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內容提要：深圳社區的治安形勢一直比較嚴峻，這種狀況不可能在短期內得到根本改觀。究其原因，既有社會經濟發展處于轉型的關鍵時期、深圳社區人口結構嚴重失衡等大環境因素的影響，又有社會管理相對滯后、執法力量相對較弱等小環境因素的影響。因此，社區治安綜合治理必須從戰略高度進行思考：一、認清社會形勢，樹立長期作戰的思想。二、加強基層建設，筑牢長治久安的基礎。三、轉變發展思路，完善社會管理的機制。四、掌握社區底數，創新依靠群眾的方法。五、抓好執法隊伍，強化專職力量的建設。

關鍵詞：深圳社區治安對策

不知其非，安能去非？不知其過，安能改過？

----題記

作為不再存在農村的深圳市，社區是其基本組成單位。人們工作于社區，生活于社區。任何違法犯罪行為都具有時空性，在空間上而言，歸根到底都發生在社區，深深影響著人們的工作與生活。打擊、糾正、預防違法犯罪的社會治安綜合治理的各項措施，最終也只有落實到社區，才能真正取得成效，實現長治久安。

毋庸諱言，深圳社區的治安形勢一直比較嚴峻。從點上而言，去年深圳某社區發生了鳳凰衛視前副董事長周某一家的滅門慘案，后又暴露以鋒為首的以公司形態存在的橫跨深圳特區內外的以暴力為主要犯罪手段的黑社會性質犯罪組織,都引起廣泛關注；今年深圳某社區又發生集、吸毒販毒、綁架、輪奸、故意傷害等一體的可謂“五毒俱全”的人們稱之為“妓女一號”的治安、刑事案件，再次引起中央高層、全國甚至國際輿論的關注。從面上而言，曾經枯燥乏味的統計數字，讀之令人毛骨悚然地鮮活：在深圳有關社區，境外黑社會組織如“竹聯幫”、“四海幫”、“廣盛堂”、“新義安”等有所滲透，以地名命名的違法犯罪團伙如“湖北幫”、“安徽幫”、“河南幫”、“山東幫”、“福建幫”、“潮州幫”、“大竹幫”、“開縣幫”等時有所聞，以為首成員外號及特征或從事行業或作案手段及工具命名的違法犯罪團伙如“小林幫”、“斧頭幫”、“海鮮幫”、“光頭黨”、“砍手黨”、“撞車黨”等時有發生。2003年，深圳某個派出所曾有一天接到刑事報案70多宗，報案的群眾排成了長隊，累壞了受理、登記案件的值班警察。有社區曾發生某犯罪團伙連續作案70多起的故意傷害、搶劫、敲詐勒索案件。2004年，深圳某街道有據可查的刑事案件就有3001宗，相當于內地15個30萬左右人口的縣、市的刑事案件總和。以深圳某區檢察院受理的刑事案件為例，2002年2407宗、2003年3041宗、2004年3701宗，每年受理的案件以超過20%的幅度遞增。據統計，該區去年共立刑事案件3.5萬宗，平均每天接近100宗。國際公認的犯罪黑數理論認為，最保守地估計，每件已知的犯罪案件背后，至少還有10宗已發生但卻不為執法機關所知的案件。若按照犯罪黑數理論，把上面的數字乘以10，則該區去年平均每天發生1000宗左右刑事案件，平均每天每平方公里幾乎發生1.5宗案件，那我們聽到以下議論，就不會覺得實在難以接受了。曾有區人大代表說，該區目前的社會治安狀況，是明清以來，歷史上最差最壞最惡劣的時期。2004年，該區還曾發生過群眾因不滿治安狀況而上訪的事件。2005年1月，深圳市委派駐某社區工作組走訪調查時，群眾對社區治安狀況毫無例外地在“好”、“一般”和“差”中選擇“差”的選項，居民向該工作組反映最多的也是治安問題。嚴峻的社會治安形勢，不但嚴重影響經濟發展、社會穩定和人民安居樂業，甚至危及到了對執政能力的考驗。在2005年初，該區不得不把治安工作列為黨委政府的“一號工程”來抓，這恐怕是建國以來極為罕見的現象。

深圳社區的治安形勢之所以那么嚴峻，原因眾多，歸納綜合起來，既有大環境的因素，又有小環境的因素。例如，全國經濟社會發展水平極不平衡而且處于轉型時期，導致經濟相對發達的深圳社區人口結構嚴重失衡，貧富差距不斷拉大，犯罪誘因相對增多，這是大環境的因素；社會管理相對滯后，執法力量相對較弱，使本來就處于違法犯罪高發期的深圳社區治安狀況愈發嚴峻，這是小環境的因素。下文將在進一步分析上述大小環境因素的基礎上，就深圳社區治安綜合治理問題，提出一些建議，供決策參考。

一、認清社會形勢，樹立長期作戰的思想

違法犯罪是一種社會現象，從宏觀上而言，它受社會政治、經濟、人文、地理等諸多因素的影響,具有不為人的意志所轉移的內在客觀規律。因為存在如下因素，今后相當長的一段時期內，深圳社區治安狀況仍然將處于不容樂觀的狀態：首先，全國范圍內的改革處于攻堅階段，新舊體制的轉變處于關鍵時期，各方利益的博弈和調整處于動蕩之中，經濟發達地區如深圳仍然將不可避免地要承受、消化內地社會經濟變動中產生的消極因子。這些消極因子難以全部轉化為積極因子或者中性因子，必將成為社區治安的隱患。其次，我國的人均GDP正處于從1000美元向3000美元邁進之時，個體收入加速分化，貧富懸殊不斷拉大，社會矛盾增多，給治安帶來很大的挑戰，深圳也不例外。再次，深圳再次面臨發展的轉型時期，勞動密集型的三來一補等低端、落后企業將遭淘汰，失業人員不可避免地將增多，治安管理難度將進一步加大。又次，隨著深圳全面城市化的推進，原來固有的矛盾和沖突將會凸顯，有些難免不會轉化為違法犯罪行為。再其次，深圳人口已超千萬，但戶籍人口只有160多萬，人口結構倒掛嚴重，社區的陌生社會狀態可能持續加深，有利于實施違法犯罪行為，而不利于打擊、預防違法犯罪行為。最后，執法隊伍的數量、質量不可能在短期內絕對全面改觀，違法犯罪的預期成本和風險不太可能大幅降低。

深圳關外某區檢察機關受理的批捕案件數量，頗能說明問題。該區2005年1月至6月受理的案件數量，依次為301宗、280宗、297宗、333宗、357宗、462宗。其中，每100宗案件中，最多只有10%的案件發生于受理日的三個月以前。這些數字說明，該區1月份開始實施的“一號工程”取得了三個突出效果：一是2月份的刑事案件有所下降；二是打擊力度已加大，破案較快；三是在一定程度上遏制了刑事案件大幅度增長。但是，與去年同期相比仍然超過10%的增幅，且從3月份開始刑事案件又逐步回升，治安形勢仍然嚴峻，與新聞媒體報道的刑事案件下降幅度存在較大差距。再看深圳關外另一檢察機關2002年至2004年受理的批捕案件數量，依次為1069宗、1809宗、3387宗，年年竄升；該檢察機關2005年1月至6月受理的批捕案件數量，依次為325宗、315宗、197宗、334宗、339宗、300宗，與前一區的同期治安狀況差別不是很大。關內某區檢察機關受理的批捕案件數量，2003年799宗、2004年856宗；2005年1月至6月受理的批捕案件數量，依次為47宗、75宗、45宗、119宗、108宗、108宗，也呈上升趨勢。從全市檢察機關受理的批捕案件數量來看，2003年9713宗、2004年12472宗；而2005年1月至6月受理的批捕案件數量，依次為1132宗、1014宗、929宗、1384宗、1389宗、1522宗，也呈增長態勢。這些數字都表明，上文對深圳社區治安形勢的分析判斷，基本上正確可信。

認識、面對、承認上述社會治安形勢，不等于悲觀失望，不等于無所作為，不等于推諉責任。恰恰相反，只有正確把握上述社會治安形勢，才能明白加大打擊力度的極端重要性，才能拋棄急功近利的想法，才能樹立長期作戰的思想。例如，如果認為深圳的治安工作可以畢其功于一役，在短期內取得根本好轉，就會違背客觀規律，有可能出現“壓發案”變成“壓立案”的不正常現象。事實上，已不同程度地出現未能如實立案的情況，基層執法人員和老百姓對此已有所抱怨。又如，認清了客觀存在的治安形勢，就有利于分析研究存在的深層次原因，從而對癥下藥，從長計議，從全局考慮，切實加強社區治安綜合治理的機制建設。再如，認清了客觀存在的治安形勢，就不會以個案評價治安得失、臧否人物功過，以至于發生偏差而有失公允，最終危害社區治安工作。

認清社會形勢，樹立長期作戰的思想，至少內含如下要求：第一，堅持一直保持打擊力度、強度、深度和廣度，力求治安局勢處于可控范圍之內。第二，如實統計反映治安數據，掌握違法犯罪規律，力求有的放矢地開展各項治安綜合治理工作。第三，根據現實治安形勢，制定科學的社區治安綜合治理的評價、考核、獎懲和競爭機制，形成重打擊更重預防、重突擊更重長效、重物防更重人防、重形式更重內容、重有形更重無形、重表面更重實質、重當前更重長遠以及專職治理和綜合治理、業務建設和隊伍建設相結合的社區治安工作大格局。第四，跳出治安抓治安，加強社會管理和保障機制建設，及時化解、消除不穩定因素。

二、加強基層建設，筑牢長治久安的基礎

深圳最基層的社區，大致可分為三種類型：一是以原農村村落為單位后經城市化的洗禮而形成的社區。二是以工商和居住混合用途結合而形成的社區。三是以居住住宅小區為單位而形成的社區。整體而言，其安全系數依次呈遞增的趨勢。第三類社區比較安全，也只是針對實現了圍合式管理的住宅小區內部而言，但是，超出小區圍墻外，仍不是很安全，用群眾的話來說，就是圍墻“圍得住圍墻內的安全，圍不住圍墻外的安全。”即使有圍墻，也不一定圍得住圍墻內的安全，事實上不少大要案都發生在圍墻內，如前述周某一家的滅門慘案，就發生在圍墻內。實質上，一道圍墻就如一把鐵鎖一樣，只能防君子不能防小人。因此，對于治標的圍合式治安管理，要有清醒的認識，可提倡但不要迷信，更不能如某社區一樣走向極端，完全封堵村道，強行規定居民的出入時間，剝奪人們的正常通行權、限制公民的自由權、影響和諧社會的構建。

目前社區治安形勢嚴峻，與社區組織的執政基礎、執政能力關系比較大。第二、三類社區的居民，多數人恐怕只知以營利為目的的物業管理公司，而不知社區組織如居委會。即使知道，對于大多數人來說，也不會感到社區組織有什么號召力、吸引力和凝聚力，那些社區組織處于可有可無的狀態。所以，它們中的絕大多數難以承擔社區治安綜合治理的重任。第一類社區的執政基礎是戶籍居民，服務方向也主要是戶籍居民。如某社區，有60000人左右，但戶籍人口不到2000人。該社區組織的權力來源是不到總人口三十分之一的戶籍人口，它關注的也只是這一極少一部分人。對于其轄區內的其他絕大部分人口，它沒有關注的目的動機，更談不上為其服務，甚至有意無意之間把非戶籍人口推向對立面，增加了治安隱患。即使對于戶籍人口而言，這類社區組織的威信和能力也面臨著很大的挑戰。例如，有的社區組織換屆選舉出現的亂象，就是明證。再如，有的社區組織由于顧及選票的考量，對于社區內部與戶籍人口具有錯綜復雜關系的治安聯防力量無法實施有效管理：有的社區連治安聯防隊員不來上班都不敢給予批評；治安隊員違法犯罪的案件時有發生；有的社區的治安聯防力量甚至被個別的所謂“頭面人物”所控制，有發展成為“家丁”的傾向，可能或者已成為社區治安新的亂源。無數案例證明，凡是黑社會性質犯罪組織猖獗的地方，必定是執政基礎不牢、執政能力薄弱的地方；社區組織的戰斗力、影響力，與違法犯罪組織、團伙的操控力、破壞力成反比。此即所謂“正不壓邪”的道理，用同志的話來說，“不是東風壓倒西風，就是西風壓倒東風。”

因此，要抓好治安綜合治理進社區的工作，必須先抓好社區組織建設，才能把各項措施落到實處。當前，一要抓好社區班子和隊伍建設，使之成為治安綜合治理進社區的核心組織；二要擴大執政基礎，真正實現面向全體社區居民，推進全民參與的治安防范格局的形成；三要規范社區治安聯防組織的管理、使用和考核，使之真正成為執法機關的得力助手。

三、轉變發展思路，完善社會管理的機制

統計資料顯示：深圳社區的犯罪案件，80%以上系非戶籍人口所為；在那80%的案件中，又有將近三分之二的案件，系30歲以下的青少年所為；在那將近三分之二的案件中，又有60%以上系“兩搶一盜”之類的財產犯罪案件。以檢察機關受理的案件為背景，隨機抽樣調查，非戶籍人口在深圳犯罪的重犯率，不到10%。上述數據說明，深圳的非戶籍人口，在整體上而言，本質上并不是所謂的“犯罪人口”，但是，到了深圳，似乎具有成為“犯罪人口”的跡象，大有印證古人“淮南為橘，淮北為枳”的說法。這其中，有不少非戶籍人口系為生存所迫實施犯罪行為，或者南下深圳找工不成功，或者因其他各種因素摻雜在一起，從而鋌而走險，實施違法犯罪行為。考察個案，雖然不能完全確證，但也或多或少可以予以佐證。如一搶奪手機案，犯罪嫌疑人搶手機后無力逃跑，因為他已經兩天兩夜沒有進一粒米了，指望搶了手機換錢吃飯。在深圳，類似這種因生存本能而引起的刑事案件，雖不多見，但也絕非個案。無論上述分析判斷是否準確，有一點是完全可以肯定的，那就是犯罪學上的一個經典結論：零散的違法犯罪，是個體的失敗；眾多的違法犯罪，是社會的失敗。所以，講綜合治理目前嚴峻的治安狀況，就無法繞開檢討、改革社會的有關政策措施。

首先，要改變深圳再次發展的思路。深圳尤其特區外，是以“三來一補”為主體的加工制造業為基礎而發展起來的。這種產業需要大量勞動人口，系以勞動密集型為主要特點。因此，深圳的發展過程，就是人口急劇膨脹的過程。目前，深圳平均每平方公里陸地面積，就有5400人；平均每平方公里已實際開發利用的社區土地上，至少有20000人，人口密度大大超過東京、北京等世界上任何一個城市。可以說，目前的深圳人口已接近極限。由于“三來一補”型的加工制造等行業的工資待遇水平比較低下，也由于該行業自身的穩定性不強，它們在吸引眾多人口到深圳的同時，產生了大量的流動人口、剩余人口和依法生存能力比較弱勢的人口，給深圳的社區治安帶來了很大的挑戰。所以，當務之急是要控制人口的增長速度和提高人口質量。在市場經濟社會，要控制人口增長速度，要提高人口質量，絕不能走回頭路去依靠行政命令，而應以市場經濟的手段去調節人口數量、提高人口質量，走轉變觀念、調整產業政策的科學發展思路。

其次，要深化社會管理體制改革，完善社會保障機制建設。目前深圳的一些做法，即使說不上歧視非戶籍人口，也是在戶籍和非戶籍人口之間厚此薄彼，如社保、如住房、如就業、如就學，甚至連小區業主委員會主任的任職資格都要在戶籍上做文章。事實上的區別對待更是不勝枚舉。這是在深圳工作生活的非戶籍人口中有不少人對深圳社區沒有歸屬感、認同感、自豪感的深層次原因。一句話，不把深圳社區當作自己的家園。一般而言，“沒有人會在家門口，沒有人會在家門口詐騙偷竊。”所以，要搞好社區治安綜合治理，必須加快深化社會管理體制改革，以深圳社區一千多萬人而不是一百多萬人為各項政策措施的出發點和落腳點，建立健全面向所有在深圳工作和生活的公民的社會保障機制，使每一個人都得到應該得到的人文關懷，將有助于遏制違法犯罪行為的發生。

四、掌握社區底數，創新依靠群眾的方法

深圳社區治安綜合治理面臨的最大問題之一，就是社區底數不清。首先，社區究竟有多少人口，恐怕誰也說不清楚。全深圳市的人口數量有多種說法，最近一種說法是估計大約有1026萬。具體到社區，也沒有人能說清其人口底數。前述第一類社區，主要以血緣、地緣為紐帶構成，按理說彼此之間應該知悉，但是，社區干部連戶籍人員不見得都認識，更遑論非戶籍人員。其次，社區究竟有多少出租屋，沒有一個比較精確的數字。再次，對于社區人員的非隱私性活動情況，更無從掌握。人不知，屋不詳，必定帶來管理上的漏洞，進而影響治安防范和對違法犯罪的打擊工作。如前述廣為關注的“妓女一號”案件就暴露了人口管理、出租屋管理、跟蹤幫教等多方面存在的問題。

當然，在市場經濟條件下的現代都市，希望像農業社會的鄉村一樣，誰家偶然來了一個客人，全村人都一清二楚，那是不現實的；希望在經濟比較發達的社區，營造一個熟人社會，也是不切實際的；希望在人口流動頻繁，個體均忙于各自事務的深圳市，依賴傳統的全民皆兵式的群眾路線來抓社區治安綜合治理工作，效果也不會很理想。但是，這并不等于說要拋棄實踐證明行之有效的依靠群眾的工作路線，而是要求我們應根據變化了的社會實踐，創新群眾路線的工作方法。目前組建的出租屋管理員隊伍，在掌握社區底數上工作就比較出色，是在新時期打擊、預防違法犯罪的走群眾路線的具體做法。如有個出租屋管理員一年就協助公安機關抓獲5名通緝犯；某街道組建出租屋管理員隊伍后，所管轄的出租屋內的違法犯罪案件當年就下降了30%多，取得明顯成效。今后，應著重從以下幾方面完善、加強出租屋管理員隊伍建設：一要協調好出租屋管理員隊伍與其他治安綜合治理聯公務員之家版權所有防力量的關系，確保資源共享、溝通順暢、優勢互補，真正實現人、屋、路、車、店的有效動態管理。二要加強與公安機關的聯系，最好將出租屋管理員隊伍置于公安機關的直接指揮之下。三要穩定出租屋管理員隊伍，讓他們安于工作。四要完善獎懲、考核和競爭機制，讓工作出色的出租屋管理員得到應有的報酬。五要按照“有財產就有義務”的法理，完善落實“誰出事、誰買單”的責任機制，對不服從管理的業主，給予應有的制裁。

總之，搞好社區治安綜合治理，既要堅持群眾路線的工作方法，但是，又不能囿于傳統，而要與時俱進，結合不斷變化的現實環境，創新依靠群眾的具體工作方式、方法。

五、抓好執法隊伍，強化專職力量的建設

首先，加快充實執法隊伍的數量。目前，萬人擁有的警察數量，深圳特區為13.4人；特區外某區曾為3.4人，即使后來增加到6人左右，也只及特區內的二分之一。而萬人擁有警察數量，香港為44人，北京為33.3人，上海為35人，廣州為30.4人，遠遠高于深圳。相應地，深圳兩級審判、檢察機關人少案多的矛盾也比較突出,如某區檢察機關批捕、公訴人員至少平均一個工作日就要辦結一宗案件，已經將人的工作負荷能力發揮到極限。執法力量嚴重不足，加班加點是常事，疲勞作戰是常態。長期超負荷工作，既會影響執法人員的身體健康和執法工作的質量，也終將會難以為繼。沒有數量，也就會沒有質量。所以，當務之急，是要加快充實執法隊伍的數量。

其次，全面提升執法隊伍的質量。近期發生的一些案件，比較典型地反映了執法隊伍中存在的問題，如羅湖公安分局原局長安惠君窩案、該局某派出所兩名警察伙同社會人員所謂“查走私”的犯罪案件等，說明治安必先治警，治警必先治長，執法班子、隊伍建設有待加強。某派出所警察懸掛歧視河南人的標語事件，說明執法隊伍的思想素質有待提高。實踐中不時出現不了解相關法律規定或者工作力不從心的問題，說明業務素質有待增強。對“7.4鎮南派出所事件”，執法隊伍中有不少人存在誤解甚至曲解，對該事件的處理結果有抵觸情緒，說明文明執法、保護人權的觀念與廣大人民群眾的要求還有一定差距，執法人員的觀念有待更新。

再次，完善執法隊伍的考評機制。要真正建立、切實推行能者上、庸者下、功者獎、過者罰、劣者汰的以激勵、獎懲、競爭為內容的科學考核評價機制，實現以制度建設帶動隊伍建設，以隊伍建設促進業務建設，打造過硬的社區治安綜合治理的中堅力量。

最后，實現人性化管理執法隊伍。目前，不少基層執法人員主要是派出所的干警，因長期疲勞作戰而士氣不高，因不滿某些不切實際的做法而怨氣較大，因面臨單位內外的合理與不合理或者合法與不合法兼而有之的壓力而人心思退。如在公安機關大接訪活動中，有的單位走向極端，只要有人投訴，在沒有查清事情原委的情況下，就首先指責被投訴人員及公務員之家版權所有其所在部門，或者讓被投訴人員個人或者其所在的部門先向投訴人支付數額不少的金錢，致使不同程度地存在“多干多出事、少干少出事、不干不出事”的心態，影響了基層執法人員的積極性，削弱了基層執法人員的戰斗力。因此，在從嚴治警的同時，也要注意以人為本，實施人性化管理，具體來說，應做好以下幾點：第一，在工作上體恤執法人員，要為執法人員減壓減負。第二，在健康上愛護執法人員，讓他們得到應該得到的休息。第三，在政治上關心執法人員，多提高一線執法人員的政治待遇。第四，在生活上幫助執法人員，切實解決他們的后顧之憂。第五，在精神上鼓勵執法人員，盡量舒緩他們的無形壓力。