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淺析當前消防管理機構體制的主要癥結及改革構想

黨的十六大報告指出，轉變政府職能“按照精簡、統一、效能的原則和決策、執行、監督相協調的要求，繼續推進政府機構改革”。消防機構作為國家消防監督部門推進改革亦勢在必行。

近年來，公安消防機構在各級政府的領導下，認真貫徹《中華人民共和國消防法》（以下簡稱“《消防法》”），針對新形勢采取了一系列重要的改革措施，消防工作由消防機構行為向政府行為過渡，呈現出較好的發展趨勢。

但是，社會消防工作嚴重滯后，存在的大量的火災隱患難以整改，作為消防人深感憂慮。而消防機構體制不合理，人員少，經費朝不保夕等等制約消防工作發展的癥結，又讓消防人員舉步維堅。本文試圖結合十六大精神，運用現代消防管理理論，分析當前消防管理機構體制的主要癥結，并就改革措施作初步探討。

當前消防管理機構體制的主要癥結

消防監督和消防管理是消防工作的重要組成部分。消防監督就是公安消防機構及其人員以一定的方針、政策、法規為依據，對社會上各部門、各單位消防管理活動及公民的消防行為是否合法、有效進行監察和督導。

消防管理，則是遵循經濟發展規律和火災發生規律，運用現代管理理論和方法，通過各種職能，使各種資源達到最佳組合，實現消防管理目標。

消防管理的要素，由管理手段、工具、對象構成。管理手段包括機構體制、政策和法律、人、方法。管理效率的提高，關鍵是人、財、物、信息的流通。本人認為制約消防工作發展的主要癥結仍然是人、財、物、信息的流通不合理。

癥結之一：消防監督和消防管理機構體制人員隸屬關系設置不合理，導致消防機構演“獨角戲”，制約著消防工作正常開展。

黨的十六大報告指出，“進一步轉變政府職能，改進管理方式”，“提高行政效率”，“形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制”。

機構體制由人構成，管理工作主要由人實施，職責和法規由人來執行。只有機構體制設置合理，才能保證運轉協調，才能充分發揮管理者的主動性、創造性。現行消防機構體制如何呢？

《消防法》第三條規定，“消防工作由國務院領導，由地方各級人民政府負責。”可見，地方各級人民政府是領導和管理消防工作主體，管理者為地方人員。《消防法》第四條規定“國務院公安部門對全國的消防工作實施監督管理，縣級以上地方各級人民政府公安機關對本行政區域內的消防工作實施監督管理，并由本級人民政府公安機關消防機構負責實施。”消防機構是消防管理實施主體，實施管理者為現役制消防部隊軍人。消防部隊現行體制人員管理是以“條條管理”為主，消防部隊和公安機關“條塊結合的管理”模式,但人員工資福利待遇等為消防部隊“垂直管理”。而消防工作卻是“塊塊管理”，“條條實施”。

黨的十六大報告指出，轉變政府職能，“依法規范中央和地方的職能和權限，正確處理中央垂直管理部門和地方政府的關系”。

上述復雜的消防管理機構體制模式，既不是中央垂直管理，又不是純粹地方管理，更不是標準的軍事管理。這種模式顯然是層次過多、職能交叉、權責脫節。造成事實上基層地方政府和消防部隊人員管理互不隸屬。

現實生活中地方一般不過問部隊的事。消防工作自然成了老百姓講的“消防隊”的事。消防人員自然成為現實上的“外人”。

從實際意義上講，國家拿出大塊經費供給消防部隊人員經費，來為地方服務，減輕了地方負擔。但受消防監督和消防管理機構體制人員隸屬關系設置不合理的影響，一些地方政府雖經消防部隊幾代人“磨破嘴”仍然引不起重視，推推動動，不推不動。公安消防機構既當裁判員，又當運動員，演“獨角戲”，消防工作嚴重滯后。

癥結之二：消防業務經費渠道不暢，制約消防工作正常開展。

財指經費開支等，它是維持和發展管理系統的財力基礎。公安部、財政部（82）公發（武）157號文件規定，公安消防業務性開支由地方財政安排解決。但癥結之一所列消防監督和消防管理機構體制人員隸屬關系設置不合理，對消防工作產生的負面作用，勢必影響消防業務經費的投入。既然是“外人”的事，資金投入自然少有人問津，雖然不能武斷地說全國各地都是如此，但個別地區因為經費的事著實讓消防官兵傷透了腦筋。特別是基層消防科、大隊，當前多數地區僅3、4人，消防工作量之大可想而知，但還是要花費大量時間去爭取經費。更有甚者建國幾十年一些地方政府至今未將消防經費列入預算。

癥結之三：防火、滅火器材裝備落后，不適應新時期消防工作需要。

物指消防營房設施、器材、裝備、技術工具等，屬于業務性開支范圍。它是管理系統進行工作的物質、技術基礎。從事消防工作，必須有一定數量的器材裝備等予以保證。消防管理者的任務之一，就是合理購置，適時維修，指導正確使用。同時，還要對器材裝備進行更新、改造，提高裝備的現代化水平，做到物盡其用。

消防經費不到位，器材裝備更談不上合理購置、維修、更新、改造。提高裝備的現代化水平，做到物盡其用，更是天方夜談。失去器材裝備等的保障，有效地預防、減少和控制火災危害，保衛社會主義現代化建設和人民生命財產安全必然大打折扣。

僅以消防科、大隊為例，根據《公安消防部隊機關業務裝備配備標準》，最低應當配備車輛裝備、防火檢查設備、火場勘查設備、消防宣傳設備、信息處理設備24種。經對一些地區消防裝備進行了解，雖經上級消防機構歷經十余年達標驗收，到目前為止，十幾個消防科、大隊僅配備到位三、四種。不到標準的17%。更可悲的是，為了應付達標驗收，一家購置的防火檢查儀器箱，十幾個科、大隊輪流使用。

癥結之四：信息流通渠道不合理，條條行文無力度，地方被動從事“份內事”，制約消防工作社會化。

信息指數據、表報、文件、資料、情報、消息等。它是管理系統的神經。消防管理者通過信息了解情況，又運用信息進行決策，并實施組織、指揮、控制。因此，掌握信息，正確運用信息，是提高管理工作水平的重要環節。

近幾年，消防工作行文模式雖然逐漸出現了由消防機構行文向政府行文過渡。但當前，公安消防機構至上而下，行文方式最多的還是條條對條條，一直發到消防科、大隊三、四人。這三、四人反過來又要起好“參謀”作用，將文件精神報告政府，政府被動執行。即使至上而下是政府行文，由于癥結之一所列機構體制的原因，地方落實積極性亦不高，文件精神能否真正貫徹到位就可想而知了。

改革當前癥結的幾點構想

黨的十六大報告指出，“發展必須堅持和深化改革，一切妨礙發展的思想觀念都要堅決沖破，一切束縛發展的做法和規定都要堅決改變，一切影響發展的體制弊端都要堅決革除。”

構想之一：推行人員、經費中央垂直管理，解決消防監督和消防管理機構體制人員隸屬關系設置不合理，層次過多、職能交叉、權責脫節問題。

首先，推行人員中央垂直管理有利于解決消防監督和消防管理機構體制人員隸屬關系設置不合理的問題。

黨的十六大報告關于繼續推進政府機構改革要求，“合理設置機構”，“切實解決層次過多、職能交叉、人員臃腫、權責脫節”等問題。管理工作主要是由人來實施，層次過多，必然造成人力資源的浪費和內耗。職能交叉必然造成推委扯皮。權責脫節必然造成責任的不落實。當今，意大利等大多數國家都采用垂直統一的管理體制，而且取得了許多先進經驗。在當前火災隱患久治不絕，重特大惡性火災頻頻發生的形勢下，我們不妨借鑒一下國外經驗實行垂直統一的管理體制，加大對消防工作的領導力度。只有解決好消防監督和消防管理機構體制人員隸屬關系問題，才能充分發揮管理者的主動性、創造性，才能保證消防監督工作高效實施。

第二，推行經費中央垂直管理有利于保障消防經費的投入，保障消防裝備適應消防監督工作、撲救現代火災和搶險救援工作的需要。

在改革開放新形勢下，新產品、新技術不斷涌現，雖然近幾年消防工作得到蓬勃發展，但消防安全面臨的形勢依然十分嚴峻。突出表現在：重大火災隱患大量存在；社會消防安全責任制不落實；消防投入不足：城市公共消防設施滯后于城市發展的狀況；一些地方、部門和單位不能正確處理消防安全與生產經營的關系，只顧賺錢，不顧安全；全民消防法制觀念和消防安全意識有待提高；搶險救援任務日益增加；重特大惡性火災時有發生。

面對如此繁重工作任務，防火工作僅憑工作經驗和一雙眼一張嘴的監督檢查模式已不適應市場經濟的需要。撲救現代火災打的是裝備戰，面對日益惡劣的火災形勢，消防裝備無疑起著決定性作用。有相應消防經費作保障，提高防火、滅火裝備的現代化水平，才能做到“來之能戰，戰之能勝”，才能為全面達小康保好駕，護好航。

構想之二：轉變消防監督運行機制和職能，變“管理型”為“監督型”；變“具體事務型”為“依法調控型”，建立符合消防管理實踐規律和市場規律的現代消防監督機制。

首先，將消防機構從管理型模式中剝離出來，變“管理型”為“監督型”，符合消防管理實踐規律。

消防監督與消防管理，是兩個概念、理論體系、實踐規律不相同的兩個事物。消防監督屬于上層建筑范疇，具有行政性；它的基本特點是，以法律為后盾，是一種外在力量，具有強制性。消防管理它具有自然屬性和社會屬性。它的基本特點是：組織性、權威性、效益性等。

我國消防監督運行機制，是在計劃經濟條件下形成的，消防機構集消防監督和消防管理于一身，政企不分，大包大攬。消防機構對社會消防工作進行管理，占了相當大的比重，我們姑且稱之為“管理型”模式；消防機構依法實施消防監督稱為“監督型”。

《消防法》第三條規定明確了地方各級人民政府是消防工作領導者和管理者，這是消防工作由消防機構行為向政府行為過渡的里程碑，體現了消防工作社會化的宗旨。但第四條“縣級以上地方各級人民政府公安機關對本行政區域內的消防工作實施監督管理，并由本級人民政府公安機關消防機構負責實施。”的規定，又把消防機構定性為各級政府對消防工作的行政管理部門。

現代消防管理理論總結消防管理實踐規律認為，社會主義市場經濟條件下消防工作模式是政府領導——機關、團體、企事業單位自我管理——公安消防機構依法監督。從模式中可以看出，各級公安消防機構在社會消防工作中的職責是依法實施監督，不負責機關、團體、企事業單位的消防管理工作。模式中的三方應該各負其責，各自承擔各自的責任。消防管理工作是機關、團體、企事業單位的職責。消防機構只應承擔不依法辦事的責任，不應承擔管理責任。立法上將消防機構從管理型模式中剝離出來，變消防管理者為消防監督者，這才符合實踐規律。

其次，將消防機構從管理型模式中剝離出來，變“具體事務型”為“依法調控型”，符合市場規律。

黨的十六大報告指出“依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略”。

在我國已加入世貿組織的今天，外商和外國公民已大量進入我國，他們在市場經濟條件下形成的法制觀念比較強，而我們的消防監督機制再政企不分，職責不明，對別人的“孩子”也大包大攬，豈不是國際的一大笑話。再者，公安消防機構管得太多，統得太死，不利于全社會力量在消防工作中的組成投用，不利于提高各企事業單位自身抗御火災的能力，不適應依法管理的市場經濟需要，更不符合十六大高效、協調、規范的行政管理體制的要求。

1995年消防工作會議文件指出：“由政府制定法規，企業自行遵守，消防部門依法監督，各負其責”。

公安消防機構從具體事務型管理模式中解脫出來，改變在計劃經濟條件下形成的“一手抓監督，一手抓管理”和包辦代替機關、團體、企事業單位防火工作的做法。將工作重點轉變為以依法懲治消防違法行為為導向和工具，調控社會將消防工作納入依法自我管理“隱患自除，責任自負”的軌道上來，這才符合市場規律

第三，改革和完善消防監督運行機制，解決了當前消防部隊人員編制不足與國民經濟和社會發展不相適應的問題。

1982年全國消防力量實行現役體制，至2002年這20年間，國內生產總值翻了兩番，城鎮人口增長近20%，城市建成區擴大一倍多。同期，與此相適應，國內其他警種和政府公務員成倍增長。而消防部隊，新增現役編制僅4萬多人。在防火、滅火任務量成倍增多，重大火災隱患大量存在，重特惡性大火災時有發生；社會違反消防法律法規的行為比較嚴重；滅火救援任務大量增多的情況下，力量與任務顯然不適應。

當前消防部隊大量增加人員編制員額，既不現實，又不符合十六大“精簡、統一、效能的原則”。消防監督運行機制通過轉型，才能打破當前三、四人監督管理幾十萬人的局面，解決了人員編制不足的問題。

構想之三：加強和完善消防立法，確保消防監督機制法制化、規范化。

怎樣才能使消防機構體制和消防監督工作機制運行合理、穩定、持久，只有用政策、法規（規章）等形式規定下來。

十六大報告關于轉變政府職能指出，“科學規范部門職能，合理設置機構，優化人員結構，實現機構和編制的法定化”。

本人認為，當前首要任務是將消防監督和消防管理機構體制設置，人員、經費中央垂直管理，消防監督運行機制轉型，以法律的形式確立起來，實現機構和編制的法定化。進一步明確消防管理主體、消防監督主體各自任務、職責和應當承擔的責任。認真清理現行的消防行政法律、法規，廢除或修訂不適應形勢發展要求、不符合世貿組織運行基本規則的法律、法規及有關條文。只有這樣才能建立起適應社會主義市場經濟要求、符合法制原則、“依法治火”的消防工作新格局，才能開創消防社會化管理新局面。