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金稅三期建設遵循信息一體化和最小投入化的原則，針對金稅二期增值稅防偽稅控系統和增值稅稽核系統當前存在的問題，充分運用流程再造原理，筆者提出對現行的金稅二期中的防偽稅控系統和稽核系統進行優化設想，概括地將是以增值稅一般納稅人的增值稅普通開票系統逐步替代增值稅防偽稅控系統；對增值稅稽核系統的“一級采集，三級比對”進行改造，實行“一級采集一級比對”。

一、金稅工程一期和二期的基本情況

（一）金稅工程一期的建設背景

自**年1月1日起，我國全面推行新稅制，這次稅制改革的核心內容之一是建立以增值稅為主體稅種的稅制體系，并實施以增值稅專用發票為主要扣稅憑證的增值稅征管制度。為了有效地防止不法分子利用偽造、倒賣、盜竊、虛開增值稅專用發票等手段進行偷、騙國家稅款的違法犯罪活動，國家決定在紙質增值稅專用發票物理防偽的基礎上，引入現代化技術手段強化增值稅征收管理。當年2月1日，國務院召開專題匯報會，國務院領導在聽取了電子部、航天部、財政部、國家稅務總局匯報后，指示要盡快建設以加強增值稅管理為主要目標的“金稅工程”。會議同意電子部提出的利用人民銀行清算中心網絡建設交叉稽核系統，同時指出防偽稅控系統要先試點后推行。為了組織實施這項工程，國務院成立了由國家稅務總局、電子部、航天部、內貿部、人民銀行、財政部等單位參加的跨部門的國家稅控系統建設協調領導小組，下設“金稅工程”工作辦公室，具體負責組織、協調系統建設工作。當年下半年兩個系統開始試點，金稅工程建設正式啟動。

（二）金稅工程一期和二期的發展概況

1．金稅工程一期建設情況。**年8月，在財政部、電子部和國家稅務總局的共同努力下，增值稅計算機交叉稽核系統在全國50個大城市試運行（其中我省共有8個市作為試點城市），該系統主要采用企業提供增值稅專用發票(以下簡稱專用發票)，由稅務機關組織手工錄入的方式進行數據采集，在50個試運行城市之間實現了增值稅專用發票數據的傳遞和比對。9月，國家稅務總局召開了增值稅防偽稅控系統試點工作會議，具體布置了增值稅防偽稅控系統應用的試點工作。防偽稅控系統首先在珠海、鞍山和鎮江三個城市的100多戶企業試運行。試運行過程中發現交叉稽核系統存在一些缺陷，影響了系統功能的發揮：一是依靠人工錄入專用發票數據存在大量的人為錄入錯誤，導致計算機產生許多錯誤的稽核結果，最終使大家對系統失去信心；二是試點的范圍有限，當時只在50個大城市建立了稽核網絡，對其他地區的專用發票沒有辦法進行交叉稽核。

2．金稅工程二期建設情況。**年，國家稅務總局在總結試運行經驗的基礎上提出金稅工程二期建設方案。方案的主要內容和實施步驟是：首先，在全國范圍內建立覆蓋總局、省局、地（市）局和縣（區）局的四級計算機網絡；總局、省局和地市局三級稅務部門利用計算機網絡進行增值稅專用發票交叉稽核；把交叉稽核和防偽稅控這兩個原本相互獨立的系統捆綁運行，做到數據共享、功能互補，解決數據的準確性和完整性問題；同時，把海關進口增值稅完稅憑證納入金稅工程管理。通過以上措施，首先達到杜絕利用假票和大頭小尾票作案的目標，并在一定程度上遏制虛開專用發票案件。第二步，要將增值稅征管各環節都放在網絡上運行。尤其要全面采集一般納稅人的增值稅納稅申報信息和稅款入庫信息，對企業的增值稅申報和繳納情況進行評估監控，并且將專用發票信息與增值稅稅款的申報、繳納信息進行比對，以真正實現稅控，從根本上遏制虛開專用發票案件。1999年元月，國家稅務總局向國家計委提交金稅工程可行性研究報告，國家計委組織專家論證后于當年4月批準。7月，根據國務院領導的指示，國務院組織技術和業務專家對二期有效性進行論證。**年8月31日，國家稅務總局向國務院領導同志匯報金稅工程二期總體建設方案和推行方案，按照這一方案，防偽稅控開票系統當時全國已推行近60萬戶。2001年6月防偽稅控認證系統于在全國范圍內推廣運行，增值稅稽核系統和發票協查系統于2001年7月1日在全國聯網運行。根據金稅工程二期拓展計劃，預計在2003年6月30日前增值稅防偽稅控系統將覆蓋全國120萬增值稅一般納稅人。

二、金稅二期各系統的運行現狀

金稅二期主要由防偽稅控系統、增值稅稽核系統、協查系統組成。防偽稅控系統又是有稅務發行子系統、企業發行子系統、發票認證子系統和發票報稅子系統構成。

（一）稅務發行子系統。該系統為了建立增值稅防偽稅控系統，由上級有權稅務機關對所轄下級稅務機關進行系統操作，生成各級稅務端子系統（生成密鑰）。主要功能是對下一級稅務發行子系統、下一級企業發行子系統、下一級發票發售子系統、下一級認證子系統、下一級報稅子系統進行發行。防偽稅控系統發行實行分級管理。國家稅務總局對省級稅務機關發行、省級稅務機關對地市級稅務機關發行、地市級稅務機關對區縣級稅務機關發行

（二）企業發行子系統。企業發行子系統按照一般納稅人認定子系統的限定信息并經過認定子系統授權的情況下，通過電子方式對防偽稅控企業的防偽稅控開票子系統所使用的專用設備進行發行和維護，保障企業防偽稅控開票子系統按規定正常使用，并可對有關發行的各種信息進行查詢統計。

（三）防偽稅控開票子系統。該系統是運用數字密碼和電子信息存貯技術，通過強化增值稅專用發票的防偽功能，真實掌握企業的銷項數據，實現對企業稅源監控。通過防偽稅控開票子系統保證專用發票開具數據采集的真實性和完整性。

（四）發票發售子系統。稅務端網絡版發票發售子系統是稅務機關通過電子方式向防偽稅控企業出售增值稅專用發票，并進行庫存管理和查詢統計的計算機管理系統。通過稅務端網絡版發票發售子系統，不僅可以將企業所購紙質專用發票的版式、起止號碼及份數轉化為電子信息，載入企業稅控IC卡，限定企業只能在規定范圍內開具專用發票，而且還便于稅務機關及時、準確地掌握有關專用發票收發存的重要信息，從源頭上加強對專用發票的控制和管理，達到控制票源的目的。

（五）防偽稅控認證子系統。該系統用于對企業取得的增值稅發票進行認證，具體方法是：先通過掃描儀和計算機識別出發票密碼，然后將密碼還原成參與加密的七項要素與發票票面內容進行比對，從而識別發票的真偽。通過防偽稅控認證系統保證專用發票進項稅額的票面數據采集的真實性。

（六）發票報稅子系統。報稅子系統是增值稅防偽稅控系統的一個重要組成部分，本系統審核、接收企業報送的增值稅專用發票領購、開具、結存數據，和增值稅專用發票的明細數據等電子信息，為稅務機關監控企業開具增值稅專用發票稅源和進行專用發票比對提供數據，確保企業如實報稅，從而解決企業銷項申報數據真實性問題，以適時監控增值稅稅源的手段。企業報稅成功后，報稅子系統會向企業的開票子系統返回一個報稅成功標志，允許企業繼續開票；同時發票發售子系統獲得企業報稅成功的信息后，才能夠繼續向企業發售增值稅專用發票。

（七）增值稅稽核子系統。該系統的工作原理是，用采集的進項稅額數據去比對相應的銷項稅額數據，如比對不上或比對不符，有可能是進項稅額信息虛假，也有可能是銷項稅額信息虛假或漏采以及企業未報稅，須移送協查系統檢查。

（八）發票協查子系統。該系統對認證子系統和稽核子系統發現的涉嫌違規專用發票，通過稅務系統內部網絡逐級傳遞，委托異地稅務機關協助檢查。國家稅務總局通過該系統對協查工作進行監督和管理,提高增值稅專用發票協查速度和回復率，提高查處工作的質量。

當前，金稅二期存在的不足主要有二方面：一是防偽稅控系統采用二層體系結構設計建設，系統維護工作量大，數據分散，安全性不高。尤其是防偽稅控系統運行成本較高，全國120多萬增值稅一般納稅人納入系統管理后，防偽稅控系統的維護量十分繁重，同時也增加了納稅人的經濟負擔；二是發票稽核系統的時效性較差，且分為三級稽核，工作量大，系統的集成性弱，系統運行對全國的系統操作員要求高，如果任何一個單位出現誤操作情況，都將影響全國的稽核工作。

三、對防偽稅控系統和增值稅稽核系統的優化設想

（一）對防偽稅控系統的優化設想。

設想中的金稅三期防偽稅控系統的部分功能將由增值稅專用發票數據采集系統替代，該系統主要由增值稅專用發票開票系統和增值稅專用發票讀票系統組成。增值稅專用發票開票系統實行多元化開票方式，可實現在線開和離線開票；增值稅專用發票讀票系統可實現在線讀入和離線讀入方式（大容量IC卡讀入等）。所謂在線上開票即納稅人通過因特網進行在線開票，改變目前增值稅防偽稅控開票系統“一機一卡”方式。所謂離線開票方式即納稅人可以實現單機開票方式。這兩種開票方式均不需要實行“一戶一卡”（金稅卡和IC卡）；在線上讀票即納稅人取得增值稅專用發票后，通過因特網將增值稅專用發票抵扣聯在線進行掃描讀入，離線讀入方式主要是指采用大容量IC卡和磁盤讀入方式。

1．在線或離線開票的工作流程。已辦理稅務登記的增值稅一般納稅人，首先向主管稅務機關提出開票申請，主管稅務機關對其進行審核后，運用稅務端發票開票審批系統，為納稅人發放電子開票系統密碼和代碼。納稅人獲得特定的密碼和代碼后，即可在納稅人端通過普通的計算機設備即可辦理開票業務。實現離線開票方式的納稅人可以向主管稅務機關提出離線開票方式，納稅人可以在企業端實現單機處理開票業務。在線和離線開票系統可與納稅人的申報系統進行數據共享，實現一體化數據管理。納稅人通過開票系統將開具的增值稅專用發票數據，傳遞到納稅人的電子申報系統，納稅人按月通過納稅人的申報系統將采集的開票數據與納稅申報數據一起向主管稅務機關報送。稅務機關將采集的發票開具存根聯發票數據向發票稽核系統傳遞，與抵扣聯發票數據進行稽核比對。

2．在線或離線讀票的工作流程。采用在線讀票方式的納稅人取得增值稅專用發票抵扣聯后，可以通過因特網進行在線讀票，具體操作方式是將納稅人在企業端將取得的增值稅專用發票抵扣聯通過掃描采集，傳遞到納稅人電子申報系統，通過電子報稅系統，將采集的增值稅專用發票抵扣聯數據傳遞給稽核系統進行交叉稽核。采用離線讀票方式的納稅人可以通過大容量的IC卡或磁盤，將采集的抵扣聯數據傳遞給企業電子申報系統，通過電子申報系統將抵扣聯數據傳遞給稽核系統進行交叉稽核。

3．增值稅專用發票信息采集系統實現的技術手段。在線和離線開票方式與在線和離線讀票方式均采用三層體系結構。在線開票和在線讀票系統在地市級稅務機關設立發票采集系統應用服務器，為所轄納稅人提供應用服務，納稅人可以通過CA認證和防火墻以確保數據的安全性。

4．增值稅專用發票信息采集系統的優點。金稅三期增值稅專用發票數據采集系統的主要優點主要體現在以下二個方面：

（1）極大地簡化了工作流程，方便了納稅人。將原有的增值稅防偽稅控六個子系統簡化為開票子系統和讀票子系統。稅務發行子系統、企業發行子系統、發票發售子系統將失去存在的理由。發票認證和發票報稅子系統將被發票開票子系統和讀票子系統替代，且將開票的存根聯數據和讀票的抵扣聯數據歸并到納稅人的電子申報系統，由電子申報系統向稅務機關統一報送，實現一體化。改變了目前納稅人“二次報稅”（納稅申報和發票報稅）和“二次購票”（正常購票和寫入IC卡購票）現狀，簡化了當前的稅務機關工作流程，降低了基層稅務機關的日常工作量，同時又為納稅人提供了方便、快捷的優質服務。

（2）減少了稅收成本，降低了納稅人涉稅負擔，減少系統維護工作量。由于簡化了工作流程，降低了工作量，稅務機關的設備投入也大大降低，稅務發行專用設備：如金稅卡、IC卡和專用PC機等。同時也減少納稅人的涉稅成本，如無須購置金稅卡和IC卡。同時也減少了系統的日常上級等維護工作量，減少了納稅人的維護費用等，維護廣大納稅人的合法權益。

（二）增值稅專用發票稽核的初步設想

1．稽核工作工作流程。金稅工程三期稽核系統設想實行“縣區級稅務機關采集，總局集中稽核比對”，納稅人通過納稅申報將發票數據向縣區級稅務機關報送，縣區級稅務機關審核無誤后將發票數據直接傳輸到總局，總局接受到全國發票數據后稽核比對，并及時將結果反饋給下級稅務機關用于異地協查、檢查和評估。并將發票稽核與其他系統有機地結合在一起，實現“信息一體化”。

2．改進后的增值稅專用發票稽核的優點。金稅工程三期可避免金稅工程二期存在的系統處理時間長、操作環節多、運行維護成本高等問題。優化稽核業務流程，減少稽核專用服務器配備，大幅度地節省稅收成本。并可消除金稅二期稽核系統與納稅評估等環節脫節的狀況以及由此產生的稽核信息孤島，充分發揮稽核系統的整體效能。