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為了進一步加快城鎮化進程，形成城鄉經濟社會一體化發展新格局，確保經濟社會又好又快發展，根據《省加快縣域城鎮化發展綱要》和《市加快縣域城鎮化發展綱要》有關精神，結合區情實際，現就我區加快城鎮化發展提出以下實施意見。

一、切實把加快推進城鎮化作為一項重要而緊迫的工作任務

（一）加快城鎮化發展的重要意義。

城鎮化是縣域經濟發展的重要載體，是統籌城鄉發展的必由之路。近年來，我區經濟持續快速增長，正處于城鎮化快速發展階段，城鎮化水平顯著提升。到2012年底，我區城鎮化水平達到45.3%。但與全市市域53%的城鎮化率相比，與發達地區城鎮化發展相比，我區城鎮化發展還存在整體水平不高、城鎮規模不大、基礎設施投入不足、產業支撐不夠、城鎮功能不健全，集聚和輻射帶動效應不強。城鎮化滯后于工業化，已成為制約我區科學發展的主要問題。因此，全區上下必須增強緊迫感和責任感，緊緊抓住機遇，認真貫徹落實省、市加快城鎮化發展的一系列政策措施，充分發揮產業優勢，明確目標任務，全力加快城鎮化步伐，提升城鎮化水平。

（二）城鎮化發展的指導思想和基本原則。

指導思想：以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，搶抓關中地區“一軸一環三走廊”城鎮體系—城鎮帶建設和新耀一體化步伐加快的機遇，按照“龍頭帶動、扇形輻射、帶狀延伸、梯次布局、突出特色”的思路，圍繞建設中心城區的目標，承接南市區建設的輻射帶動，以規劃為龍頭，以政策為導向，以項目為抓手，以產業為支撐，以民生為根本，以城區為中心，以重點城鎮為骨架，合理布局，重點突破，大力推進農業產業化、工業園區化、城鄉一體化，加快人口和生產要素聚集，提高經濟承載能力，構建城區牽動、帶狀輻射、層次突出、特色鮮明的城鎮體系，促進城鄉一體和諧發展。

基本原則：我區加快城鎮化發展必須遵循以下六條原則。

一是規劃導航，合理布局。加大對城鄉建設的規劃控制力度，切實維護城鄉建設規劃體系的權威性，以規劃統攬城鎮建設和產業布局，確保城鎮化向科學發展的軌道邁進。

二是政府主導，市場運作。發揮政府在經營城鎮中的主導作用，推動城鎮建設市場化、資金籌措多元化、資金利用效益化、基礎設施社會化。

三是龍頭帶動，城區領跑。突出中心城區建設領跑地位，發揮城市對城鎮建設的龍頭帶動作用，促進城市基礎設施向農村延伸，城市公共服務向農村覆蓋，城市文明向農村輻射。

四是要素聚集，產業支撐。推進城鎮工業化、農業產業化，大力發展第三產業，引導人口和資源向城鎮集中、企業向園區集中、居住向小區集中，促進產業集群發展，支撐城鎮化發展。

五是擇優扶持，突出特色。優先選擇區位有優勢、產業有特色、發展有潛力的建制鎮，重點支持和建設，打造地域特色鮮明的城鎮帶，加速形成中心城區輻射帶動，城鎮優勢互補、錯位發展的格局。

六是統籌城鄉，科學發展。立足資源和環境的承載力，合理確定城鎮發展的空間布局，統籌安排重大基礎設施，引導集約節約利用土地，實現人口、經濟、資源、環境和社會全面協調可持續發展。

（三）加快推進城鎮化的奮斗目標。

到2012年，城區建成生態園林城市，具備國家衛生城市標準，城市建設實現由單純的改造完善基礎設施向全面改造、提升品味、凸顯風格轉變，城市發展進入新時期。城鎮基礎設施基本完善，人口和生產要素聚集度增加，產業支撐明顯增強，形成“一心、一扇、兩帶”城鎮體系和帶狀延伸、梯次推進的城鎮發展格局。初步搭建起以城區為中心、以建制鎮為骨架、以中心村為基礎，扇形輻射的城鄉一體化框架。到2020年，建成國家衛生城市、國家環境保護模范城市、全國文明城市，城區基本確立中心城區的地位。形成一批規模適度、布局合理、功能健全、環境整潔、特色鮮明、具有較強輻射帶動能力的小城鎮，城鎮化達到全國平均水平，處于全省領先水平。

城鎮規模：到2012年，城鎮化率達到50.6％，年均增加1.3個百分點以上，城區人口達到8.2萬，建設用地規模7.2平方公里，城鎮人口達到13.4萬，年均增加0.4萬。到2020年，城鎮化率達到65.5%，年均增加1.7個百分點，城區人口達到10萬，建設用地規模9.0平方公里，城鎮人口達到17.9萬，年均增加0.5萬。

基礎設施：到2012年，城鎮污水處理率達到69%，垃圾無害化處理率達到60%，自來水普及率達到100%，人均道路面積達到12.9平方米；建制鎮、村莊主要道路全面硬化。教育、文化、衛生、體育等公共服務設施基本完善，教育資源向縣城和重點鎮集中，鎮（鄉）有標準化文化站，村有文化活動室，全面完成鄉鎮衛生院基礎設施建設，城鎮體育場地人均達到1.2平方米。到2020年，城鎮市政基礎設施水平顯著提高，服務功能基本完善。城鎮污水處理率、垃圾無害化處理率、自來水普及率等三項指標均為100%，人均道路面積達到17.4平方米，教育、文化、衛生、體育等公共服務設施更加完善。

人居環境：到2012年，城鎮人均綠地達到7.3平方米；主要街道、沿街建筑、交通設施、廣場綠地、廣告牌匾等整潔美觀；城鎮人均住房面積達到32平方米，居住環境優美，服務功能齊全。

二、構建具有特色的城鎮發展體系

圍繞增強承載力，按照既定思路和目標，精心打造市中心城區。在工作方法上立足“四個轉變”，即由應創衛之急向應發展之需轉變，由抓基礎建設向提升品位轉變，由單靠財政支持向多元化籌資轉變，由主要依靠行政措施向建立長效機制轉變，鞏固創衛成果，拉大城市骨架，完善服務功能，提升城市品位，構筑具有特色的城市發展體系。

（四）加強規劃的編制和管理，發揮規劃的龍頭作用。

完善分區規劃和建制鎮總體規劃，完成城市控制性詳規的編審工作，實現城區規劃全覆蓋；進一步加大規劃經費投入，編制城鎮控制性詳規和分類規劃。工業園區所在的孫塬鎮、董家河鎮、坡頭鎮要根據園區建設規劃需要，對鎮域建設規劃進行評估，按照“城園分工、產居分離”的原則，將工業園區納入城鎮總體規劃。堅持以規劃進行統籌和管理，加強城鎮水、電、路、氣、訊、廣電等各類管網的統籌布局，防止各類盲目建設、重復建設。嚴格規劃控制管理，城市規劃區不得審批劃撥宅基地，嚴禁單位、企業和私人未經規定程序審批，新建、改建、擴建、插建各類建筑物、構筑物，鼓勵多戶私人按照城市規劃聯建住宅。城鎮發展必須嚴格按照規劃實施，堅決杜絕追路建設、無序發展。

（五）優化城鎮空間布局，形成特色發展態勢。

主動融入關中地區“一軸一環三走廊”—城鎮帶，大力發展“一心、一扇、兩帶”城鎮體系。

“一心”：即把加快城區建設作為城鎮化發展的龍頭，以建設渭北區域性中心城市為契機，以建設中心城區為目標，大力推進新耀一體化，加大建設力度，加速突出領跑，打造南市區商貿物流中心，形成帶動城鎮發展的輻射源和牽動力。

“一扇”：即環城及新區發展的孫塬鎮、董家河鎮、寺溝鎮、關莊鎮、坡頭鎮形成的扇狀城鎮帶。要發揮環城市中心區的區位優勢，依托建材工業園區、載能工業園區、鋁工業園區，大力發展建材、物流運輸、花卉果蔬、商貿服務、鄉村旅游等關聯產業，形成依托城市發展、產業支撐較強的扇形“衛星城鎮帶”。

“兩帶”：即沿耀旬路、耀瑤路縱深延伸，形成坡頭—照金，關莊-—瑤曲、廟灣城鎮帶。要積極利用煤炭資源、紅色文化、佛教文化、自然風光等，大力推進農業產業化，努力形成工礦與城鎮發展互補、產業與城鎮發展互動的格局。

按照城鎮規劃體系，結合區位條件、現有規模和發展潛力，將全區所屬鄉鎮分為四類：

重點鎮（4個）：照金鎮、坡頭鎮、孫塬鎮、董家河鎮。照金鎮重點建設“紅色旅游景區和工礦區”、孫塬鎮重點建設“建材工業園區”、坡頭鎮重點建設“載能工業園區”、董家河鎮重點建設“鋁工業園區”。

中心鎮（2個）：廟灣鎮、瑤曲鎮。廟灣鎮重點建設“香山佛教文化景區、玉門旅游景區和工礦區”、瑤曲鎮重點建設“煤炭工礦區”。

基礎鎮（4個）：關莊鎮、寺溝鎮、小丘鎮、柳林鎮。關莊鎮重點建設“物流集貿區”、寺溝鎮重點建設“城區近郊發展區”、小丘鎮重點建設“物流集貿中心區”、柳林鎮重點建設“集貿居住、香山旅游服務區”。

石柱鄉、演池鄉：加快集鎮建設，提高城鎮化水平，逐步撤鄉設鎮。

（六）加快基礎設施建設，提高城鎮承載能力。

按照統一規劃、配套建設的原則，加快城鎮市政公用設施建設，完善交通、污水管網和垃圾清運設施，推廣戶分類、村收集、鄉鎮轉運、集中處理的垃圾處理模式。到2012年，坡頭鎮、寺溝鎮、董家河鎮污水處理、垃圾無害化處理實現與市區共享，廟灣鎮建成與工礦共享的污水處理、垃圾無害化處理設施，其他建制鎮建成簡單、低耗的污水處理設施，生活垃圾統一收集處理。

依據人口規模、結構與分布及設施服務半徑，加快建設文化、教育、衛生、體育等設施，優化中小學校布局和教育資源配置，完善區、鎮、村三級醫療衛生、文化服務網絡，改造區體育場，建設區體育館，完善社區辦公場所，社區、村莊基本普及健身設施。抓好公共安全工程建設，完善城鎮綜合防災體系，重點做好防洪、排澇、抗震、消防等工作，防止和減少災害發生與損失。

（七）突出產業支撐，加快工業化和產業化進程。

以建設工業強區為目標，以項目為載體，加大招商引資力度，利用現有城鎮基礎設施，大力推進和促進“三園一區”（即建材工業園區、載能工業園區、鋁工業園區及煤炭產業集群區）建設，把工業項目和工業園區建設與重點鎮和城區建設結合起來，共建共享，加快城鎮工業化。坡頭鎮、孫塬鎮、董家河鎮要借力發展，圍繞電力、墻材、建材、鋁深加工等產業鏈條，明確城鎮主導產業定位，加快物流運輸、商貿服務等關聯產業發展，實現與園區的聯動建設；照金鎮、瑤曲鎮、廟灣鎮要發揮煤炭資源、紅色文化、佛教文化、自然風光等優勢，實現依托工礦企業發展與開發旅游等產業并舉的發展格局；關莊鎮、寺溝鎮要發揮背靠城市、區位優越的特點，面向城市發展城郊產業，培育有競爭力的專業化、規模化城鎮主導產業；小丘鎮、柳林鎮要盡可能融入南市區城市輻射圈，大力發展以農業產業化為主的城鎮產業，引導生產要素向城鎮聚集。

（八）健全長效機制，提高城鎮管理水平。

堅持規劃集中統一管理的原則，健全規劃管理，加大執法力度，嚴肅查處違反法律法規和城鄉規劃的行為。創新管理體制，提高聯合執法的水平。進一步加大投入，不斷加強城鎮環境綜合整治工作，加快城鎮綠化、亮化、美化工程建設，提高城鎮環境質量和居民的生活質量。

（九）完善市場體系，優化發展環境。

繼續培育和發展資本、勞動力、土地等生產要素市場，消除市場城鄉分割、行業壟斷，構筑城鄉統一開放、競爭有序的市場體系，為城鎮人流、物流、資金流的高效流轉創造條件。積極探索適合區情的城鎮化發展政策措施，建立政府主導、部門聯動保障城鎮化發展工作機制，創造支持城鎮化發展的環境。

三、加強城市和重點鎮村建設，充分發揮帶動效應

（十）突出中心城區建設。

按照龍頭帶動的原則，加大城市建設力度，在加大主干道路、四大巷和背街小巷基礎設施改造的同時，以城中村改造、北新區開發建設、漆沮兩河河道改造、塔坡公園建設為重點，包裝城市建設項目，推進城市建設和改造，調整中小學教育布局，高標準建設體育、文化、娛樂、衛生醫療等配套公共服務設施，努力實現由單純改造建設道路、公廁和垃圾臺等基礎設施向整體提升城市品位轉變，打造設施完備、功能完善、環境優美的中心城區。

（十一）加大重點鎮建設力度。

積極申報和抓好“關中百鎮”和“千村百鎮”建設項目的組織實施工作，嚴格重點鎮建設項目管理，加強對建設項目的檢查、監督和考核，確保項目工程進度和質量。在此基礎上，按照擇優扶強的原則，城建局牽頭加大重點鎮申報力度，力爭我區有更多城鎮列入省級重點鎮建設范圍。按照渠道不亂、用途不變、部門聯動的原則，做好城鎮各類項目和資金的銜接，整合使用項目資金，集中加大對重點鎮的投入力度。區財政按比例配套資金，適當對照金鎮、孫塬鎮、坡頭鎮和董家河鎮等重點鎮傾斜，加大基礎設施和公共服務設施建設力度，力爭3—5年形成新的經濟增長點。納入省級重點鎮的城鎮可以按照城區標準征收城鎮基礎設施配套費、生活垃圾處理費和污水處理費，用于城鎮基礎設施建設和維護。要把改善鎮區基礎設施與園林城市創建、衛生城市創建、城鎮環境綜合整治相結合，整體提升城鎮鎮容鎮貌。

（十二）積極推進重點村建設。

按照“城區—重點鎮—中心村—基礎村”帶動路徑，完善村莊等級結構，構建“城中村進社區、城郊村聯動城鄉、中心村輻射基層村”城鄉一體化發展模式。堅持把中心村作為推動農村城鎮化的切入點，各鎮要對村莊進行定位，確定適當數量的中心村，政策、資金向中心村傾斜，教育、醫療等向中心村集中，引導農民向中心村聚集，減少自然村數量，對地質災害點、水土流失嚴重、居住分散的村莊實施搬遷，集中建設新村或就近遷入中心村，2011年底前完成所有地質災害點群眾搬遷工作。要發揮中心村支撐城鎮化發展的基礎作用，大力發展一村一品，改善基礎和公共服務設施，轉變農民生活方式，提高文明意識，推動農村城鎮化。

四、強化保障措施，為加快城鎮化發展提供有力支撐

（十三）統籌城鎮建設用地，拓展城鎮發展空間。

以國家新一輪土地利用總體規劃修編為契機，做好土地利用規劃與城鎮建設規劃的銜接。城鎮總體規劃和工業園區規劃等確定的建設用地應納入土地利用總體規劃范圍。在下達年度土地利用計劃時，建設用地指標向城鎮建設傾斜。按照“整體規劃、穩步推進、先易后難、分步實施”的思路，啟動實施城市城中村改造，通過“騰籠換鳥”的運作方式，增加城市空間，稀釋城市建筑密度，提高土地利用效率。按照集約節約用地的原則，鼓勵將移民搬遷、舊村改造、空心村治理、破產工礦企業場地利用、川道河灘治理等開發復墾的土地，置換為城鎮建設用地指標，用于城鎮的開發建設。建立城鄉統一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，允許以轉讓、租賃、作價出資（入股）等方式進入統一有形的土地市場進行流轉。鼓勵農村成片宅基地和農村集體經營性建設用地用于城鎮的開發建設，在法律法規規定的范圍內與國有土地享有平等權益。

（十四）深化投融資和公用事業改革，加大城鎮建設投資力度。

深化城市投融資和公用事業改革，實現由財政單一負擔城市建設費用向經營城市、多方籌資建設費用轉變。區政府成立城鎮開發建設投資公司，建立城鎮建設融資平臺，盤活土地和存量資產，盡快形成政府推動，市場運作，專業化管理的城鎮建設投融資機制。發揮財稅資金的杠桿作用，財政資金采取以獎代補形式支持城鎮基礎建設，主要用于項目資本金和貸款貼息。加快城市廉租房、經濟適用房建設，擴大住房租賃補貼的發放范圍。按照統一規劃、特許經營、有序競爭、加快發展的要求，深化以城市為重點的市政公用事業投融資體制改革，大力推行建設投資主體多元化、項目運營企業化、設施享用商品化，對城鎮污水處理、垃圾無害化處理、供水、供氣、供熱等經營性城鎮基礎設施，依據誰投資、誰經營、誰受益的原則，鼓勵社會資本采取多種形式投資建設。

（十五）完善就業和社會保障制度，吸引農村人口向城鎮聚集。

建立城鄉勞動者平等就業制度和城鄉統一的人力資源市場，完善公共就業服務體系，加強職業教育和培訓工作。擴大失地農民通過公益性崗位在城鎮就業范圍。加大勞動保障監察力度，確保農民工的合法權益。加快建設城鄉社會保障體系，擴大城鎮居民醫療、養老、低保、失業保險覆蓋面。進一步完善農村社會養老保險、新型合作醫療制度，完善農民工和失地農民養老、醫療、失業、工傷和生育保險辦法，完善社會救助制度。

（十六）大力支持城鎮住房建設，推動城鎮化發展。

大力發展房地產業，引導和鼓勵企業參與城市建設及城中村改造，支持城中村、城郊村農民按照法律法規及規劃聯建住宅。按照政府引導、市場調節、市民受益的原則，培育和搞活城鎮房地產市場，允許在基本農田以外的山地、荒地等適宜居住的地塊，開發建設低密度、環境優美、交通便利的居住區。建立農民宅基地退出機制，凡是進入小城鎮落戶的農民，在城鎮租賃房、購房可享受廉租房和經濟適用房待遇。

五、加強組織領導，全力加快城鎮化進程

（十七）成立組織，加強領導。

區政府成立由區長任組長，主管副區長任副組長，區政府辦、城建、計劃、財政、國土、公安、工商、市容、環保、水務、經貿、農業、扶貧、交通、鄉企、衛生、教育、人勞、林業、房管、電力、電信等部門主要負責人為成員的區城鎮化建設工作領導小組，領導小組下設辦公室，辦公室設在區城建局，負責全區城鎮化具體工作。區政府有關部門要按照職責分工，從政策和資金上積極予以支持。

（十八）加快城鄉建設管理體制改革步伐。

由過去主要依靠行政命令、臨時突擊向依法依規、聯合執法、建立長效機制轉變。理順城建部門與鄉鎮在城鎮化中的關系，加強城鎮建設工作力量。

各鎮要建立健全管理機制，切實加強對城鎮化的領導，設置管理機構，配備城鎮建設管理員。

（十九）落實責任，強化考核。

各鄉鎮、街道辦黨政主要領導及區級有關部門主要負責人是本行政區、本行業城鎮化建設工作第一責任人。從2011年起城鎮化發展工作列入年度目標責任考核，全區每年評選1—2個城鎮化建設先進鎮予以獎勵。