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為了深入貫徹落實《關于加強市縣政府依法行政的決定》，進一步推進本市區縣政府依法行政，提出以下實施意見：

一、基本原則和目標

（一）基本原則

以*理論和“*”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，繼續扎實推進實施印發的《全面推進依法行政實施綱要》，把《決定》要求與“*要率先成為行政效率最高、行政透明度最高、行政收費最少的地區之一”的要求結合起來，把服務政府、責任政府、廉潔政府與法治政府建設結合起來，加強區縣政府依法行政工作。

區縣政府依法行政要堅持“三個有機統一”：一是堅持依法行政與科學發展的有機統一，通過依法規范政府行為，為經濟社會又好又快發展創造良好的法治環境；二是堅持依法行政與以人為本的有機統一，體現以人為本的價值取向，關心和重視人民群眾的利益訴求，尊重和保障人民群眾的合法權益；三是堅持依法行政與提高行政效率的有機統一，使依法行政的各項工作與深化行政管理體制改革和加快政府職能轉變的要求相協調、相適應。

（二）基本目標

經過五年左右堅持不懈的努力，在區縣政府層面基本實現建設法治政府的目標：

——尊重法律、遵守法律的氛圍基本形成，行政機關工作人員特別是領導干部依法行政的意識和能力顯著提升。

——行政決策機制基本完善，決策的民主化、科學化和規范化程度顯著提升。

——行政規范性文件監督管理制度基本落實，文件的規范性和有效性顯著提升。

——行政執法規范基本到位，執法的效率和社會效果顯著提升。

——政府信息公開機制基本健全，公開的力度和層次顯著提升。

——行政爭議解決機制基本確立，預防和解決行政爭議的能力顯著提升。

二、依法行政責任制度

完善領導干部學法制度，提高區縣行政機關工作人員依法行政的意識和能力。建立健全區縣政府依法行政工作報告制度、第一責任人制度和考核制度；編制和依法行政白皮書，對區縣政府依法行政狀況進行定期分析和評估。加強區縣政府法制機構和隊伍建設，把區縣政府依法行政的各項工作要求落實到鄉鎮、街道層面。

（三）依法行政工作報告制度

區縣政府在同級黨委的領導下，對本地區的依法行政工作負總責，統一領導、協調本地區依法行政工作，建立健全領導、監督和協調機制。區縣政府每年要向同級人大常委會和市政府報告本地區推進依法行政的進展情況、主要成效、突出問題和下一步工作安排。

（四）依法行政工作第一責任人制度

區縣政府主要負責人是本地區依法行政工作的第一責任人。主要負責人不履行第一責任人的職責，導致本地區連續發生多起嚴重違法行政案件，造成嚴重社會影響的，追究主要負責人的責任。

（五）依法行政工作考核制度

區縣政府要完善對行政機關工作人員的考核體系，在考核指標中增加依法履行職責的情況，促使行政機關工作人員增強依法行政意識，嚴格依法辦事。考核結果應當與行政機關工作人員的獎懲和任免掛鉤。

（六）依法行政狀況白皮書制度

市政府定期編制并向社會本市行政機關依法行政狀況白皮書，反映區縣政府和市政府各部門在制定和執行重大行政決策、制定規范性文件、實施行政許可和行政處罰、推進政府信息公開、辦理行政復議和行政應訴等方面的基本狀況以及社會評議情況，總結、分析依法行政的成功經驗和主要問題，以持續推進全市依法行政工作。

（七）政府法制機構及其隊伍建設

區縣政府法制機構是區縣政府領導在依法行政方面的參謀、助手和顧問，要在推進本地區依法行政工作中充分發揮統籌規劃、綜合協調、督促指導等方面的作用。

區縣政府要適應加強依法行政的新要求，在加快政府職能轉變、推進政府機構改革工作中，進一步明確和強化區縣政府法制機構的職責。區縣政府法制機構要在繼續做好行政復議和行政訴訟、行政執法監督等工作的同時，切實承擔起協調行政執法爭議、對重大行政決策和規范性文件進行合法性審查、對區縣政府簽訂的法律文件進行審核把關等職責。

區縣政府要把法制機構和隊伍建設放到更加突出的位置，健全機構，充實人員，加強力量，使機構設置和人員配備情況與法制機構承擔的工作職責和任務相匹配。同時，要加大對法制干部的培養、使用和交流力度。

區縣政府要結合本地區實際，明確所屬部門、鄉鎮、街道承擔法制工作的機構，保證依法行政的各項工作要求能全面落實到基層。

三、重大行政決策的民主化、科學化、規范化機制

完善重大行政決策規則和程序。重大行政決策都應當事先經過合法性審查，并實行集體討論決定。要根據不同情況，實行征求意見、聽證、專家論證等制度，推進重大行政決策民主化、科學化、規范化。要積極探索決策實施情況后評估制度。對違法決策的，要依法追究決策責任。

（八）重大行政決策事項的范圍

區縣政府重大行政決策事項主要包括：1.區縣國民經濟和社會發展規劃、計劃的編制，區縣產業發展和結構調整等政策的確定。2.區縣總體規劃、詳細規劃和專項規劃的編制。3.財政預算草案、調整方案的編制，預算預備費的動用。4.重大政府投資項目和重要專項資金的安排，重大國有資產的處置。5.土地資源的配置和利用。6.教育、醫療衛生、勞動就業、公共交通、舊城區改造等與公民、法人或者其他組織利益密切相關的政策、措施、項目的確定和調整。7.區縣政府機構改革、職能調整的安排。8.其他具有全局性、長遠性影響或者與公民、法人、其他組織利益密切相關的重大事項。

（九）重大行政決策合法性審查制度

作出重大行政決策，應當事先由本機關法制機構進行合法性審查，并出具法律意見書。法制機構對符合法律、法規、規章規定的決策內容，應當提出支持性意見；對違反法律、法規、規章禁止性規定的決策內容，應當根據需要提出調整的建議；對法律、法規、規章未作規定，但符合法律原則、國家政策精神、改革發展方向的決策內容，可以根據需要提出相應的完善建議。

（十）重大行政決策集體討論決定制度

作出重大行政決策，應當由行政機關負責人召集有關會議集體討論決定。要明確集體討論決定的議事規則。重大行政決策方案草案經征求意見、聽證、專家論證等程序的，承辦部門應當全面報告公眾意見、聽證會、專家論證等情況；集體決策成員的不同意見應當記錄在案；行政機關負責人未采納與會多數成員意見的，應當說明理由。

（十一）重大行政決策征求意見制度

制定與公民、法人或者其他組織利益密切相關的公共政策，應當聽取人大、政協的意見；也可以通過座談會、論證會等方式，聽取利益相關人的意見；還可以通過政府網站、報紙等途徑，征求公眾意見。

（十二）重大行政決策聽證制度

對涉及重大公共利益和公民、法人、其他組織切身利益，不同利益相關方之間存在較大意見分歧，或者法律、法規、規章規定應當聽證的重大行政決策，應當進行聽證。聽證代表的名額分配和確定，要充分考慮聽證事項的性質、復雜程度及影響范圍，聽證代表名單應當向社會公布。聽證會應當公開舉行，并保障聽證代表平等充分的發言和辯論的機會；行政機關負責人原則上應當出席聽證會，直接聽取意見。聽證意見的采納情況，要以適當形式向聽證代表反饋。

（十三）重大行政決策專家論證制度

對專業性強、技術性強、復雜疑難的重大行政決策事項，應當組織專家論證會，或者委托專業機構、社會咨詢機構、研究機構以及專業人士等對決策方案的科學性、合理性、可行性進行論證和評估，為科學決策提供依據。

（十四）重大行政決策實施情況后評估制度

對涉及大量公共資源投入、大額財政性資金投入以及社會影響較大的重大行政決策，在實施一段時間后應當進行評估。要探索專家評議、管理相對人評價、決策實施部門評估相結合的方式，重點對制度設計合理性和制度實施有效性進行評估。評估報告中應當明確提出決策調整、繼續實施、停止執行等建議。

四、行政規范性文件的監督管理

加強對規范性文件制定主體權限、內容、程序的管理，實行規范性文件有效期制度和清理制度，強化對規范性文件的備案審查，提高發文質量，促進規范發文。

（十五）規范性文件的制定與要求

制定規范性文件，應當符合法定權限。除市和區縣政府及其工作部門、鄉鎮政府、依據法定授權進行行政管理的市政府派出機構以及法律、法規、規章授權制定規范性文件的組織外，其他單位原則上無權制定規范性文件。

制定規范性文件，應當內容合法。不得創設行政審批、行政處罰、行政強制、行政收費；沒有上位法依據，不得增加公民、法人或者其他組織的義務，不得剝奪、限制公民、法人或者其他組織的權利。

制定規范性文件，應當遵守法定程序。要事先聽取意見、經過法制機構的法律審核，提交制定機關負責人集體討論決定，由機關主要負責人簽發，并通過政府公報、政府網站以及新聞媒體等途徑向社會公布。未經聽取意見、法制機構審核并經集體討論決定的，不得施行；未經公布的規范性文件，不得作為行政管理的依據。

（十六）規范性文件有效期制度

規范性文件的有效期一般不超過5年。制定機關需要延長規范性文件實施期限的，應當在文件有效期屆滿前6個月，組織對文件內容和實施狀況進行評估；評估后，制定機關應當根據不同情況，決定進行修改、廢止或者確認繼續實施。

（十七）規范性文件清理制度

區縣政府法制機構應當根據國家、本市的有關規定和部署，組織區縣規范性文件的專項清理和定期清理。對不符合法律、法規、規章規定，依據缺失，內容相互抵觸，調整對象已不存在，有地方保護、行業保護等不適當內容，不適應經濟和社會發展需要，以及與轉變政府職能的要求不一致的規范性文件，都應當及時修改或者廢止。清理后，應當向社會公布繼續有效、廢止和失效的規范性文件目錄；未列入繼續有效目錄的規范性文件，不得作為行政管理的依據。

（十八）規范性文件備案審查制度

區縣政府制定的規范性文件，應當向市政府備案；區縣政府部門和鄉鎮政府制定的規范性文件，應當向區縣政府備案。

市和區縣政府法制機構要切實履行備案審查工作機構的職責，對報備規范性文件的合法性、適當性、制定程序是否符合規定要求等進行嚴格審查。對超越權限、內容違法、違反法定程序的文件，應當提請同級政府撤銷、限期改正或者責令停止執行；發現應當報備而不報備規范性文件，應當責令限期報備。經審查準予備案的規范性文件目錄，應當定期向社會公布。

五、行政執法行為的規范、協調和監督

繼續推進綜合執法，建立行政執法協調機制，有效解決職責交叉和執法缺位問題。建立行政執法推進和督查機制、行政執法操作指南制度、行政執法分類分步實施模式和行政自由裁量基準制度，切實做到規范執法、公正執法。進一步加強行政執法隊伍建設，強化行政執法責任追究。

（十九）行政執法推進和督查機制

區縣政府要加強組織領導，采取有效措施，提供必要的配套條件，推進法律、法規、規章全面、準確地貫徹落實，保障公民、法人和其他組織的合法權益，維護經濟社會秩序，真正做到使違法者不因違法而得利益，守法者不因守法而受損失。對人民群眾反映強烈的熱點、難點問題，要加大執法力度，及時依法妥善予以處理。要強化行政執法督查，嚴格責任追究，做到令行禁止、政令暢通。

（二十）行政執法協調機制

區縣的不同執法部門之間需要協調執法銜接等問題的，應當送交區縣政府法制機構進行協調。經協調，各方達成一致的，應當制作行政執法協調意見書；各方仍存在分歧的，應當提請區縣政府決定。涉及不同執法部門的職責分工、執法依據的應用解釋等區縣難以處理的執法協調事項的，區縣政府法制機構應當提請市政府法制機構會同相關的市級執法部門進行協調。在全市范圍有重大影響的執法協調事項，市政府法制機構應當及時向市政府報告。

對區縣邊界區域違法行為的查處，相鄰區縣的有關執法部門應當建立日常的協同執法機制，有關市級執法部門應當給予指導、協調和督促。對執法管轄有爭議的，應當提交市級有關執法部門進行協調；協調達不成一致的，由市級執法部門指定管轄。

（二十一）行政執法操作指南制度

市級執法部門要根據回避、公開、當事人參與、誠實守信、保障救濟權利等程序要求，在各自職責權限范圍內，編制本系統行政執法操作指南，針對不同執法領域和事項，明確執法主體、權限、程序等方面的具體規范。市級執法部門要通過政府網站等途徑，向社會公布行政執法操作指南，接受公眾監督。行政執法操作指南應當根據法律、法規、規章的立、改、廢以及執法部門的職能調整情況，及時更新。區縣執法機構及其執法人員應當按照行政執法操作指南的要求，規范實施執法活動。

（二十二）行政執法分類分步實施模式

實施行政執法，既要維護公共利益，又要充分尊重和保障當事人合法權益。對危及公共安全、公眾健康，破壞生態、污染環境等違法行為，必須切實提高執法效能，加大執法力度，避免執法缺位、不作為。

除法律、法規、規章另有規定外，對尚未造成嚴重危害后果，或者違法后果能夠及時消除的違法行為，應當先進行告誡、引導、教育，并責令改正；對拒不改正的，再給予行政處罰。行政執法過程中采取的措施要與執法目的相當，避免給當事人權益造成不必要的損害。

（二十三）行政自由裁量權基準制度

市級執法部門要按照符合法律目的、平等對待當事人、參照先例、必要適度等行使自由裁量權的基本要求，在各自職責權限范圍內，對法律、法規、規章規定有裁量幅度的行政處罰、行政許可條款進行梳理，結合本市社會經濟發展狀況和本系統行政執法的性質、特點，制定并公布本系統行使自由裁量權的規則和參考標準。市級執法部門應當對區縣執法部門行使自由裁量權的行為加強指導、監督。

（二十四）行政執法案卷評查制度

區縣政府法制機構要根據市政府法制機構制定的行政執法案卷制作標準、歸檔規范和評查辦法，每年組織開展行政執法案卷評查工作，指出執法案卷制作、歸檔中不規范的問題。案卷評查結果應當納入年度行政執法責任制進行評議考核。

六、政府信息公開的深入推進

除法律、法規規定不得公開或者公開后可能危及國家安全、公共安全、經濟安全、社會穩定的以外，政府信息應當公開。不斷加大主動公開力度，規范依申請公開行為，完善政府信息公開的配套機制，逐步形成以主動公開為主、依申請公開為補充的格局。

（二十五）重點主動公開的政府信息范圍

逐步增強財政性資金和社會公共性資金運行的透明度。加快推進區縣政府有關財政預算、決算報告和重點支出執行情況及其審計結果的公開。落實區縣政府財政性資金使用情況的公開，及時向社會公開扶貧、救濟、優撫、義務教育、農業補貼等資金分配情況，以及重大建設項目招標、中標情況。公開區縣政府的集中采購目錄、采購限額標準、采購結果及其實施情況。配合市級有關部門做好社會保險信息、住房公積金等社會公共性資金收支和結余情況的公開。

重點推進教育、醫療衛生、住房、勞動就業、城市交通等與公眾切身利益密切相關的政府信息主動公開。對土地使用權出讓、房屋拆遷、城市規劃等群眾關心、社會關注的領域，應當依法、有序推進信息公開，進一步發揮“以公開促規范”的積極作用。

（二十六）依申請公開政府信息的工作要求

在推行政府信息主動公開目錄制度的基礎上，區縣政府及其部門要編制并公開政府信息依申請公開目錄，為公眾申請政府信息公開提供便利和指引。區縣政府及其部門要探索各種有效機制，為公民、法人和其他組織申請政府信息公開提供咨詢、引導和幫助，減少依申請公開爭議。設立區縣集中接收公開申請窗口，方便公民、法人和其他組織提出政府信息公開申請。區縣政府信息公開主管部門要建立相應工作機制，指導行政機關解決依申請公開工作中的難點問題。

（二十七）政府信息公開的配套機制

健全政府信息保密審查機制，明確保密審查程序和責任分工，在政府信息形成過程中同步明確公開屬性，對已形成的政府信息進行梳理并明確公開屬性。建立政府信息協調機制，政府信息涉及兩個以上政府機關的，要及時啟動協調機制，就政府信息的公開屬性、公開內容、公開義務主體等協調一致。健全政府信息公開工作監督和考核機制，完善考核指標體系，增加公眾評議在監督考核中的比重。對不依法履行政府信息公開義務的行為，要予以責任追究。

七、行政爭議解決機制

建立行政爭議的預防與排查機制，加強部門協同配合，提高解決行政爭議的能力水平。創新辦案方式，保障辦案條件，提高行政復議辦案質量；認真做好行政應訴工作，推進行政機關負責人出庭應訴制度；在強化社會監督的同時，充分發揮行政復議和行政訴訟的監督、救濟及爭議解決作用。

（二十八）行政爭議的預防與排查機制

建立行政爭議預測機制，重大行政決策實施前，區縣政府及其部門要對可能出現的行政爭議進行評估預測，提前做好應對準備。建立行政爭議排查機制，區縣政府及其部門要重點對本地區涉及城市建設和管理、房屋拆遷、社會保障、企業改制、環境保護等容易引發行政爭議的領域進行排查；排查工作可以通過居委會、村委會等渠道組織進行。對可能引發行政爭議的苗頭和隱患，區縣政府及其部門應當配合綜治、信訪等部門及時制定應對措施，把矛盾化解在初期、解決在基層。

（二十九）行政爭議處理協調機制

進一步發揮行政機關在解決行政爭議中的主體作用。對本地區群體性的、涉及多方利益主體、可能影響社會穩定的行政爭議，區縣政府及其部門確實難以解決的，可以提交市有關部門予以協調；市有關部門應當指導、幫助區縣政府及其部門，研究并采取有效調處、妥善解決矛盾爭議的措施。

（三十）行政復議辦案規范

暢通行政復議渠道，依法受理行政復議案件。改進審理方式，綜合運用書面審查、實地調查、聽證、和解、調解等手段辦案。依法公正作出行政復議決定，對違法或者不當的行政行為，該撤銷的堅決予以撤銷，該變更的堅決予以變更。積極運用行政復議意見書、建議書等方式，促進行政機關及時糾正具體行政行為中的瑕疵。

要確保一般案件至少有2名復議人員承辦，重大復雜案件至少有3名復議人員承辦。要為辦理復議案件提供必要的條件和經費，設置接待當事人和舉行復議聽證的場所。

（三十一）行政應訴相關要求

認真做好行政應訴工作，進一步推進行政機關負責人出庭應訴制度。依法履行行政訴訟各項義務，自覺履行人民法院的生效判決和裁定，認真研究落實司法建議，改進和完善相關工作。