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農村社會法治化建設是經濟發展、社會穩定的基礎。隨著改革開放的不斷深入，城鎮化、工業化和農業產業化建設步伐不斷加快，各種新的社會矛盾層出不窮。一些地方連續發生暴力抗法事件和大規模群體性上訪事件，這直接影響到改革開放、經濟發展、民族團結和社會穩定，同時也反映出部分農民的法律意識淡薄，農村社會各項事務的法治化建設水平還不高。為了更好地貫徹依法治國方略，充分發揮法制對經濟建設的保駕護航作用，大力加強農村法治化建設勢在必行。那么在新的歷史條件下，怎樣才能適應新的工作要求，加強農村社會法治化建設呢？筆者結合西吉縣的客觀實際，談點粗淺的認識。

一、目前農村社會法治化建設面臨的新形勢、新情況

越級群體上訪大幅度上升，弱勢群體抗法等事件的發生，其直接原因是：城鎮建設中，房屋拆遷，土地征用安置任務加重，引發的矛盾糾紛增多；生態建設項目的實施，部分農民的經濟收入短期受到影響，引發了一些糾紛；企業改革不徹底，不配套，職工沒有得到妥善安置，引發維權糾紛；農業結構調整中，盲目確定生產項目，擴大規摸，引發一些糾紛；城鎮增加外來人口，城鎮建設跟不上形勢發展需要，引發諸多矛盾；突發事件引發新的矛盾產生。而究其根本原因，主要是法治化建設沒有進入農村基層的政治、經濟和社會生活，主要表現在以下幾個方面。

（一）地方和行業的法規不健全、不完善。一些相對滯后的法律法規還沒有及時修改或廢止。有的法律法規原則性強，但規范性和可操作性較差，難以發揮應有的效果；相當多的地方性法規沒能體現出地方特色，條文比較粗疏，規定過于原則和籠統。特別是當前工業化、城鎮化和農業產業化建設進程中，涉及投融資體制、土地使用、產業調整、人力資源開發等方面的法律法規還遠遠不能適應新形勢的需要。

㈡法制宣傳教育滯后，針對性、實效性不強，還有“死角”。仍有不少人對法律知之甚少，我行我素，甚至胡攪蠻纏，以身試法。如在西吉縣的廣大農村還普遍存在者“買賣婚姻”，因此而引發一些民事糾紛和惡性案件的發生，其根本的原因在于法制宣傳教育滯后。

㈢“重人治、輕法治”的傳統觀念還沒有從根本上消除。由于受傳統思想意識形態的影響，人們更多地依賴文件、政策及不同級別的指示，以言代法、以權壓法、法隨言出在有的地方根深蒂固。少數領導干部法律知識缺乏，對農村依法治理重視不夠，依法建設經濟和社會事務的能力和水平不高，習慣于計劃經濟時期的工作方式和工作習慣，未能有效發揮農村政法組織在維護農村社會穩定中“第一道防線”的功能作用也影響群眾自覺守法意識的培養。

㈣執法不公、執法不嚴現象還嚴重存在。農村部分司法行政執法人員執法不文明、不規范、不嚴格、不公正，導致矛盾化，群眾抗拒執法，群體上訪。許多地方、有的行業，亂攤派、亂集資、亂罰款現象依然存在。一些農村干部作風漂浮，方法簡單，態度粗暴；干群關系疏遠，群眾在評理無望的情況下，或逆來順受、忍氣吞聲，或是失去理智而違法從事。

㈤矛盾糾紛趨于復雜，不穩定因素增多。在社會主義市場經濟不斷完善和發展的新形勢下，民間矛盾糾紛發生了許多新變化。其主體由公民同公民之間已逐步向公民同經濟組織、企業、農村干部、政府及建設部門之間轉化；內容由婚姻、家庭、鄰里、繼承等簡單的涉及人身利益、財產利益方面的糾紛發展為經濟合同、勞動保障、下崗就業、拆遷征地等社會問題；表現形式也由當事人之間向群眾同集體、經濟組織和建設部門之間的糾紛轉變。這些矛盾糾紛調解難度大、易激化，要求我們必須運用法律的手段從源頭上予以解決。

（六）農村司法組織機構的職能發揮不夠。就西吉而言雖然自上而下相繼設立了法治建設組織機構，如縣有司法局、綜治辦，鄉有司法所，村有治保委員會和治安聯防大隊等農村法治建設機構，但大多機構的職能作用沒有得到充分發揮，形同虛設。同時，農村法制宣傳、法學教育、原創：法學研究、矛盾糾紛排查、刑釋解教人員的接茬幫教為主要內容的法律服務等職能均由農村司法行政機關承擔，這是加強法治化建設的基礎性工作。但在實際中，人們對法治化建設的這些治本功能的重視程度卻遠遠低于治安、審判、檢察等治標工作，法律宣傳、法學研究和法律服務的“第一道防線”的作用，也因其維護穩定的間接性而往往不被社會所重視。

二、加強農村法治化建設的總體思路和措施

黨的十六大明確指出：“加強社會主義法制建設，堅持有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究。”因此，加強農村法治化建設必須以十六大精神和“三個代表”重要思想為指導，按照“依法治國，建設社會主義法治國家”的總體要求，圍繞經濟建設的各項中心工作，遵循農村法治建設的基本原則和規律，突出工作重點，加大整體推進力度，努力實現地方立法、行政執法、普法教育、司法公正、法律監督等環節工作質量的同步提高，實現農村法制建設、執法和司法隊伍建設、法治思想建設的同步加強，實現法律服務“軟環境”和法律保障“硬環境”的同步優化，促進農村各地、各行業的建設達到規范化、科學化和法治化。

根據這一總體思路和農村法治化建設所面臨的新情況、新問題，要進一步加強農村民主法治建設，必須做好以下七個方面的工作。

（一）立足全局，充分認識加強農村法治化建設的重要性。

踐已經證明，經濟建設與法治建設是相伴而行的，市場經濟是一定意義上的法治經濟，經濟和社會全面發展，必須有完備的法律、法規來保障。去年，西吉縣按照自治區黨委、政府的要求，在全縣掀起創新經濟發展環境的新熱潮，其根本目的就是要實現全縣經濟發展中的法治化建設。目前西吉正在進行的工業化、城鎮化、農業產業化和信息化四化建設等工作重點，涉及市場主體、市場行政、市場秩序、市場調控、市場保障等各個方面，這些必須依靠法律來規范。同時該縣為加強農村民主法治建設，試點推行了“家庭代表制度”為加強農村民主法治化建設起到了積極的推動作用，收到了明顯的效果。同志指出：“基礎不牢，地動山搖。”各項改革決策需要在農村依法來確定和保證，各項發展決策需要在農村依法來維持和認可。因此，必須從實踐依法治國方略的高度，充分認識農村法治化建設的重要性，正確把握改革發展中加強農村法治化建設的全局性、整體性和統一性，通過保障憲法、法律、行政法規、地方性法規在農村各行業、各部門的貫徹實施，確保經濟建設的順利進行。

㈡以推進“四五”普法為切入點，加強法制宣傳教育，營造良好的法治氛圍。搞好法制宣傳教育，是農村法治化建設的先導性、基礎性工作。只有深化法制宣傳，提高全民法律素質，堅持把法律交給人民，國家的各項法律、政策才能變成生動的法治實踐。尤其對于農村，點多、線長、面廣，農村群眾必須通過加強普法教育，才能增強農民法律意識和法治觀念。我國堅持依法治國其根本在于進行教育人。人民是國家的主體，一切法治活動都離不開人民。實施依法治國方略，尤其要對全體公民進行法制教育。而“四五”普法提出的目的就是要努力實現由提高全民法律意識向提高全民法律素質轉變，努力實現由依靠行政手段向注重運用法律手段轉變，不斷提高社會法治化管理水平。實現上述目標，必須以“三個代表”重要思想為指導，加強法制宣傳教育，為維護最廣大人民的根本利益，創造良好的法制環境。

首先，要從建立和完善學法制度、健全制約措施入手，進一步強化農村干部的學法用法，不斷提高各級干部依法決策、依法建設的能力與水平。要從建設者入手，大力加強法律知識培訓，切實增強農村干部的執法水平。要探索建立農村干部的法律考核制度和領導干部執法實績、守法情況考察考評制度。組織人事部門應該把農村干部學法、用法、執法、守法情況作為任用干部的重要內容和條件，嚴格考核。其次，要切實加強對全體公民的法制宣傳教育。人民群眾是社會財富的創造者，只有通過提高全體公民法律素質的才能保障各項事業的順利進行和健康發展。從前段時間全國防治“非典”的工作中可以看到，《中華人民共和國傳染病防治法》的宣傳普及，保證了大中專院校正常上課、保證了建筑工地的有序建設，保證了民工的合理流動，使人們保持一個良好的心態。這也是戰勝“非典”的根本所在。因此，要在廣大農村深入開展“法律進萬家”等活動，豐富農村法制宣傳內容，活躍法制宣傳形式，擴大法制宣傳的覆蓋面。通過宣傳教育，使廣大人民群眾的整體法律素質有較大提高，真正懂得公民的權利與義務，懂得相關的法律法規，懂得依法律己、依法維權。第三，法制宣傳教育，要持之以恒地抓。法制宣傳教育是一項重要的治本育人的工作，是長期的任務，必須經常抓、抓經常，持之以恒，才能抓出成效。要加強學習宣傳鄧小平民主法制理論和黨的依法治國基本方略，學習宣傳憲法和國家基本法律，學習宣傳與農民工作、生產、生活密切相關的法律法規知識，不斷提高廣大公民的法律素質。第四，宣傳教育，要圍繞大局抓。當前，要大力宣傳社會主義市場經濟特別是與整頓規范市場經濟秩序相關的法律法規，使市場有關參與主體、行為、建設、經營方式等都能依法運行；宣傳有關西部大開發的法律法規，使西部大開發的戰略步伐加快，并獲得應有的社會、經濟效益；宣傳加強社會治安、維護社會穩定的法律法規，使公民遵紀守法，社會治安明顯好轉；宣傳民族區域自治和有關民族宗教建設的法律法規，使民族團結和民族進步得到有力加強。第五，法制宣傳教育，要與道德建設一齊抓。法律和道德作為上層建筑的組成部分，都是維護社會秩序、規范人們思想和行為的重要手段，它們相互聯系、相互補充。法治以其權威性和強制手段規范社會成員的行為。德治以其說服力和勸導力提高社會成員的思想認識和道德覺悟。道德規范與法律規范應該相互結合，統一發揮作用。只有綜合運用教育、法律、行政、輿論等手段，規范和養成良好的行為習慣，約束和制止不文明行為，使公民具有良好的道德素質和法律素質，才能加速推進農村法制化進程。

㈢加強依法行政，不斷創新法治環境。依法行政既是現代法治社會政府建設工作的一項基本原則和要求，也是實施依法治國的主體工程。法律顧問是依法行政的一種重要形式，政府部門和執法單位要積極建立政府法律顧問團，農村中小企業要盡快健全和完善法律顧問機制。同時，還要注重切實改革、完善和加強農村執法工作。

一是進一步優化組織建設體系。根據黨的十六大的要求，遵循市場經濟和民主法制建設的客觀規律，要積極穩妥地推進司法改革，理順各級司法機關和執法部門之間的工作關系，科學界定職權范圍，逐步形成既有利于發揮整體執法效能，又體現權力制衡的有中國特色的司法和行政執法機制。

二是建立健全保證嚴格執法、公正司法的配套制度和措施。重點實行執法責任制、評議考核制、錯案追究制和部門執法公示制度等，規范執法行為，提高執法水平。要在各級國家機關推行部門普法執法責任制，逐級簽訂責任書，定期檢查考核，做到執法主體明確，目標責任到位，保證措施落實。

三是強化執法監督，完善執法監督建設機制。要嚴肅糾正和查處各種執法不嚴、執法違法行為，定期對執法、司法情況進行監督檢查，優化執法環境。要加強對各地、各行業審批權、許可權、處罰權、司法權、裁決權、國家財產財務建設權等公共權力行使的監督，強化對重大事項的聽證監督和重大案件的個案監督。把黨的監督、權力機關監督、司法監督、行政監督、群眾監督和輿論監督有機結合，形成強大的監督力度，保證法律法規的正確有效實施。

此外，加強農村依法行政，政府和企事業單位還應認真貫徹執行《國家賠償法》、《行政訴訟法》、《行政處罰法》、《行政復議條例》等法律法規，依法強化各項建設職能，規范行政行為，改善行政執法活動，確保各項行政建設工作的合法性。行政執法部門、企事業單位以及鄉村、社區都應圍繞轉變職能、強化服務、提高效率、加強廉政建設，依法建立健全政(企)務公開、村務公開、執法檢查、復議應訴等制度，增強工作的透明度。

㈣強化農村基礎工作，加大農村依法治理的治本功效。在市場經濟不斷完善和健康發展的今天，法制宣傳、法律服務等法治化建設的治本功能日益顯現。因此，加強農村法治化建設，要標本兼治，重在治本。農村法制宣傳和法律服務工作要圍繞經濟建設這項中心任務，堅持與時俱進，開拓創新，強化職能，發掘潛力。當前，要加大與工業化城鎮化和農業產業化建設相關法律法規的宣傳，要針對國家建設征地拆遷、職工安置、土地承包、農民負擔等群眾普遍關心的熱點、難點問題，發揮律師、公證、人民調解、接茬幫教等職能，依法整治市場經濟秩序，維護社會穩定，竭力創造良好的法治環境。

農村司法行政機構承擔著依法治理、社會治安綜合治理、信訪、禁毒等多項職能，是農村法治化建設的協調和建設機構。各級領導干部已經從“司法所忙起來、農村干部靜下來”中體會到了法治化建設對促進一方經濟發展的實際效果，對農村司法所的工作給予了極大的支持。如西吉從維護最廣大人民的根本利益的高度出發，不斷加強農村司法機構建設，給鄉鎮司法服務所增加了編制和人員，配備了專用摩托等交通工具，有力提高了其工作效率。同時，建立和完善了各行政村治保委員會和治安聯防大隊的各項工作制度，簽定了目標責任書，做到了責任到村、到組、到人，從而使全縣司法服務工作得到進一步加強，確保了農村社會治安穩定，人民安居樂業，農村各項經濟建設工作順利推進。當然，加大法治化建設的治本功效，還需各級黨委、政府的進一步的重視和支持，農村司法服務機構的規范化建設需進一步加強。只有農村基礎工作的不斷加強，農村法治化建設才有保障。

㈤堅持建設教育與清理整頓一齊抓，努力提高司法、執法和法律服務隊伍的整體素質。嚴格的執法、公正的司法、優質的法律服務靠的是一支政治素質高、業務能力強的執法、司法和法律服務工作隊伍。加強農村法治化建設，必須按照“三個代表”重要思想的要求，切實加強農村法治隊伍建設。一要對執法、司法和法律服務隊伍進行清理整頓。要加強素質培訓，加大業績考核，對政治素質不高、業務能力差的人員要予以清退。對徇私枉法、執法不嚴、知法犯法的違紀人員要依法懲處，保持執法、司法隊伍的純潔性。特別是在農村，由于種種原因，許多執法工作由臨時或輔助性人員來做。這些人員文比素質較低、業務能力較差，嚴重地影響著農村執法效果，影響著法律、法規的嚴肅性。因此，應該依法停止合同工、臨時工從事執法活動。二要堅持“公開、平等、競爭、擇優”的原則，健全對執法、司法人員和法律服務工作者的錄用、晉升、辭退和綜合法律考評、持證上崗等制度，形成“能者上、平者讓、庸者下、劣者汰”的良性循環機制，以高素質的建設隊伍促進農村高水平的法治化建設。三要加快法學教育發展步伐，培養更多的高層次、復合型的法律人才，改善農村執法、司法、法律服務隊伍中專門人才構成偏低的狀況。

（六）堅持以人民群眾為主體，積極推進各項工作的法治化建設。農村各項工作直接面對的是廣大人民群眾。因此，加強農村法治化建設，要充分發揮人民群眾的主觀能動性。要繼續夯實農村基礎，采取有效措施，不斷豐富載體，開辟新途徑，在農村大力推廣“依法建制，以制治村，原創：民主建設”的經驗，推進農村建設的民主化、法治化。要以促進嚴格執法、公正司法為重點，抓好農村行業部門的依法治理，帶動農村法治化建設工作的縱深化發展。要正確處理共性與個性的關系，選準工作切人點，全方位推進農村依法治理上層次、上規模。要緊緊圍繞工業化和農業產業化建設中群眾普遍關心、反映強烈的熱點、難點問題，采取綜合治理與單項治理相結合，依法集中整治，切實增強農村法治化建設的社會效益。

（七）積極為社會和公民提供優質高效的法律服務。為全社會和公民提供全方位的法律服務，為經濟建設保駕護航，是司法行政機關的一項重要職能。隨著我國法律制度的發展完善，民主化、法治化程度的不斷提高，社會主義市場經濟體制的逐步健全，特別是加入wto后社會各個領域、各個層面對法律服務的需求越來越大，內容也越來越廣，法律服務在建設社會主義市場經濟體制、發展社會主義民主、促進對外開放等方面的作用日益突現。司法行政機關必須適應這種形勢，必須在“三個代表’重要思想的指導下，在創新現代法律服務體系上有所突破。要牢固樹立“大服務”思想，面向社會、面向群眾，努力做好法律服務工作。法律事務屬于公眾事務，其宗旨就是為全社會、為廣大公民提供法律幫助、法律服務。當前，要大力指導、鼓勵法律服務人員為社會和廣大公民服務，為經濟結構戰略性調整、整頓市場經濟秩序服務，為鞏固農業的基礎地位，減輕農民負擔服務，為政府轉變職能，運用法律手段管理經濟、社會、文化事業，提供法律服務等等。法律服務只能根植于社會，面向大眾，代表人民群眾的根本利益、維護合法權益，才會有生機、有活力。要建立健全“社會化’法律服務體系，提供全方位、多層次、優質高效的法律服務。只有這樣，才能不斷加強農村法治化建設，才能更好地加快我國改革開放和經濟建設的步伐。我國法律制度體系中的地位，發揮法律援助的作用，使法律援助制度有效的實施，真正成為最廣大人民群眾最根本利益的保護者