導語：政府轉型進程與政府職能的階段性變化一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

中國是一個發展中大國，又是一個經濟轉軌大國。以往30年的實踐說明，適應市場經濟發展的歷史性趨勢，有效地發揮政府在經濟社會轉型和體制轉軌中的作用，是中國改革發展的一條主線。在30年的改革發展進程中，我們時常講的一句話是，“政府要做正確的事，要正確地做事”。一般來說，政府“做正確的事”，就是在科學而嚴格界定的政府職能范圍內做正確的決策。從中國改革的實踐看，適應市場經濟的形成發展，政府“做正確的事”，關鍵是“科學而嚴格界定政府的職能”，推進政府轉型。

一、實現從市場培育者向市場監管者的政府轉型

中國市場經濟的形成發展，是在由計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌的過程中實現的。轉軌初期，改革的一項重要任務是要盡快培育市場、形成市場、發展市場。政府在發揮市場“卵化器”作用的同時，不斷調整職能，實行角色轉換。

1.承認市場，培育市場、開放市場。30年來，在政府與市場的關系方面，大體經歷了從排斥到承認、從相互否定到互為補充、從政府主導向市場主導的轉變過程。在上個世紀八十年代初，提出了以“計劃經濟為主，市場調節為輔”的改革框架；八十年代中后期，進一步提出“國家調節市場，市場引導企業”的改革思路；九十年代初正式確立社會主義市場經濟體制的改革目標。最近幾年，政府一再強調，更大程度地發揮市場在資源配置中的基礎性作用，確立市場經濟的主導地位。從實踐看，應當說在這樣三個方面做的比較成功：（1）首先放開和搞活農產品市場，與此同時，對農業的主要產品，比如糧食，實行最低保護價。（2）采取雙軌制的辦法，逐步放開工業品市場，建立和形成統一的商品市場。（3）采取開放的市場政策，逐步開放國內市場，提高經濟的開放度。

中國在市場形成發展中還存在某些矛盾和問題，當前突出的是兩個大的問題：第一，利率及要素市場化還相對滯后。例如，中央及地方政府還在一定程度上保持著土地等重要資源的配置權力。第二，資源價格的市場形成機制改革嚴重滯后于經濟發展方式轉變的實際需求。許多重要的資源價格，既不反映市場的供求關系，也不反映市場的稀缺程度。

2.經濟轉軌中政府在培育市場、開拓市場中扮演重要角色。中國作為一個經濟轉軌大國，要使

傳統體制下政府集中管制的價格機制為市場供求關系決定的價格機制所取代，需要政府在發育和開拓市場中扮演重要角色。此外，在市場經濟體制框架基本形成后，政府需要及時地從市場培育角色向市場監管角色的轉變，承擔市場監管者的職能。比如：加強宏觀經濟監管，強化市場監管，維護市場競爭秩序，加快市場經濟的相關立法，協調市場相關利益主體的關系等。透過政府監管者這支有形的手，實現以市場捍衛市場的目標。

3.要動態地觀察并不斷地調整政府與市場的關系。政府在市場形成發展過程中的角色定位是一個不斷變化的過程。這個過程，也是政府與市場關系在不同經濟發展階段調整的過程，實質是市場形成和發展過程中政府轉型的過程。中國的市場經濟體制已基本形成，但體制機制尚未全面定型，某些方面還有突出的缺陷，經濟增長方式仍然處于由政府主導向市場主導的轉變之中。下一步，推進政府轉型仍然是中國改革的一大主題和難題。

二、實現從經濟建設主體向經濟性公共服務主體的政府轉型

在市場經濟的形成發展中，要求政府從微觀主體的羈絆中解放出來，由此實現政府職能轉變的階段要求。從中國30年改革發展的實踐分析，這個階段角色轉變的目標是，實現從經濟建設主體向經濟性公共服務主體的政府轉型。

1.客觀地分析從經濟建設主體向經濟性公共服務主體角色轉變的客觀需求。改革之初，在市場尚未形成，市場主體嚴重缺位的條件下，各級政府扮演了經濟建設主體的角色，我們稱之為“經濟建設型政府”。比如說改革的頭十年，中央政府財政支出中的60%左右用于經濟建設，雖然這個比例逐年有所下降，但在改革的前20年下降的幅度是比較小的。*年以后，自中央政府確定了以人為本的科學發展觀后，這個比例開始由40%左右降到現在的大約20%。

最近幾年，提出由經濟建設型政府向公共服務型政府轉型，其現實基礎是：（1）民營經濟得到較快發展。到去年為止，民營經濟占GDP的總量已經達到65%左右。民營經濟吸納非農就業比重高達80%左右，并成為稅收的重要來源。中國30年的改革開放，在發展以民營經濟為主的市場主體方面取得了重大進展。民營經濟已經成為中國市場經濟最重要、最活躍、最有生力、最有潛力的市場主體。（2）積極穩妥地推進國有企業改革。雖然各方面對國有企業改革有一些不同的爭論，但總體來看，以股份制為重點的國企改革取得了明顯進展。到目前為止，國家國資委直接監管的國有企業只有150多家，而且一半以上都實現了投資主體多元化。并且，布局相對比較集中，即主要是關系國計民生、經濟命脈的重要領域，相當部分競爭領域的國有企業已經退出。（3）地方政府在推動經濟增長中的角色開始發生變化。改革之初，實行行政性分權，1994年又實行分稅制改革，這在很大程度上刺激了地方政府追求經濟增長的積極性，并使地方政府在推動經濟增長中扮演了重要角色。進入本世紀以來，尤其是最近幾年，地方政府充當經濟建設重要角色的弊端逐步顯露出來，并成為投資過熱的重要原因之一。隨著新階段宏觀調控的實施，以及某些財政政策的調整，逼迫地方政府逐步把主要精力放到改善投資環境和關注民生上。但是，由于現行財稅體制把地方政府的財政狀況同GDP增長直接掛鉤，由于GDP增長在實際上仍然是地方政府官員政績考核的主要標準，地方政府的轉型尚未有實質性進展。

現在，我們面臨著兩個與政府轉型不到位相聯系的突出矛盾和問題：（1）經濟增長中資源環境約束的矛盾和問題越來越突出；（2）壟斷行業改革相對滯后。中國從上個世紀90年代中后期就開始啟動基礎領域改革，由于政府轉型不到位，壟斷行業改革進展緩慢，甚至在某些方面有走“回頭路”的傾向，這也是我國資源價格改革長期滯后的重要原因。

2.政府轉型要同所有制改革的實際需求相適應。作為一個經濟轉軌大國，政府在推動所有制改革中具有重大責任。在這方面，中國積累了某些成功的經驗。例如：（1）確立以公有制為主體、多種所有制共同發展的基本經濟制度。由此，民營經濟的發展有了制度保障。（2）明確股份制應當成為公有制的主要實現形式，并加快形成以股份制為主體的現代企業結構。（3）推進國有資產管理體制改革，建立以產權清晰為基礎的現代企業制度。但是，由于政府轉型的程度與所有制改革進程不相適應，由此，民營經濟參與完全意義的平等競爭、國有控股企業真正成為市場競爭主體，都在一定程度上受到制約。

3.要合理界定政府作為經濟型公共服務主體的范圍。從總體來說，現階段經濟性公共服務的基本要求應當是：宏觀經濟政策的穩定性和有效性；中長期規劃的科學性和剛性；經濟信息的公開性、及時性；市場監管的有效性；重要的基礎設施建設。進入新階段，積極推進經濟發展方式轉變，需要中央政府實施有效的宏觀調控。如何建立一個有效的宏觀調控體系，是政府經濟性公共服務中最復雜、最關鍵的問題，也是正在著力解決的一項重大任務。

三、實現從以GDP為中心向以“人”為中心的政府轉型

經過30年的改革發展，從總體上來說，中國已開始進入一個以人的全面發展為目標的新階段。為此，發揮政府作用，推進政府轉型，需要從這樣一個階段變化的角度來考察。

1.新階段的政府責任與政府轉型。中國30年的改革開放，實現了經濟社會發展的歷史性跨越，即由生存型社會開始步入發展型社會。當前，無論從經濟發展水平、消費結構、產業結構、就業結構，還是從城鎮化率來看，中國都出現了歷史性的拐點。在這個特定背景下，政府這幾年正在著力做好幾件事：（1）把以基本公共服務均等化為重點的民生問題作為政府工作的重要任務。（2）以解決城鄉關系為重點，成功實施反貧困戰略。中國大部分貧困人口在農村，這幾年采取的在統籌城鄉發展過程中實施有效的反貧困政策取得重大進展。（3）積極實施區域均衡發展戰略，從西部大開發，到中部崛起，到振興東北老工業基地，正在逐步形成區域均衡發展的初步格局。（4）不僅要有硬實力，更要追求軟實力。社會文化建設和人力資源發展已成為政府工作的重要任務之一。當前，我們也面臨著兩大突出問題：一是基本公共服務均等化起步比較晚，基本公共服務供給同實際需求有著很大的差距；二是城鄉差距不是在縮小而是有所擴大。當前，中國城鄉的名義差距是3.3倍，如果把社會福利因素算進去，城鄉實際差距大概在5-6倍。社會福利的二元制度安排，在城鄉實際收入差距中占有很大的比例。

2.伴隨著經濟社會發展階段的歷史性跨越，政府發展理念的轉變是至關重要的。從生存型社會進入發展型社會，使“生存性”壓力明顯減弱，“發展性”壓力全面凸顯。

傳統的發展理念以“物”為中心，強調一個國家或地區經濟總量的增長。按照這種發展理念，所謂發展主要指經濟發展，而經濟發展又在很大程度上等同于經濟增長。現代人類發展理念以“人”為中心，認為經濟增長只是手段，而人的全面發展才是目的。面對經濟社會發展的新形勢新矛盾，中央政府*年提出了科學發展觀，突出強調“以人為本”、實現經濟社會全面協調可持續發展、構建和諧社會。這個新的發展理念，強調發展的主體是人，強調發展成果要最終落實到改善民生上，讓全體社會成員共享改革發展成果。最近這些年，正是這樣一個發展理念的形成，促使著政府作用的范圍、作用的手段開始發生變化。

3.進入新階段要突出強調政府在提供基本公共產品中的主體地位、主導作用。*年分稅制改革劃分了中央、地方的財權，但中央與地方政府之間的事權劃分不明確，尤其是各級政府的基本公共服務職責劃分不明確，地方政府特別是鄉鎮政府承擔了大量農村公共服務的供給責任。由于缺乏相應的財力，農村基本公共服務的供給嚴重不足，加之城鄉二元經濟結構導致的農民收入長期偏低，農民自付公共服務費用的負擔越來越重，“上學難、上學貴”，“看病難、看病貴”等問題在一些地區比較突出。*年的SARS危機，比較充分地反映了中國基本公共服務體系不健全、政府責任不到位的矛盾和問題。在這個特定背景下，中國政府突出強調，關注民生、重視民生、保障民生、改善民生是政府的基本職責;各級政府應著力解決好人民群眾最關心、最直接、最現實的基本公共服務。目前，中國的公共政策正朝著以人為本、關注基本公共服務的方向發展。

中國30年改革發展中政府角色轉變的過程，是政府職能的調整過程，實際上集中反映了政府轉型的歷史進程與政府職能的階段特征。改革發展進入新階段，政府轉型的重要性進一步凸顯。例如，實現經濟發展方式的轉變，取決于實現經濟運行機制由政府主導向由市場主導的轉變；推進以民生為重點的社會建設，取決于政府在基本公共服務中的主體地位和主導作用的確立。

新時期新階段，隨著經濟社會的發展，公共治理結構中的一些矛盾也凸顯出來。例如，行政成本增大、行政效率低下的問題；政治參與積極性提高與表達渠道不相適應的問題；一些政府官員的腐敗現象與社會監督機制不健全的問題；利益主體多元化與社會組織發展滯后的問題；公共政策制定中的公眾參與問題等，這些都對改革行政管理體制，完善公共治理結構提出新的要求。為此，近幾年中國政府著力推進政府轉型，改善公共治理結構。今年，中央政府的一個重要決策是，要用十年左右的時間進行以政府轉型為重點或者為目標的行政管理體制改革，并把它作為經濟體制、社會體制、政治體制、文化體制改革的關鍵和重點。適應中國經濟社會發展階段的要求和公民社會發展的客觀趨勢，實現政府轉型、改善公共治理結構，將成為中國下一步改革的重大任務。