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金稅工程二期（以下簡稱“金稅工程”）于2001年1月1日在我省正式開通運行，今年6月底我省全面完成防偽稅控開票系統的推行任務，到今年10月份已連續26個月保持“三個百分之百”。我省金稅工程的建設經歷了摸索起步、穩步推進和正常運行的幾個階段。目前增值稅管理形勢的變化，客觀上要求進一步完善金稅工程各項工作的管理。為此，我們對金稅工程管理形勢的變化和趨勢進行了分析，從三個方面對管理中存在的主要問題進行剖析，并結合實際情況提出修改完善的具體建議。

一、金稅工程管理形勢的變化和趨勢

（一）金稅工程各個子系統在正常運行的基礎上需要進一步優化和完善，以提高運行質量。金稅工程包括一個網絡和四個系統，就是從總局到省、地市、縣四級統一的計算機主干網、增值稅防偽稅控系統開票子系統、增值稅防偽稅控認證子系統、增值稅計算機稽核子系統和發票協查子系統，各個系統都已經正常運行，發揮了預定功能，實現了對增值稅專用發票的電子數據信息的有效監控。在正常運行的前提下，對各系統進行優化和完善，是進一步提高金稅工程運行質量的需要。

（二）稅務機關對增值稅專用發票的管理步入正軌，管理對象由手寫版發票轉向電腦版專用發票，管理內容由發票真偽和發票信息并重轉向以發票信息為主。金稅工程對增值稅最主要的進項稅額抵扣憑證——增值稅專用發票，通過電子信息的加密和解密，銷項信息和進項信息的比對，再配合協查系統，進行了有效的控制和管理，增值稅專用發票的違法犯罪活動得到明顯遏制，稅務機關對增值稅專用發票管理對象和管理內容的重點發生了明顯變化。

（三）增值稅專用發票以外的進項稅額抵扣憑證，亟需納入金稅工程管理，以保證增值稅抵扣機制的安全。從增值稅進項稅額的抵扣機制來看，增值稅專用發票作為最主要的進項稅額抵扣憑證，雖然已經得到有效的管理，但其他增值稅抵扣憑證，包括農產品收購憑證、海關完稅憑證、運費普通發票和廢舊物資普通發票，相比而言，已成為增值稅進項稅額抵扣機制中的薄弱環節，如果不能同時納入金稅工程管理，勢必影響金稅工程的效果。

（四）金稅工程的各項工作，將按照一窗式管理和征管改革的要求，進一步調整和完善。今年總局謝旭人局長在基層調研時曾強調，稅收征管改革、機構改革、人員調整的最終目的是提高征管質量和效率。從增值稅征管的角度來看，金稅工程各項工作在根本上要服從于提高增值稅征管質量和效率這一最終目標；同時，金稅工程各項工作主要是報稅和認證工作要按照一窗式管理的需要，與增值稅納稅申報進行有機的結合。

二、目前金稅工程管理存在的主要問題

（一）增值稅專用發票方面

1.增值稅專用發票紙張的多項防偽措施，在增值稅抵扣機制中，已經不再發揮實質性的作用，并且直接增加了納稅人使用發票的成本。增值稅專用發票紙張的多項防偽措施，主要包括熒光油墨、水印和微縮文字等，是針對手工票沒有進行購銷雙方信息的稽核比對的特點，為保證對手工票的安全管理而設置的一道防線。增值稅專用發票全部納稅金稅工程管理以后，這道防線已經被防偽稅控密碼和稽核系統所代替，在實際工作中已經不再發揮實質性的防護作用，并且使得增值稅專用發票的印制成本居高不下。另外，在開具專用發票的時候，IC卡購買的發票電子代碼和號碼，會打印到發票票面上，與紙質發票上的號碼和代碼形成重復，納稅人在打印的時候，很容易將電子代碼和號碼打印到不一致的發票上。

2.稅務機關為小規模納稅人代開專用發票政策不規范，代開發票的法律形式不完備，納稅人需要提供資料較多，且沒有納入金稅工程管理。

首先是在政策上，總局只是明確可以為小規模企業代開增值稅專用發票，為其他小規模納稅人代開則沒有明確規定；其次是我省陸續出臺的一些文件規定，對小規模納稅人到稅務機關代開專用發票必須提供相關料，其中納稅人反映較多的是代開準許證、購買方蓋有“增值稅一般納稅人”確認章的稅務登記證副本和購銷合同，省局雖然在2002年2月發文要求停止執行了有關文件，但由于涉及的文件較多，還需要進一步明確清理；稅務機關為小規模納稅人代開專用發票書面手續，主要是審批單，與代開行為的法律性質不一致，在法律形式上不完備；最后，代開專用發票沒有通過防偽稅控開具，也沒通過金稅工程稽核系統比對，導致金稅工程沒有完全覆蓋增值稅專用發票，給虛假代開專用發票的抵扣帶來可乘之機。

3.增值稅專用發票以外的增值稅進項稅額抵扣憑證，還沒有得到有效的管理。隨著金稅工程的實施，增值稅進項稅額抵扣環節的違法犯罪活動基本得到了控制，相比之下，其他抵扣憑證的管理就顯得比較薄弱。現實情況也是如此。金稅工程正常運行以前，稅務機關的注意力相對來講，集中于最主要的進項稅額抵扣憑證—增值稅專用發票上，對運費普通發票、海關完稅憑證、農產品收購憑證和廢舊物資普通發票等其他抵扣憑證的管理沒有得到應有的重視。在其他增值稅抵扣憑證中，運費發票涉及納稅人的面十分廣，而且涉及多方管理部門較多，容易引發案件。許昌爆發虛開19億虛開運輸發票大案，就是違法犯罪分子利用了這個漏洞。國家稅務局總局已經認識到這個問題，并在全國范圍內加強運輸業和貨物運輸發票的管理。其他抵扣憑證的問題也初現端倪，如南通市局第二管理分局收到偽造的由河北省邢臺市國家稅務局為河北省邢臺市礦業物資化工公司出售焦炭代開的電腦版假增值稅專用發票。

4.發票的領購和認證，是優化納稅申報流程的主要瓶頸。納稅人在納稅申報以外，需要為了購買發票和發票認證，增加到稅務局的次數，增加了納稅成本。具備條件的納稅選擇網上申報等電子申報方式的時候，還是需要為了購買發票多次來稅務機關，沒有完全達到電子申報所預期的效果。

5.增值稅專用發票和普通發票的類型劃分已失去意義，一般納稅人同時使用兩種發票并存會影響增值稅管理效果。防偽稅控推行到位以后，增值稅專用發票和普通發票的類型劃分失去了實質意義，發票性質的不同，只有帶密碼和不帶密碼的區分，而且普通發票和增值稅專用發票同時使用，特別是對于一般納稅人，從整個增值稅制來看，普通發票管理的相對薄弱會影響增值稅管理的效果。

（二）防偽稅控系統方面

1.金稅工程內部控制制度沒有得到重視，特別是不同崗位（主要是防偽稅控崗位）職責之間的不相容性沒有得到重視，這種機制缺陷使得稅務機關內部容易被違法犯罪分子突破。

總局對金稅工程增值稅管理部門和計算機管理部門的各級工作崗位和職責都有過明確規定，但對相互之間的區分和制約，沒有重視。具體落實到基層，受管理觀念、機構設置和人員編制等方面的影響，一人多崗和一崗多職的現象受到很難避免，并且總局也許可這些情況的發生。這里面就忽略了崗位職責之間的不相容性，形成管理上的薄弱環節。例如，發票發售崗位和企業發行崗位是不相容的崗位，發票發售系統中的企業信息，來自企業發行系統，如果信息被修改，就可能造成將發票賣給沒有經過用票審批的企業或者虛假的企業。又如，報稅崗位和申報崗位、認證崗位和申報崗位，按照票表稽核雖然能將認證報稅和申報銜接起來，但如果崗位之間沒有牽制制約，票表稽核的數據可能受到篡改，票表稽核的通過的數據和最終采集進入稽核系統的數據也可能不一致。在我國最大的虛開增值稅專用發票案-陳學軍案件中，就存在內部人員修改企業發行系統信息為沒有資格的企業發售發票和幫助犯罪分子認證接受虛開的增值稅專用發票抵扣聯的問題。

2.防偽稅控系統的報稅和認證工作與增值稅納稅申報之間的關系亟需明確。防偽稅控的報稅和認證工作的性質，直接關系到如何正確制定各項有關的制度和政策。報稅和認證是否僅僅是一種區別于手工方式的數據采集方式，即僅僅是將銷項和進項信息以電子數據的形式傳遞到稅務機關？如果是，那么應該由誰承擔這項工作？報稅和認證是數據采集的電子形式還是屬于申報行為的一部分，即報稅和認證是否具有申報銷項和進項的性質？或者認證報稅是電子申報的一部分？這些問題需要明確，才能理順金稅工程中涉及征納雙方各自的權利和義務。

3.企業使用防偽稅控開票系統的成本還是較高，使用防偽稅控和納稅申報的各項工作和軟件需要進一步整合。目前企業使用防偽稅控開票系統必須的初始支出約12000元，包括購買專用設備金稅卡1303元、稅控IC卡105元、讀卡器173元，購買電腦和發票打印機約10000元，培訓費200元，防偽稅控開票系統服務費450元/年；納入主機共享服務系統管理的則除了金稅卡和稅控IC卡外，還要交納代開服務費60-120元/年，設備服務費450元/年；使用網上認證的納稅人還需支付另外的費用。納稅人在購票、開票、認證、報稅、申報等工作中，要遵守不同的工作要求、時限，使用不同的軟件如防偽稅控開票軟件、網上認證軟件、電子申報軟件等多種軟件（還不包括其他稅種的軟件），這些業務活動和軟件亟需整合。

4.防偽稅控開票系統推行到位以后，不存在未使用防偽稅控開票系統的一般納稅人了（不需要使用的除外），有關防偽稅控管理的規定，實際上就成為一般納稅人增值稅管理規定的一部分，相關政策還沒有進行合并和修改。如防偽稅控企業的認定沒有和一般納稅人認定相合并。

（三）稽核系統等其他方面

1.稽核系統缺少上級國稅機關對下級國稅機關（特別是省以下國稅機關對下級國稅機關）直接進行質量指標監控的功能。稽核系統的比對結果直接反映了金稅工程的運行質量，總局對以下各級國稅機關的監控都是有效及時的，但省級國稅機關對地市級國稅機關、地市級國稅機關對區縣級國稅機關的監控需要通過總局每月完成比對、分析和公布后才能通過稽核系統以外的途徑得知。對于全國比對后的各級國稅機關的存根聯采集率、抵扣聯重號率、報表差錯率等不能及時查詢結果，這在一定程度上影響了上級國稅機關對下級國稅機關的及時監控。

2.對于防偽稅控開具的負數發票，目前還沒有落實具體的處理辦法。負數發票主要分為兩類，一類是開票方取回原來發票的發票聯和抵扣聯，進行跨月作廢，另一類是根據受票方稅務機關開具的進貨退出和索取折讓證明單開具。

三、完善金稅工程管理的建議

根據金稅工程管理形勢的變化和趨勢，結合實際工作情況，我們對金稅工程管理中存在的主要問題，進行了分析，并探討了解決問題的建議。

（一）增值稅專用發票方面。

1．在強化防偽稅控稅控開票系統安全管理的同時，逐步淡化增值稅專用發票安全管理。

首先，我們可以考慮增加每次發票發售量，可以減少納稅人來稅務局購票的次數，發票的驗舊、注銷、購新、領購簿登記等工作都可以在申報時一次完成。舉例來說，假如在核定某納稅人的月票量為30份，則初次發售時在這個基礎上增加一個安全庫存，如增加20份，即實際發售50份，下個月申報時，可以根據IC卡報稅的信息（假設開具28份），在報稅后自動發售28份，使納稅人的月初發票庫存保存在50份，發票的注銷和領購等信息可以通過計算機在發票領購簿上自動打印。稅務機關對納稅人領購、開具、注銷發票的信息可以通過IC卡準確有效地采集，便于在納稅申報環節和納稅評估環節進行納稅人發票使用情況的分析和比對。

另外，可以減少專用發票的防偽措施，進一步降低發票印制成本，降低發票的銷售價格，從更進一步的角度考慮，甚至可以取消發票防偽措施（或者保留一項防偽措施），使用符合規格的普通打印紙張即可，并且取消發票代碼（代碼當初是用來表示不同版本的，但是目前版本只剩下電腦版了，號碼只具備流水號的性質），納稅人通過IC卡或通過網絡從稅務機關購買發票的電子號碼，可以極大地提高工作效率。同樣，在發票保管等其他環節，可以適當放松政策，如降低處罰標準等。

2.規范稅務機關為小規模納稅人代開專用發票的政策規定，簡化代開手續，納入金稅工程管理。

一方面，建議總局出臺為小規模納稅人（不僅僅限于小規模企業）代開增值稅專用發票的政策。在發票管理中，代開專用發票是解決小規模納稅人和一般納稅人的發票待遇差異的折衷措施，但又是符合實際情況的補充措施。在出臺代開專用發票政策的時候，要明確界定代開發票的法律性質（委托—的性質），在代開的手續和形式上要符合這種性質的要求，不能簡單地以行政審批來代替，以免混淆征納雙方的權利和義務，甚至導致稅務機關承擔不必要的法律責任。

另一方面，為支持個私經濟的發展和做好中小企業的服務工作，同時鑒于小規模納稅人的管理水平和經營特點，應該對小規模納稅人申請代開專用發票必須提供的資料進行簡化。對省局先后規定的小規模納稅人申請代開專用發票必須提供的資料，包括代開準許證、稅務登記證、購銷或勞務合同、購方蓋有“增值稅一般納稅人”確認章的稅務登記證副本、申請代開審批單等資料進行簡化；主管稅務機關對所轄小規模納稅人申請代開專用發票，只需要其提供身份證明和開票委托單，開票委托單替代原來的審批單，在法律上具有合同的性質，用來明確雙方的權利和義務。

由于代開專用發票沒有進行加密，金稅工程目前還沒有做到完全覆蓋所有增值稅專用發票。我們認為，可以將代開專用發票納入防偽稅控系統和金稅工程管理，具體做法是，將每一個稅務機關代開點賦予一個編碼，為其發行一套防偽稅控代開發票系統，開出帶密碼的發票，納入金稅工程現有的系統管理，堵塞代開發票抵扣環節的漏洞。

3.加強運輸發票等其他增值稅進項稅額抵扣憑證的管理。國務院總理對審計署提交的關于許昌地區虛開貨運發票的報告進行批示后，國家稅務總局已經十分重視貨運發票這個管理漏洞，緊急召開了電視電話會議，連續出臺了四個文件。加強其他增值稅進行抵扣憑證的管理，勢在必行；同樣，對增值稅海關完稅憑證、農產品收購憑證和廢舊物資普通發票等的管理，也需要引起重視，采取相應的措施，堵塞漏洞。

4.加快實施網上認證，試行發票發售的電子化。這兩項工作的目的，都是提高增值稅征管工作的效率。加快網上認證工作的推行，將集中于征收大廳的認證工作逐步分散到納稅人，對緩解征收大廳窗口排隊的壓力和減少納稅人多次往返排隊的麻煩，都有直接的作用。同樣，在降低對專用發票紙質真偽關注程度的同時，可以試行發票發售的電子化，稅務機關可以適當企業領購發票的數量，通過IC卡或網絡，將發票號碼的電子信息在每月報稅的時候發售給企業（對月內用量臨時增加的情況，可以單獨發售），也可以大大減少納稅人往返次數，提高稅務機關的征管工作效率。

5.取消增值稅專用發票和普通發票的劃分，統一使用增稅發票。取消兩種發票的劃分，將增值稅發票劃分為密碼票和無密碼票兩種類型，對銷售貨物或提供應稅勞務統一使用增值稅發票，密碼票全部納入金稅工程管理。小規模納稅人和一般納稅人在使用增值稅發票方面適用不同的管理制度則可以進一步研究，可以考慮小規模納稅人不得使用防偽稅控開票系統，可以開具不帶密碼的增值稅發票，需要開具帶密碼的發票可由稅務機關代開或經稅務機關認定具備資質的中介機構代開，一般納稅人有資格使用防偽稅控開票系統，包括一機一卡和主機共享等形式，不得開具不帶密碼的增值稅發票。

（二）防偽稅控方面。

1.建議由有關部門對金稅工程的崗位職責進行職務相容性分析，嚴格職責分工，建立定期輪崗和內部稽核等內部控制制度。總局對金稅工程崗位已經進行了規定，增值稅管理類有稽核管理崗位、稅務登記崗位、一般納稅人認定崗位、發票發售崗位、報稅管理崗位、認證管理崗位、數據采集崗位、日常稽核崗位設備管理崗位；技術管理類有技術管理崗位和稅務發行崗位。這些崗位之間、這些崗位和其他征收管理崗位之間，相互銜接和制約，存在不相容性，特別是發票發售崗位和其它崗位之間、報稅崗位和申報崗位之間、數據采集崗位和其它崗位之間存在著明顯的不相容性。這些崗位落實到基層，不同崗位應配備不同的人員，嚴格職責分工，并建立定期輪崗和內部稽核的制度，及時防范違反規定發售發票、認證報稅、數據采集和納稅申報等重要環節發生內外勾結的違法犯罪活動。

2.建議總局將認證和報稅工作作為增值稅納稅申報活動的一部分進行明確，以此作為制定各項政策的依據。我們認為，納稅人到稅務機關進行發票認證，即有申請抵扣發票所列進行稅金的意思表示；報稅也具有履行發票所代表的納稅義務的意思表示。因此，認證和報稅不僅僅是數據采集的電子手段，而且構成申報行為的一部分。對認證相符的抵扣聯，納稅人可以進行抵扣；對于認證不符和密文有誤的抵扣聯，稅務機關有權進行查明責任進行處理；對于報稅成功的發票信息，納稅人必須核算和申報相應的銷項稅額。認證和報稅是納稅人作為增值稅納稅申報應該承擔的義務，但稅務機關應該為納稅人提供便捷的手段，使得企業可以較低的成本和較高的效率完成這項工作。

3.進一步降低納稅人使用防偽稅控系統的成本，開發和提供一體化的增值稅納稅申報軟件。

征管改革的目標之一就是提高征收效率降低成本，但是不能僅僅考慮稅務機關內收成本的降低，要將納稅人的納稅成本也考慮類在內；提供電子申報等不同的納稅申報方式是符合發展方向的，但申報成本不應該有所提高。

建議總局和航天信息股份有限公司以及國家計委三方進一步協商降低防偽稅控系統硬件售價的途徑，由總局組織開發功能齊全、接口透明的電子申報軟件（開票系統可以集成在里面，也可以單獨繼續完善），免費提供給納稅人，使納稅人可以通過一個軟件和一個網絡完成購票、開票、報稅、認證和申報等各項工作，最大程度地方便納稅人和降低維護費用。

4.將防偽稅控系統管理的有關內容，作為一般納稅人管理規定的一部分，進行合并和修改。防偽稅控全面推行到位后，由于不存在未使用防偽稅控開票系統的一般納稅人了（不需要使用的除外），有關防偽稅控管理的規定，實際上就成為一般納稅人增值稅管理規定的一部分，相關政策可以進行合并和修改。如防偽稅控企業的認定就可以直接作為一般納稅人認定的一個內容，企業使用增值稅專用發票的資格變為使用防偽稅控開票系統的資格等。

（三）稽核系統等其他方面。

1.在稽核系統中，增加上級國稅機關對下級國稅機關金稅工程運行重要指標的計算和查詢功能，便于及時準確地進行監控和考核。這些指標可以包括存根聯采集率、抵扣聯重號率、報表差錯率、檔案信息采集率、報稅率等指標，指標結果可以在總局每月比對工作結束后，將涉及的作為指標計算基礎的基本數據和指標結果連同總局比對返回結果情況逐級下傳到下級國稅機關。

2.將負數發票納入金稅工程管理的同時，加強和完善證明單的管理。

負數發票主要分為兩類，一類是開票方取回原來發票的發票聯和抵扣聯，進行跨月作廢，另一類是根據受票方稅務機關開具的進貨退出和索取折讓證明單開具。對于第一類情況，稅務機關在接受負數發票報稅的同時，應查驗原發票的抵扣聯原件，采集的負數發票對應的原發票在稽核系統中作作廢發票處理，并且要在發票庫中查找開票日期以來比對相符中是否有這張發票信息，沒有則與正常的作廢發票處理情況相同，有則轉入協查系統。對于第二類情況，需要同時核對兩組信息，一組是銷貨方開具的負數發票信息和證明單的真實信息，另一組是購貨方扣減進項稅額信息和證明單的真實信息，第一組信息需要通過稽核系統進行比對，第二組信息不需要進入稽核系統，只需要主管稅務機關定期核對證明單信息和購貨方認證的負數發票抵扣聯信息。

當然，也可以考慮統一的解決方案。從金稅工程的角度看，跨月作廢于當月作廢的主要區別在于，跨月作廢存根聯信息采集時間會出現晚于對應抵扣聯信息采集時間的情形，因此可以規定對于銷貨方跨月取回發票抵扣聯和發票聯原件需要開具負數發票的情形，必須由購貨方稅務機關開具證明單。這樣一來，兩類情況可以合并為一種情況管理。具體做法是：完善證明單的管理，開發和使用專門的證明單軟件，將證明單的信息視為發票信息，按月采集進入稽核系統；在稽核系統中，只要將采集的負數發票存根聯信息視為抵扣聯進行比對，將采集的證明單信息視為存根聯進行比對；各基層國稅機關定期將證明單的開具情況和企業認證的負數發票抵扣聯信息（不需要上傳）進行本級核對即可。