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為建立現代農村產權體系，切實維護農民財產權益，完善市場化資源配置機制，進一步解放和發展農村生產力，加快統籌城鄉發展步伐，現就落實市委、市政府關于推進農村產權制度改革試點工作的意見提出如下意見：

一、充分認識推進農村產權制度改革的重大意義

農村產權制度是農村最基本、最重要的經濟制度，對于農村經濟社會發展具有根本的、決定性的作用。黨的十一屆三中全會后在我國農村逐步推行的家庭承包經營制，賦予了農民充分的承包土地使用權和經營收益權，極大地調動了農民生產積極性，解放了生產力，實現了農業穩步增長、農村繁榮發展、農民持續增收。但由于受城鄉二元結構體制的制約，城鄉分割的產權制度對城鄉資源對接、農村生產要素市場配置的阻礙作用也逐步顯現。

近年來，我區經濟社會整體上快速發展，但城市與農村的二元結構性矛盾十分明顯，農村產權制度相對滯后造成的農村土地、人力資源得不到充分利用，農村生產要素流動不暢、發展活力不足等問題日漸突出，不僅關系到全區發展大局，而且直接影響農村的改革發展穩定。打破城鄉產權制度壁壘，是加快城鄉一體化發展進程的必然要求，是激發農村發展活力的迫切需要，是建設國際化大都市副中心城市的關鍵之舉。全區各級各部門要充分認識推進農村產權制度改革對夯實農村農業發展基礎，加快全區發展的重大意義，自覺從促進城鄉經濟社會一體化發展，推進加快發展、率先發展、科學發展的全局高度進一步深化認識，以改革創新精神積極探索農村資源資本化、流轉市場化、使用有償化的新途徑新模式，堅定不移地把農村產權制度改革向前推進。

二、指導思想、基本原則和總體目標

（一）指導思想

以黨的十七屆三中、五中全會精神為指導，深入貫徹落實科學發展觀，堅持把解決好“三農”問題作為各級黨委、政府工作的“重中之重”，以“還權賦能”為核心，以開展確權登記工作、推進土地承包經營權和農村建設用地使用權流轉、探索和推動城鄉建設用地增減掛鉤、開展農村房屋產權確權流轉試點、創新耕地保護機制為主要內容。加快構建歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢、監督有力的現代農村產權制度，切實推動農村資產資本化、資源配置市場化，激活農村發展活力，促進區都市型現代農業發展和農民增收。

（二）基本原則

1、堅持實事求是、尊重歷史和現實的原則。對農村產權制度改革中的歷史遺留問題，結合當前實際情況，劃分時段、區別對待、妥善解決。原則上不改變農村資產資源使用現狀。

2、堅持依法辦事、按規操作的原則。嚴格按照有關法律、法規和政策規定操作，切實維護和保障農民的合法權益。

3、堅持公開、公平、公正的原則。實施“陽光”操作，充分保障村民的知情權、決策權、參與權和監督權。

4、堅持自主、自治、自決的原則。充分發揮農民的主體作用，實行民主議事，村民理事，村民集體自主決策，妥善解決改革中遇到的疑難問題。

5、堅持因地制宜、穩步推進的原則。從實際出發，區分輕重緩急，先易后難、注重實效，分類推進改革。

6、堅持政府引導與市場運作相結合的原則。充分發揮政府的政策引導、業務指導、監督管理職能，同時，遵循市場經濟規律、積極探索，推動農村資源要素的市場化配置。

（三）總體目標

從2011年開始，在新興街道邰家村、武屯鎮西相村、關山鎮南樊村、康村進行試點。力爭用兩年時間，完成這3個鎮街的產權制度改革試點工作，為下一步工作全面推開創造條件。未列入試點的鎮街也可大膽探索，積極創新，先行先試。

三、主要任務

（一）積極開展確權登記工作。重點做好農村集體土地所有權、集體土地建設用地所有權和使用權、集體建設用地上房屋所有權、土地承包經營權、小型水利設施產權的確權登記發證工作，在明確權屬、勘界測量、依法公示、登記造冊的基礎上，由國土、建設、農林、水務等部門分別核發集體土地所有權證、集體土地建設用地所有權和使用權證、集體建設用地上房屋所有權證、土地承包經營權證、小型水利設施所有權和使用權證。

（二）積極推進土地承包經營權流轉。在堅持農村土地集體所有、基本承包經營制度、土地用途不改變和依法、自愿、有償使用的前提下，通過轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等方式流轉土地承包經營權，鼓勵農戶以土地承包經營權入股，組建農村土地承包經營權股份合用社，促進農業規模化、集約化、產業化經營。探索建立對農民自愿放棄土地承包經營權的鼓勵和補償機制。完善農村土地承包經營權、林權流轉管理辦法，暢通土地承包經營權和林權流轉供需信息。建立全區范圍內農村土地承包經營權流轉市場，探索建立農村土地流轉擔保公司，促進土地流轉，保護農民利益。

（三）積極推動農村建設用地使用權流轉。在符合土地利用總體規則、城鄉規劃和產業發展布局規劃的前提下，集體建設用地經該集體經濟組織三分之二以上成員同意，經區政府批準，可以通過使用權出讓、出租、作價入股、聯營等形式進行流轉，按照規定用于工業、商業、旅游業、服務業、農民住房建設。農村建設用地使用權出讓收益歸集體經濟組織所有并優先用于農民的社會保險，政府按一定比例收取公共基礎設施和公用事業建設配套費。集體建設用地使用權流轉應當進入土地有形市場，采取招標、拍賣或者掛牌等方式公開交易，使用權人在依法登記取得集體建設用地使用權后，可按規定將其集體建設用地使用權進行再流轉。探索建立對農民自愿放棄宅基地的補償機制。各級政府因公共利益需要經批準按規劃使用集體建設用地的，依法辦理征收手續，集體土地所有者和土地使用者應當服從，原集體建設用地使用權出讓合同自批準集體土地征收之日終止。

（四）積極探索和推動城鄉建設用地增減掛鉤。圍繞我區統籌城鄉發展總體規劃，科學編制城鄉建設用地增減掛鉤規劃，密切協調好與新一輪土地利用總體規劃、村鎮體系規劃、新型農村社區建設規劃等規劃之間的銜接關系，在確保耕地和基本農田面積不減少、質量有提高、城鄉建設用地總量不增加的前提下，實行掛鉤專項規劃的動態管理。按照土地利用總體規劃和城鄉建設用地增減掛鉤規劃，科學制定項目區規劃、項目區實施管理、項目區資金管理、項目區驗收等管理制度，切實保護農民合法權益，保障增減掛鉤工作規范有序順利進行。積極探索拓寬增減掛鉤融資渠道，引導企業參與村莊治理工作，形成政府主導下的多元化投資格局。掛鉤周轉指標產生的土地級差收益，應全部用于掛鉤項目，政府從土地收益中拿出一定比例，設立城鄉建設用地增減掛鉤專項資金。

（五）積極開展農村房屋產權流轉試點。農村房屋產權流轉的范圍包括依法取得的集體建設土地上的建筑物及構筑物，主要包括農民自建房屋、鄉鎮企業房屋、農民集中居住區房屋以及法律法規規定的其他房屋。加快制定農村房屋產權流轉管理辦法，逐步建立城鄉統一的房屋產權流轉制度，推動農村房屋產權以買賣、作價入股、抵押、租賃等形式自由流轉，實現城鄉房屋同證、同權。加強農村房屋產權流轉的管理，農戶出賣、出租住房后，不得再申請新的宅基地。

（六）積極創新耕地保護機制。加強區域范圍內土地利用規劃管理，根據主體功能區規劃定位，科學布局農業用地區、城鎮建設用地區和自然生態環境保護區，優化完善全區土地利用總體規劃。強化對土地利用總體規劃的管理，確保土地資源合理使用。在對全區耕地進行質量普查的基礎上，按土地質量和綜合生產能力對耕地進行等級劃分，實行耕地的分級保護。建立耕地保護補償機制，按照“統一政策，分級籌集”的原則，設立耕地保護基金，用于提高耕地生產能力和對承擔耕地保護責任的農民養老保險補貼，具體意見由財政部門擬定。

四、工作程序

（一）調查摸底，依法登記。各職能部門按照職責分工，在農村產權制度改革系列文件出臺后，迅速會同各鎮街組織力量全面調查、核實農村集體土地、建設用地所有權和使用權，集體建設用地上房屋所有權、土地承包經營權，小型水利設施產權和其他需要明確的農村產權。在權屬合法、數據準確、界址清楚的基礎上，依法逐戶登記。

（二）結果公示，確認頒證。深入做好數據復核、建檔造冊工作，以村或組為單位，將各部門會審后形成的確權核實情況進行7天公示，公示期滿后再行復核。在確保數據準確性的基礎上，各職能部門按照職責分工，嚴格遵循基本程序，明晰集體和農戶擁有的各類資產的權屬關系，組織開展全區農村產權的確權登記和發證工作。

（三）建立臺帳，規范管理。產權登記原始表冊和確權登記、發證工作檔案要及時整理歸類，建立臺帳，按工作職能和有關要求分級確定專人或專門機構長期保存。同時要結合農村產權流轉，建立相應臺帳動態管理制度，確保農村產權流轉行為的規范有序和臺帳的準確性、連續性。

（四）培育市場，促進流轉。按照依法公開、自愿有償、規范操作、有效監管的要求，積極培育城鄉一體、開放規范的農村產權流轉市場。支持和鼓勵農村產權中介服務機構發展，為交易主體提供資信評估、資質評審、法律咨詢等相關服務。積極支持有條件的地方采取確權、確股、確利形式發展以農村產權為紐帶的新型農村合作經濟組織，大力引導各類企業、科研院所、社會團體通過產權流轉，從事農業開發和農村建設。

五、配套政策

（一）進一步完善社會保障體系。進一步建立完善城鄉一體的社會保障體系，加快推進城鄉戶籍、就業制度、養老保險、醫療保險、社會救助、城鄉低保改革，逐步建立起城鄉一元化戶籍制度，城鄉一體的勞動力市場，城鄉一體的醫療保險和養老保險制度，探索城鄉社會救助并軌，實現城鄉低保應保盡保，為農村產權制度改革提供強有力的支撐。

（二）進一步推動農村金融體系建設。大力扶持發展農村金融服務組織，根據省、市金融部門對金融機構布點規劃，鼓勵和引導銀行類金融機構來我區設立村鎮銀行，積極扶持農村資金互助組織，支持優質民營企業、省內外民間資本、大型企業集團在我區設立小額貸款公司，引導規范農村融資行為。區基礎設施投資管理公司要充分發揮職能作用，積極探索符合現代產權制度要求的融資體制。鼓勵金融機構開展農用地包括林地承包經營權收益融資，推動農用地合理流轉，加強農業規模化集約化經營。鼓勵農村集體建設用地用于商業、旅游等經營開發并用其經營性收益融資。加快建立農村資產經營權流轉的擔保體系，積極開發新型支農金融產品，積極探索農民住宅抵押貸款，加快新型農村建設。

（三）進一步建立農村產權流轉交易服務平臺。整合現有資源和部門職能。在區、鎮街建立兩級聯網的農村產權流轉交易服務平臺。抽調專人、成立機構，組建區級農村產權流轉交易服務中心，負責全區農村產權流轉交易信息、政策咨詢、業務指導等，主要辦理農村集體建設用地、集體建設用地上房屋、農村土地承包經營權、小型水利設施產權和集體林權流轉交易事項。

（四）進一步加快新型農村社區建設。加強規劃編制與土地用途管理，按照農民向小城鎮和新型農村社區聚集、土地向園區和經營大戶集中、勞動力向非農產業轉移、社會保障和公共服務向農村延伸的要求，在農民自覺自愿的基礎上，以農村新型社區布局規劃改造為抓手，積極推行村莊整合，結合建立保障性住房制度，建設新型農村社區，實現農村社區化管理，讓農民享受現代公共服務。

（五）進一步完善糾紛調處機制。各鎮街和區統籌、國土、建設、農林、水務、司法、信訪等部門要建立農村集體土地所有權、集體土地建設用地所有權和使用權、集體建設用地上房屋所有權、土地承包經營權、林權、小型水利設施產權糾紛調處和仲裁機制，解決好確權、流轉過程中出現的各類問題，維護農民的合法權益。

六、保障措施

（一）加強領導。成立由區委、區政府主要領導任組長，區委、區政府分管領導任副組長，區委辦、政府辦、政研室、組織部、宣傳部、政法委、監察局、統籌辦、發改委、法制辦、財政局、國土分局、建設局、農林局、水務局、經貿局、司法局、金融辦等部門和各鎮街主要負責同志為成員的區推進農村產權制度改革領導小組。領導小組下設辦公室，辦公室設在區統籌辦。領導小組下設農村集體土地產權制度改革工作組，農村集體建設用地上房屋產權制度改革工作組、農村土地承包經營權制度改革工作組，農村小型水利設施產權制度改革工作組、農村產權抵押融資改革工作組，各工作組由相關部門主要負責同志任組長，負責牽頭組織本組的產權改革推進工作。領導小組建立聯席會議制度，對重大事項和突出問題，召集有關部門單位共同研究，協調解決。各鎮街也要相應成立領導機構，建立工作機制，抓好組織實施。各部門、各鎮街要密切配合，齊抓共管，共同推進工作落實。

（二）經費保障。農村產權制度改革所需工作經費由區級財政承擔。各鎮街、各部門要充分利用第二次土地調查和第二輪土地延包成果，整合各方面的資源力量，盡量節約開支，避免增加群眾負擔。

（三）加強指導。區發改、建設、農林、建設、財政、金融、水務、民政、人社、編辦、國土、公安、規劃、信訪等相關行政主管部門，要結合各自的職能，積極研究制定相關配套規范性文件，特別是要在農村土地承包經營權確權頒證、集體建設用地使用權和農村土地承包經營權流轉、集體建設用地上房屋登記、農村小型水利工程所有權和使用權改革、農村產權抵押融資和城鄉建設用地增減掛鉤等重點領域盡快出臺配套政策，形成農村產權制度改革政策體系，保障試點工作有序推進。

（四）搞好動員。要廣泛宣傳農村產權制度改革的重要性、必要性和有關政策法規，確保群眾了解政策，熟知政策，調動群眾的積極性、主動性。要充分發揮基層黨組織和黨員干部的作用，堅持思想教育和積極引導的工作方法，講清政策，明確權利和責任，防止工作簡單化。改革方案必須提交村民大會民主討論，充分聽取意見，取得廣大農民的理解和支持。

（五）維護穩定。正確處理好改革、發展和穩定的關系，保障農民群眾合法權益。切實加強信訪排查工作，制訂預案，努力把矛盾化解在基層，解決在萌芽狀態，確保社會和諧穩定。對改革中發生重大信訪案件造成嚴重后果的，要嚴肅追究有關領導和人員的責任。紀檢監察機關要嚴明紀律，加強監督檢查，堅決杜絕違紀行為，確保改革穩步推進及農村社會穩定。

（六）督查考核。區推進農村產權制度改革領導小組要發揮好組織領導、統籌協調、督促落實的作用，建立督導檢查制度，加大考核力度，對農村產權制度改革進展情況實行月督導、季檢查、半年小結，年終考評，并將考核結果納入全區統籌城鄉發展工作考核和全區綜合目標考評內容。對行動迅速、措施得力，成效突出的區級部門和鎮街給予一定獎勵。