錢的政府補助。雖然現在這個標準比農村的最低生活保障還要低，但是今后會逐步提高。

中國現在提出了一個很響亮的、說到農民心坎上的口號，叫讓公共財政的陽光普照農村，讓公共財政的雨露滋潤億萬農民。中國過去30年農村改革，農民最歡迎的有三件事：第一是土地大包干。第二取消農業稅。第三個方面就是這一系列政策——教育免費、看病補助、養老補助，公共財政開始覆蓋農村。而且公共財政對農業、農村、農民的支持，增長速度是非常快的，去年達到了7253億元。2009年我國政府的財政收入增長了12%，用于“三農”的支出增長了21.8%。但是，即使去年財政對“三農”的支出達到7253億元，也不過占到政府財政總收入6.8萬億元的10%多一點。

所以，今年中央一號文件的第一條政策就是強力推進資源要素向農村傾斜。中央十七屆三中全會也明確提出，要全面提高公共財政對農村社會事業的保障水平，要建立城鄉統一的公共服務制度。

解決三農問題關鍵在城鎮化

說，中國在國際金融危機以后，要轉變發展方向，以擴大內需作為經濟長期持續發展的立足點，突破口在哪里呢？在城鎮化，在農民向市民的轉化，這是中國最大內需之所在。中國今后起碼有20年的時間里，還會經歷快速的城鎮化過程。國務院發展研究中心有報告預測，到2030年中國的城鎮人口大約要超過9.3億人，城鎮化率將達到67%。世界銀行的預測是，中國的城鎮人口到2030年將會達到9.9億人。麥肯錫的預測，中國的城鎮人口到2030年肯定要超過10億人，甚至預測到2020年就超過9億人。公務員之家:

趨勢是不可逆轉的。因為農民不是棋盤上的一顆棋子，他有流動性，尤其是年輕人，他一定要離開土地，離開農村，到城市來追求新的生活，這是一個不可逆轉的經濟社會發展的大趨勢。但是如果說農民進城了，我們還把他看做是農民，而不是城里人，只把他們統計為城鎮人口，但是不給他們市民的待遇，那么中國就會形成一種特殊的三元社會結構——農民、市民以及夾在農民跟市民之間的農民工。

說，中國的城鎮化最需要解決的是使進城的農民，由農民角色向市民的徹底轉型、整體的轉型，這是我們國家的大政策，也是以人為本必須要解決的一個問題。現在農民向市民的轉型，基礎越來越牢固。農民過去都是一個人出來，現在舉家外出的人越來越多。根據國家統計局的數據，舉家外出的農民已經達到2800-2900萬人，占到整個外出農民工的20%左右。而且，農民工在城市的居住趨于長期化。去年有一個調查顯示，農民工在城市居住的平均年限是5.3年，在城市居住超過10年的占到了將近20%。特別是新生代農民工，這些人出生在城市，或者生長在城市，他們的生活方式、生活習慣已經基本上城市化了，完成了向市民角色的徹底轉型。

現在的情況是，新生代農民工回不到農村去了，必須讓他們向市民轉移。那首先就要解決進城農民工的子女上學問題、住房問題、就業問題、工資問題、醫療問題等等，這些都是農民工最關心的問題。

總之，中國要解決三農問題，必須依靠城市化，農民不實現向市民角色的轉型，中國的三農問題就不可能得到根本的解決。